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Témoignage d’un sous-préfet d’arrondissement

par Jean-Charles JOBART
Conseiller des Tribunaux administratifs et Cours administratives d’appel
Sous-préfet d’Ambert, Idetcom – Université Toulouse Capitole

Témoignage
d’un sous-préfet d’arrondissement

Art. 38. Vendredi 13 novembre 2015, 22h : nous sommes tous devant nos postes de télévision, stupéfaits par la violence des massacres. Tous, nous comprenons la gravité de ce que nous voyons. L’État, garant de la sécurité et de l’ordre social doit agir. Un Conseil des ministres extraordinaire est réuni à minuit : le Président de la République y décrète, en vertu de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, l’état d’urgence sur l’ensemble du territoire métropolitain (art. 1Er du décret n° 2015-1475).

Le lendemain, une circulaire n° INTK1500247J du ministre de l’Intérieur détaille les mesures que les préfets peuvent prendre dans le cadre de l’état d’urgence (limitation de la liberté de circulation, mise en place de périmètres de sécurité, interdiction de séjour dans le département, réquisition, remise d’armes, perquisition administrative, fermeture des salles de spectacle, débits de boissons et lieux de réunion, limitation des libertés réunion et de manifestation). Une circulaire de la Garde des sceaux, ministre de la Justice du même jour mobilise l’autorité judiciaire dans la mise en œuvre de l’état d’urgence, notamment pour la poursuite de la violation des mesures de police et pour l’assistance des officiers de police judiciaire lors des perquisitions administratives en cas de découverte d’infraction pénale.

Le rôle d’un Sous-préfet est alors de mobiliser les forces de l’ordre de son arrondissement : dans le mien, rural, la gendarmerie doit patrouiller pour rassurer la population, rappeler les consignes du plan Vigipirate à tous les responsables de lieux ouverts au public. Il faut s’assurer de la sécurisation des lieux de culte, et surtout du site Seveso seuil haut qui peut constituer une cible d’attentat, notamment après la décapitation d’un homme et la provocation d’une explosion sur un site Seveso à Saint-Quentin-Fallavier le 26 juin 2015.

Le dimanche 15 novembre à 15h, le préfet réunit les principaux élus du département : parlementaires, maires des chefs-lieu d’arrondissement et des communes les plus importantes. Comment évaluer la menace terroriste dans le département ? Comment éviter d’exposer la population à des risques d’attentats ? Les discussions sont intenses, mais une décision difficile s’impose : à l’inverse des grandes manifestations du mois de janvier, il n’y aura pas de grands rassemblements sur la voie publique qui exposeraient leurs participants à des actions terroristes. De même, tant pour des raisons sécuritaires que pour marquer le deuil national, toutes les manifestations de plein air sont supprimées pour les trois jours à venir ; de plus, la surveillance sera renforcée pour l’accès aux manifestations organisées dans des lieux fermés. Il est décidé de ne pas mettre en place des périmètres de sécurité, afin de ne pas désigner des cibles aux terroristes. La stratégie choisie est celle de la patrouille de surveillance. La seule exception sera la mise en place de périmètres à l’entrée des établissements scolaires. Le préfet a fait le choix de la mesure et est suivi par les élus. Le soir même, je passe quatre heures au téléphone pour informer chaque maire de mon arrondissement, transmettre les consignes, demander de supprimer les manifestations de plein air. Tous répondent présents à la mobilisation républicaine.

Le 16 novembre à midi se fait une minute de silence, décidée par la circulaire du Premier ministre du 14 novembre 2015 relative aux jours de deuil national en hommage aux victimes des attentats commis à Paris le 13 novembre 2015. Les agents de la Sous-préfecture sont rassemblés pour faire la minute de silence. Je fais une petite intervention, puis nous discutons des conséquences de l’état d’urgence. À l’inverse de la minute de silence de janvier, il n’y a presque pas d’incidents chez les scolaires. Dans mon arrondissement, seule une rédaction d’un collégien justifiant les massacres est signalée : une convocation et une explication avec les parents s’impose. Au vu des appels qui commencent à arriver, le préfet nous demande de faire remonter les grands rassemblements prévus dans les prochaines semaines, afin de lui permettre de statuer sur d’éventuelles mesures d’interdiction.

Le 18 novembre a lieu la première perquisition administrative dans le département. La personne concernée sera condamnée à un an de prison ferme pour trafic de drogue le 15 décembre par le Tribunal correctionnel. Les chefs des directions régionales et départementales sont réunis autour du préfet pour coordonner la mise en place de l’état d’urgence. On informe les sous-préfets qu’ils sont mobilisés et qu’il leur est interdit de sortir du département jusqu’à nouvel ordre.

Enfin, le vendredi 20 novembre, ainsi que le demandait l’instruction du Gouvernement n° INTK1520198J du 15 novembre 2015 signée par le ministre de l’intérieur, une réunion départementale sur les mesures préventives consécutives à l’état d’urgence est organisée à l’intention des maires. Le préfet, le directeur départemental de la protection des populations, le procureur de la République, la rectrice, le commandant de la région de gendarmerie, le directeur départemental de la sécurité publique et le directeur de cabinet du préfet interviennent pour expliquer l’état d’urgence et les mesures mises en place ou à prendre. Avec cette mobilisation de tous les élus, l’état d’urgence est désormais pleinement effectif dans le département.

Il nous apparaît évident que les douze jours initiaux seront très insuffisants. La loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 proroge l’état d’urgence et renforce les mesures pouvant être prises. Il faut maintenant gérer l’état d’urgence pour les trois mois à venir. Or, les préjugés ont la peau dure : les forces de l’ordre tendent trop souvent à voir dans les magistrats du siège des adversaires, des personnes qui les empêchent de travailler en refusant des autorisations ou annihilent leur travail en libérant des criminels. L’état d’urgence est d’abord ressenti comme une épée tranchant les entraves de la procédure judiciaire pour libérer les forces de l’ordre, les laisser agir efficacement : l’autorisation du juge judiciaire n’est plus requise pour les perquisitions, le préfet peut décider seul, sous le contrôle a posteriori du juge administratif. Le danger peut être de se laisser entraîner par le volontarisme policier. Le préfet doit faire preuve de discernement. Des procédures sont en attente, liées au banditisme ou au trafic de drogue. Les perquisitions administratives sont décidées. Trafic de drogue, trafic d’armes, banditisme et terrorisme sont liés. Dans cette trame complexe, tirer un fil est toujours utile. À l’inverse, des perquisitions non justifiées ont pu être autorisées dans d’autres départements chez des militants écologistes. Ces abus de procédure ont fait l’objet de rappels à l’ordre du ministre de l’intérieur. Le corps préfectoral doit faire preuve d’une vigilance toute particulière quant à la pertinence, à la régularité et à la proportionnalité des mesures prises.

Le 23 novembre, une première assignation à résidence est prise par le ministre dans le département. Le préfet, par un arrêté du 25 novembre 2014, interdit les manifestations sur la voie publique du 28 au 30 novembre dans tout le département. La mesure a pu, par endroit, être mal comprise. Il ne s’agit pas d’un détournement de procédure pour empêcher l’expression de militants écologistes. Les forces de l’ordre sont mobilisées à Paris et autour du Bourget pour sécuriser la COP 21 et sa concentration exceptionnelle de 152 chefs d’État. L’État ne dispose plus des moyens suffisants pour assurer la sécurisation d’éventuelles manifestations. De plus, en cas d’incidents et de débordements, la responsabilité de l’État pourrait être engagée. Afin de prévenir tout risque et d’assurer la sécurité, les manifestations sont provisoirement interdites.

Très vite, la plupart des mesures de l’état d’urgence ont été mises en œuvre. Mais l’état d’urgence demeure une activité hors-norme pour les services de sécurité : les personnels de police, de gendarmerie, de renseignement et du cabinet du préfet sont conduits à concevoir et exécuter des actes administratifs atypiques qui rompent avec leurs repères traditionnels et alimentent les questions sur la meilleure façon d’agir. Les équipes font preuve d’adaptabilité et de souplesse, elles améliorent la fluidité de l’information, les échanges de renseignements et de modèles pratiques.

Sur mon arrondissement rural qui pourrait sembler loin de toutes ces préoccupations, des individus montrent des signes de radicalisation islamiste et de désocialisation inquiétants, accompagnés de propos menaçants contre la France. Une perquisition administrative est ordonnée. Il ne faut pas oublier qu’il s’agit d’une mesure de police administrative, donc à caractère préventif : il s’agit de s’assurer que les personnes en cause ne sont pas impliquées dans des filières délictueuses. La perquisition s’est déroulée dans le calme, en présence des résidents qui ont collaboré aux investigations. Le bilan de la perquisition s’est révélé plutôt rassurant.

Vu de l’intérieur, l’état d’urgence n’est pas une simple formalité ou un prétexte. Il est une alerte, une vigilance indispensables. A tous les niveaux, depuis le préfet jusqu’au simple policier municipal, en passant par les élus nationaux et locaux, tous sont conscients de la gravité de la situation et de la responsabilité qui pèse sur eux. Leur sens du devoir leur impose mobilisation et dévouement, preuve que notre République tient bon, reste toujours debout.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 01 « Etat d’urgence » (dir. Andriantsimbazovina, Francos, Schmitz & Touzeil-Divina) ; Art. 38.

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Perquisitions en régime d’état d’urgence : « toc toc toc ! c’est le préfet ! »

par Maître Benjamin FRANCOS,
avocat au Barreau de Toulouse

Perquisitions
en régime d’état d’urgence :

« toc toc toc ! c’est le préfet ! »

Art. 32. La perquisition peut se définir comme l’acte par lequel un magistrat ou un policier, agissant dans le cadre d’une information judiciaire, d’une enquête de flagrance ou d’une enquête préliminaire, recherche dans un lieu occupé par une personne des documents et objets utiles à la manifestation de la vérité.

Par sa nature même, la perquisition constitue un acte d’enquête intrusif et attentatoire aux droits au respect du domicile et à la vie privée. C’est la raison pour laquelle son utilisation fait l’objet d’un encadrement particulièrement strict par le code de procédure pénale.

Ainsi, le régime de la perquisition repose sur un certain nombre de principes fondamentaux à commencer par la présence de la personne visée lors de la réalisation de la perquisition (ou un représentant de son choix ou, à défaut, deux témoins désignés par l’officier de police judiciaire et ne relevant pas de son autorité administrative).

En matière d’enquête préliminaire, conduite sous l’autorité du procureur de la République hors crime ou délit flagrant, les perquisitions et visites domiciliaires ne peuvent être effectuées qu’avec l’accord exprès de la personne chez laquelle l’opération se déroule. En l’absence d’un tel accord, le procureur de la République a néanmoins la faculté de saisir le juge des libertés et de la détention afin qu’il autorise la réalisation de l’acte. Cela étant, une telle possibilité n’est ouverte que pour les enquêtes portant sur un crime ou un délit puni d’au moins cinq années d’emprisonnement.

En matière d’information judiciaire, soit lorsqu’un juge d’instruction est en charge de l’enquête, le consentement de la personne n’est pas requis mais l’exigence tenant à la présence de celle-ci (ou d’un représentant de son choix ou de deux témoins indépendants) demeure.

Il sera en outre relevé que les perquisitions et visites domiciliaires sont interdites entre 21h et 6h du matin, sauf crimes et délits limitativement énumérés par le code de procédure pénale.

Ce portrait rapidement brossé démontre que le législateur a entendu circonscrire le champ d’application de la perquisition et définir strictement les cas dans lesquels il peut y être recouru comme les conditions dans lesquelles elle doit se dérouler.

Or, pour le formuler simplement : l’état d’urgence dispense du respect de plusieurs de ces principes essentiels. En effet, l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence procède à un transfert de compétence depuis l’autorité judiciaire vers l’autorité administrative – le préfet – pour ordonner la réalisation de perquisitions « en tout lieu, y compris un domicile ».

Ces perquisitions peuvent avoir lieu de jour comme de nuit, « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ». Le juge des libertés et de la détention, magistrat du siège, est totalement écarté de la procédure au profit d’une simple information faite au procureur de la République. Seule est maintenue l’obligation relative à la présence de l’occupant, de son représentant ou de deux témoins.

Outre l’exclusion de l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, ce transfert de pouvoir soulève de légitimes inquiétudes tant est floue la notion de « menace pour la sécurité et l’ordre publics ».

Autant le principe de légalité des délits et des peines garantit qu’aux infractions prévues par le code pénal correspondent des définitions précises, autant l’expression « menace » se présente comme un concept dépourvu de tout contenu objectif. La subjectivité dont il est intrinsèquement porteur confère en conséquence aux préfets un très large pouvoir d’appréciation qui se matérialise par un contrôle juridictionnel inexistant.

Le suivi des perquisitions administratives ordonnées à la suite de la proclamation de l’état d’urgence confirme d’ailleurs que cette prérogative a été utilisée avec une légèreté qui, elle aussi, interpelle. Du 14 novembre 2015 au 7 janvier 2016, 3021 perquisitions administratives auraient été réalisées soit cinquante-cinq perquisitions par jour en moyenne. Ce rythme effréné aura permis l’ouverture de vingt-cinq procédures relatives à des faits en lien avec le terrorisme, dont vingt-un correspondent à de l’apologie. Soit un taux d’efficacité inférieur à 1%, abstraction faite de l’incertitude persistante quant au sens des décisions qui seront prises sur ces faits par la juridiction répressive (condamnation ou non…).

A ce premier constat, s’ajoute celui tenant aux perquisitions administratives décidées à l’encontre d’individus dont le caractère menaçant pourrait prêter à sourire si la situation était moins dramatique (maraîchers bio, militants écologistes…). Où l’on voit que l’absence de contrôle du juge quant à l’opportunité de la perquisition puis, dans un second temps, quant à sa validité, conduit à un emballement préoccupant de l’action administrative.

« Tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser : il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites […], il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir » énonçait Montesquieu dans l’Esprit des Lois. Là, nous semble-t-il, se trouve précisément le nœud du problème : l’état d’urgence, qui supplante un code de procédure pénale relativement équilibré en matière de perquisition, n’institue aucun contre-pouvoir aux compétences extraordinaires dont se trouvent, du jour au lendemain, dotés les préfets.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 01 « Etat d’urgence » (dir. Andriantsimbazovina, Francos, Schmitz & Touzeil-Divina) ; Art. 32.

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