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Le règlement des différends avec l’administration

par  M. le pr. Jean GOURDOU
Professeur de droit public à l’UPPA, Directeur de Pau Droit Public

Art. 78. Un code destiné à embrasser les relations entre le public et l’administration ne pouvait passer sous silence le fait que celles-ci sont fréquemment source de crispations, voire de litiges, comme en témoigne l’expansion constante du contentieux administratif depuis la deuxième partie du XXe siècle. Mais intégrer cette dimension dans la cadre de la nouvelle codification -ce qui a fait l’objet du livre IV du CRPA- supposait un arbitrage entre plusieurs impératifs et tentations antinomiques. Ses concepteurs se sont ainsi attachés à concilier, d’une part, la volonté de l’exécutif de n’exposer dans ce code que les règles générales -d’origine textuelle ou jurisprudentielle- dans un objectif d’ « accessibilité » au grand public (cf Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2016-307 du 17 mars 2016, JORF n°0066 du 18 mars 2016) avec, d’autre part, le souci de faire en sorte que la simplicité du propos n’aboutisse pas à une caricature trompeuse de l’état du droit. De même ont-ils veillé à ne pas alourdir le texte en y intégrant inutilement des dispositions qui figurent déjà dans d’autres codes, privilégiant en conséquence la technique du renvoi (v. par ex. celui opéré par l’article L. 431-1 au code de justice administrative, renvoi qui épuise à lui seul le Chapitre consacré aux recours juridictionnels de droit commun). Le Livre IV du CRPA apparaît ainsi conforme au but recherché : présenter à l’administré un panorama relativement complet des instruments à sa disposition pour défendre ses intérêts face à une administration dont il estime qu’elle les met indûment à mal, lui donner les clés pour éviter les plus dangereuses chausse-trappes qui jalonnent ces démarches sans pour autant le bercer de l’illusion qu’il sera toujours en mesure d’agir efficacement en faisant l’économie des services d’un conseil avisé.

I.

La structure interne du Livre IV repose sur la distinction entre modes dits « non juridictionnels » de résolution des différends avec l’administration (Titre I et II consacrés respectivement aux « recours administratifs » et aux « autres modes non juridictionnels de résolution des différends« ) et les « recours juridictionnels » évoqués dans le Titre III. Il ne faudrait pas en déduire que ces différents outils sont nécessairement et totalement déconnectés les uns des autres ; mais un souci pédagogique imposait qu’on les traite de façon séparée, étant entendu que chacun de ces procédés peut, en soi, emporter extinction du litige. Pour arriver à cette fin, les instruments auxquels sont consacrés les deux premiers Titres supposent cependant un rapprochement des points de vue initialement opposés. A l’inverse, les recours juridictionnels -qu’ils impliquent l’intervention de l’ordre juridictionnel administratif (article L. 431-1) ou, lorsque cela est par exception admis, celle d’un arbitre ad hoc (article L. 432-1)- admettent par hypothèse que les parties devront se plier, même de mauvais gré, à la décision de justice ou à l’arbitrage rendus. Nous n’en dirons pas plus sur ces derniers recours dans la mesure où ils ne figurent dans le code que pour rappel, comme l’atteste la brièveté des articles qui les mentionnent.

II.

L’article L. 410-1 définit le recours administratif comme une  » réclamation adressée à l’administration en vue de régler un différend né d’une décision administrative « . Un tel recours vise le plus souvent à demander à l’administration de revenir sur sa décision (en la retirant ou l’abrogeant) ou à la modifier dans un sens plus favorable au réclamant. La suite de cette même disposition (et plus généralement, l’ensemble du Titre I) reprend la double distinction traditionnelle dans ce domaine, à savoir :

– celle qui oppose le recours administratif adressé à l’autorité même qui a pris la décision contestée (dit « recours gracieux« ) et celui formé auprès de l’autorité à laquelle l’auteur de l’acte subordonné (dit « recours hiérarchique« ) ;
– celle qui différencie le droit commun du recours administratif (lié en particulier à son caractère facultatif et ouvert, par principe, à l’encontre de toute décision administrative) des hypothèses dites de « recours administratifs préalables obligatoires » (prévus à l’encontre de certaines décisions administratives par des textes particuliers, comme passage obligé avant une éventuelle saisine du juge).

Parmi les multiples règles qui reprennent les éléments fondamentaux du régime général des recours administratifs, on retiendra essentiellement que le silence gardé par l’administration pendant plus de deux mois après que l’administré a formulé sa demande demeure, ici, réputé constituer un rejet de celle-ci (article L. 411-7). Par ailleurs, dès lors qu’il est formé dans le délai normalement imparti pour l’introduction d’un recours contentieux (en règle générale dans les deux mois suivant une mesure de publicité appropriée), un recours gracieux ou hiérarchique interrompt le cours de ce délai (article L. 411-2). Cela signifie que, confronté à un rejet express ou implicite de son recours administratif, l’administré disposera d’un nouveau délai d’une durée égale à celui dont il disposait à l’origine pour saisir le juge (système dit de la « prorogation » du délai contentieux).

III.

Au nombre des « autres modes non juridictionnels de résolution des différends » classés comme tels par le code, sont abordés à la fois des procédés faisant intervenir un tiers dans l’objectif d’aider les parties à trouver un terrain d’entente (conciliation/médiation et rappel des compétences que le Défenseur des droits tient à cet égard), et la technique privilégiée pour entériner leur accord lorsque celui-ci intervient : le contrat de transaction, prévu par l’article 2044 du code civil mais applicable en droit administratif, mettant par écrit les concessions réciproques de chacune des parties au litige et doté de l’autorité de chose jugée.

Notons pour terminer que les dispositions du code relatives à la conciliation/médiation devraient incessamment connaître des modifications significatives avec le vote définitif du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle actuellement en cours de discussion au Parlement. En effet, la consultation du dernier état des travaux parlementaire montre que l’on semble se diriger vers une unification de ces techniques sous une seule et même procédure de  « médiation » dont le régime serait expressément défini par le code de justice administrative. Ce régime couvrirait trois hypothèses : le cas d’une médiation initiée par les parties avant l’introduction d’un litige juridictionnel (avec interruption des délais de recours contentieux et suspension des délais de prescription) ; celui où les parties, en dehors de tout litige juridictionnel, demanderaient à un juge administratif d’organiser une mission de médiation, voire simplement de désigner une personne qui en serait chargée (membres de la juridiction ou tiers) ; celui enfin où le juge administratif, saisi d’un litige, pourrait organiser une telle médiation avec l’accord des parties (mission confiée, ici encore, à des membres de la juridiction ou à des tiers).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno) ; Art. 78.

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