Archive mensuelle 20 février 2020

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Une curiosité du droit administratif : le requérant Campion

(photo Kasia Wandycz (c))

Art. 278.

Les articles publiés dans la section « Vu(s) & autres curiosités ! » du JDA exposent originellement des recherches en cours, des annonces de colloques, des parutions ou publications d’articles et / ou d’ouvrages, des appels à projets, des éléments de la vie académique du droit administratif.

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la présente section propose un exceptionnel
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Vous retrouverez ainsi périodiquement une sélection – faite conjointement par les porteurs du site partenaire Curiosités juridiques & par le comité de rédaction du Journal du Droit Administratif – d’un ouvrage, d’un colloque (passé ou à venir), d’une jurisprudence ou d’une norme marquant le droit administratif et atteint sinon piqué de curiosité(s) juridique(s) !

Deuxième curiosité du droit administratif : février 2020

par M. Raphaël COSTA
doctorant à l’Université de Paris Saclay, IDEST

Une curiosité du droit administratif :
le requérant Campion

Présipauté foraine. « Pour faire notre principauté au centre de Paris : la principauté des forains qu’on a chassé d’ici comme des malfaisant » expliquait Marcel Campion dans une vidéo diffusée sur la plateforme YouTube le 11 décembre 2019[1]. Le court reportage s’intitule Marcel Campion borne les fossés secs, place de la Concorde. Le « Roi des forains » n’envisage ni l’installation d’une nouvelle Grande roue sur la place, ni la mise en place d’un stand de churros géants, non : il souhaite voir reconnaître le droit de propriété qu’il aurait acquis sur une portion de la place de la Concorde[2].

Notre-Drame de Paris. Depuis plusieurs décennies, Marcel Campion occupait les fossés place de la Concorde avec deux petits stands : l’un vends des souvenirs, l’autre propose des chouchous. Le « PDG manouche » payait des loyers mensuels à la mairie de Paris afin d’occuper ces emplacements, plus qu’avantageux commercialement parlant – juridique aussi, mais il l’ignorait jusqu’à très récemment, lorsqu’éclata une guerre ouverte entre l’équipe municipale d’Anne Hidalgo et Marcel Campion. Ce dernier se présente même, par opposition quasi personnelle, contre l’actuelle mairesse aux prochaines élections municipales. À l’inverse de Michou qui était parvenu à sauver le Manège de la place des Abbesses, le forain parisien n’avait déjà pas pu sauver la Grande roue qu’il avait installée place de la Concorde. Lui restaient ces deux petits stands jusqu’à ce qu’en mai dernier la Mairie de Paris ne décide d’entamer une procédure en expulsion.

Charles X en référé. Marcel Campion saisi alors le juge des référés qui lui donnera raison : la Mairie de Paris ne peut l’expulser d’un espace dont elle n’est pas la propriétaire. Charles X, ancien roi de France propriétaire des lieux avait concédé la place de la Concorde par une loi du 20 août 1828 n°8091 : « Article unique. Sont concédées à la ville de Paris, à titre de propriété, la place Louis XVI et la promenade dite des Champs-Élysées […] ». Cependant la suite de l’article est claire, ce domaine est concédé à la Ville « à l’exception des deux fossés de la place Louis XVI qui bordent le jardin des Tuileries. »  Or : c’est à l’emplacement des deux fossés, qui depuis ont été remplis et mis au niveau de la place, que se trouvent les kiosques de M. Campion. La Ville n’étant pas propriétaire des lieux, elle ne peut faire expulser le forain[3].

Usucampion. Fort de cette première victoire, Marcel Campion a alors entamé une nouvelle procédure relative à la place de la Concorde. Il veut se voir reconnaître un droit de propriété sur les terrains occupés par les kiosques. Le procédé juridique s’appelle usucapion ou prescription acquisitive et se trouve à l’article 2258 du Code civil : « La prescription acquisitive est un moyen d’acquérir un bien ou un droit par l’effet de la possession sans que celui qui l’allègue soit obligé d’en rapporter un titre ou qu’on puisse lui opposer l’exception déduite de la mauvaise foi ». L’article 712 du même Code précise également que la prescription est l’un des moyens d’acquisition de la propriété. La reconnaissance de ce droit, en matière de bien immobilier tel un terrain situé sous un kiosque place de la Concorde, est soumise à plusieurs conditions : une possession continue, non interrompue, paisible, publique, non équivoque, et à titre de propriétaire[4] et enfin un délai de trente ans d’occupation[5]. L’action doit être intentée devant le Tribunal de grande instance afin d’être reconnue et produire ses effets. La prescription ne peut être automatique, l’effet acquisitif de celle-ci ne se déclenche que si le possesseur le souhaite[6].

Quid du propriétaire précédant ? La Cour de cassation[7] a pu estimer – en refusant de renvoyer une question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel – que cette procédure, bien qu’engendrant une expropriation d’intérêt privé, était conforme à la Constitution : « Et attendu, d’autre part, que la question posée ne présente pas un caractère sérieux dès lors que la prescription acquisitive n’a ni pour objet ni pour effet de priver une personne de son droit de propriété ou d’en limiter l’ exercice mais confère au possesseur, sous certaines conditions, et par l’écoulement du temps, un titre de propriété correspondant à la situation de fait qui n’a pas été contestée dans un certain délai ; que cette institution répond à un motif d’intérêt général de sécurité juridique en faisant correspondre le droit de propriété à une situation de fait durable, caractérisée par une possession continue et non interrompue, paisible, publique, non équivoque et à titre de propriétaire. »

La procédure est donc légale et classiques. Cependant, quelles sont ses chances d’aboutir ?

Charles X au TGI. Encore une fois, c’est bien Charles X qui pourrait être la clé de ce litige, mais cette fois-ci, au grand malheur de notre Campion. En effet, si les fossés des Tuileries n’ont pas été concédés à la Ville de Paris par Charles X, ils sont néanmoins restés dans le domaine public. Ils n’ont dans tous les cas pas pu être transférés dans un quelquonque domaine privé. Or, aux termes de l’article L. 3111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques : « Les biens [et droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics], qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles. » De plus le Code civil[8] est clair : « On ne peut prescrire les biens ou les droits qui ne sont point dans le commerce. » Impossible alors de faire reconnaître toute prescription sur ces fossés restés dans le domaine public de l’État, comme le conclut William Dross : « Échappent donc à l’usucapion les choses communes, les biens du domaine public (mobiliers ou immobiliers, mais non les biens du domaine privé de l’État et des collectivités), les sépultures. »[9]

Le Conseil constitutionnel, à l’occasion encore une fois d’une question prioritaire de constitutionnalité[10], a estimé conforme à la Constitution l’absence de dérogation au principe d’imprescriptibilité du domaine public en matière de prescription acquisitive : « L’inaliénabilité prévue par les dispositions contestées a pour conséquence d’interdire de se défaire d’un bien du domaine public, de manière volontaire ou non, à titre onéreux ou gratuit. L’imprescriptibilité fait obstacle, en outre, à ce qu’une personne publique puisse être dépossédée d’un bien de son domaine public du seul fait de sa détention prolongée par un tiers. / Il résulte de ce qui précède, d’une part, qu’aucun droit de propriété sur un bien appartenant au domaine public ne peut être valablement constitué au profit de tiers et, d’autre part, qu’un tel bien ne peut faire l’objet d’une prescription acquisitive en application de l’article 2276 du code civil au profit de ses possesseurs successifs, même de bonne foi. Dès lors, les dispositions contestées ne portent pas atteinte à des situations légalement acquises, ni ne remettent en cause les effets qui pourraient légitimement être attendus de telles situations. »

Impossible donc de se voir prescrire une partie de la place de la Concorde, celle-ci faisant partie du domaine public bien que n’ayant pas été transférée à la Ville de Paris.

Fiction juridique. Admettons ! cependant, tel Jean-Marie Bigard le colistier de Marcel Campion, que le juge soit convaincu par les arguments innovants des conseils du Roi des forains et n’estime que le principe d’imprescriptibilité du domaine public soit passé. Voici le forain propriétaire pour les 30 années passées et pour l’avenir de son lopin parisien. Son projet est d’y fonder une principauté, celle des forains dont il est déjà le Roi :  « Il y a la principauté de Monaco, et pourquoi moi, je n’aurais ma principauté place de la Concorde. » Cette seconde étape est, en droit, davantage improbable encore que la première. M. Campion fonderait sans doute sa demande sur l’article premier du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966[11] : «  1. Tous les peuples ont le droit de disposer d’eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. » Seulement, ce droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, souvent perçu comme un droit à la déclaration unilatérale d’indépendance, est en réalité un rappel du principe de non-ingérence des États dans les affaires des autres[12]. Ce principe, qui garantit la souveraineté externe des États vis-à-vis des autres, la leur garantit également sur un plan interne et empêche à certains de diviser la nation française, laquelle d’après l’article premier de sa Constitution est d’ailleurs « indivisible ». Marcel Campion, avec sa procédure d’usucapion, ne reconnaît-il pas lui-même la souveraineté de l’État, par le biais de ses institutions, sur la zone dont il réclame la propriété ? Très peu de chances donc, que l’État français ne se laisse soustraire cette zone, aussi petite soit-elle.

Procédure publicitaire ? Enfin, dans un contexte de saturation des juridictions, l’on peut questionner cet usage – voué à l’échec – surement publicitaire des recours juridictionnels. Ces derniers, en ce qu’ils officialisent pour un temps des demandes parfois farfelues, confèrent à ces dernières une dignité supplémentaire. Une sorte « d’officialité » accordée à ces fantaisies, qui sans le sceau noble du droit, n’auraient jamais l’objet d’autant d’articles dans la presse généraliste[13].

Rassurons les amateurs de fêtes foraines, la Grande roue disparue de la place de la Concorde s’est depuis installée dans le jardin des Tuileries, propriété du Musée du Louvre. Ce dernier a même accueilli cette année le marché de Noël du forain.

La vue de ce spectacle n’était pas sans rappeler au juriste publiciste ou à l’ancien étudiant en droit l’un des arrêts les plus célèbres du droit public : Morsang-sur-Orge[14]. Autour de la Mère Noël, dans une sorte de diorama où le visiteur était libre d’entrer se faire photographier en bonne compagnie, prenait place un groupe de personnes de petite taille jouant – de façon hautement réaliste – les lutins…

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ; Art. 278.


[1] https://www.youtube.com/watch?v=UPpS0bqBA54

[2] Les citations de Marcel Campion reproduites dans le présent article sont extraites de : Nicolas Maviel, « Paris : Marcel Campion va revendiquer la propriété d’une partie de la place de la Concorde », Le Parisien, 24 septembre 2019.

[3] Tout propriétaire doit prouver sa propriété par un titre avant de pouvoir entamer une procédure d’expulsion, sous peine de voir sa procédure déclarée irrecevable faute d’intérêt à agir : Cour d’appel de Paris, 18 février 2014, n°13-09541.

[4] Code civil, article 2261.

[5] Code civil, article 2272.

[6] Cour de cassation, 3ème chambre civile, 5 novembre 2015, n°14-20.845.

[7] Cour de cassation, 3ème chambre civile, 12 octobre 2011, n°11-40.055.

[8] Code civil, article 2260.

[9] William Dross, « Synthèse – Possession et prescription acquisitive », Lexis360, 15 mai 2019.

[10] Conseil constitutionnel, décision n°2018-743 QPC du 26 octobre 2018.

[11] Adopté et ouvert à la signature, à la ratification et à l’adhésion par l’Assemblée générale dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966, entré en vigueur le 23 mars 1976.

[12] H. Kelsen, The Law of the United Nations. A Critical Analysis of its Fundamental Problems, 1950, p. 50-53. Cité par J. Charpentier, «Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et le droit international positif », Revue québécoise de droit international, n°2, 1985, p. 199.

[13] Par exemple in Le Figaro, 25 septembre 2019 ; BFMTV.com, 24 septembre 2019 ; RTL.fr, 24 septembre 2019 ; Ouest France, 25 septembre 2019 ; etc.

[14] Conseil d’État, Assemblée, 27 octobre 1995, n°136727.

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L’accessibilité des/aux décisions de justice III

Art. 277.

Le cycle sur « L’accessibilité des/aux décisions de justice » proposé par l’Association des Doctorants et Docteurs de l’Institut Maurice Hauriou (ADDIMH) et l’axe Transformation(s) du Service Public de l’Institut Maurice Hauriou (IMH) avec le soutien du Journal du Droit Administratif, s’est achevé le 20 janvier 2020 à 18 heures avec une dernière conférence consacrée au site Doctrine.fr qui a vu intervenir Monsieur le Professeur Pierre Égéa, Professeur de droit public à l’Université Toulouse 1 Capitole, également avocat au Barreau de Toulouse, et Monsieur Hugo Ruggieri, Responsable juridique et Protection des données personnelles chez Doctrine.fr.

Zakia Mestari commence par évacuer la question de l’accessibilité des/aux décisions du Conseil constitutionnel qui n’a pas fait l’objet d’une conférence spécifique. Les enjeux semblent similaires à ceux des juridictions administrative et judiciaire, notamment en ce qui concerne la volonté de simplifier la rédaction des décisions depuis deux décisions QPC du 10 mai 2016. Néanmoins, le Conseil constitutionnel met, lui, à la disposition du public différents moyens pour rendre les décisions intelligibles : communiqués de presse, commentaires, etc. Se développe alors une « doctrine de l’institution » visant notamment à pallier la brieveté classique des décisions du Conseil. Pour Nicole Belloubet, la simplification de la rédaction des décisions du Conseil constitutionnel semble poser deux séries de problèmes : d’abord, celui des délais, trop courts pour produire une décision suffisamment développée, et ensuite celui de la multiplicité des destinataires. En effet, le Conseil constitutionnel s’adresse évidemment au requérant, mais aussi au Parlement, et au juge par ses réserves d’interprétation transitoires.

Anna Zachayus fait ensuite un bref résumé des deux premières conférences. Le principal point de convergence semble être celui du manque de moyens, financiers comme humains, à la disposition des juridictions qui pourraient leur permettre de mettre à disposition un ensemble documentaire qui faciliterait l’intelligibilité des décisions. Concernant l’accessibilité aux décisions, point essentiellement abordé lors de cette dernière conférence, les intervenants précédents ont semblé s’accorder sur le fait que la diffusion systématique des décisions ne permettrait pas de garantir aux justiciables une meilleure accessibilité dans la mesure où ils n’auraient pas nécessairement la possibilité de la comprendre. La décision de justice, du fait de la spécificité du vocabulaire du droit, aurait donc toujours besoin d’un « traducteur » : l’avocat.

Cette dernière conférence sur l’accessibilité des/aux décisions de justice a vu intervenir Monsieur Hugo Ruggieri, responsable juridique et protection des données personnelles chez Doctrine.fr et Monsieur le Professeur Pierre Égéa, Professeur de droit public à l’Université Toulouse 1 Capitole et avocat au Barreau de Toulouse. Nous ont également fait l’honneur de leur présence Monsieur le Professeur Marc Nicod, Professeur de droit privé à l’Université Toulouse 1 Capitole, et Monsieur Jean-Charles Jobart, rapporteur public au Tribunal administratif de Toulouse.

Monsieur Hugo Ruggieri prend d’abord la parole en rappelant que les débats sur ces enjeux sont nombreux donc que les représentants de Doctrine.fr sont toujours heureux de venir débattre sur ces sujets.

Doctrine.fr est né d’un triple constat :

– d’abord, l’inflation de l’information juridique prise au sens large. Depuis le début du mandat du Président Emmanuel Macron et du Parlement qui suit, 170 lois ont été promulguées par le Président de la République. Chaque année, tous ordres confondus, 4 millions de décisions sont rendues. De 1974 à 2014, la taille du Journal officiel a doublé et le nombre de pages publiées chaque année a également doublé. De la meme manière, on a de plus en plus à écrire. Les avocats peuvent faire partie de la doctrine. La masse informationnelle juridique fait que plus personne ne peut s’y retrouver. Les professionnels font face à une quantité d’information qu’un être humain ne peut pas traiter seul. Par exemple, on n’est plus spécialisé en droit d’auteur mais de manière spécifique en contrats d’éditeurs d’artistes musicaux.

– ensuite, une difficulté d’accès qui est un peu paradoxale. Alors qu’il a de plus en plus d’information, il n’est pas plus facile d’y accéder. Doctrine.fr avait mené un sondage avec l’IFOP : 9 avocats sur 10 ont affirmé avoir eu un problème d’accès à une décision importante.

– enfin, la forme façonne le fond. La forme que prend l’information juridique va modeler la manière dont les professionnels vont mener leur travail. Exemple de la création de Westlaw aux États-Unis qui guide la manière dont tous les professionnels font des citations juridiques. De la même manière, en partant de ce constat, on peut se poser la question de savoir à quoi va ressembler l’information juridique de demain. Doctrine veut apporter une réponse en utilisant l’intelligence artificielle.

Toute l’information juridique c’est de la donnée et aujourd’hui on a des possibilités techniques qui rendent possible le traitement de cette information juridique. Cette nouvelle forme peut amener à façonner le fond de la matière. C’est là-dessus que Doctrine.fr s’est créée en 2016 avec pour but : intégrer le plus de données juridiques possible et les rendre accessible.

Le premier interlocuteur, aujourd’hui, va être le professionnel du droit, qui va traduire la décision et Doctrine.fr veut lui donner les outils. Il ne faut pas oublier le justiciable, c’est pourquoi toutes les données de Doctrine.fr sont accessibles via Google. Ils se battent pour un open data et ils travaillent sur les normes et sur le référencement, l’indexation et la réutilisation dans le cadre juridique acceptable des commentaires doctrinaux produits sur cet ensemble pour avoir une grande masse d’information juridique pour répondre aux nouveaux besoins.

Premier besoin : la recherche. Pas d’innovation depuis la création de l’outil numérique. Doctrine.fr a l’ambition d’apporter la même révolution que Google au moment où il a été créé. L’innovation de Google a été de suivre les liens entre les pages et ainsi de voir quelle page était la plus citée par les autres sur un thème particulier. Il faut donc extraire toute cette information juridique pour savoir laquelle fait autorité sur une question.

Seconde avancée : la veille. Doctrine.fr permet une aide aux documentalistes avec des veilles ciblées sur des mots-clés qui peuvent être beaucoup plus larges que simplement une notion. Les potentialités sont infinies et on peut recevoir en temps réel l’information sur n’importe quel contenu (doctrinal, législatif, jurisprudentiel, etc.).

Le Professeur Pierre Égéa répond sur la question de l’accès et en particulier sur l’accès aux informations juridiques – aux données – c’est une problématique importante qui existe depuis très longtemps. La question qui se pose est de savoir s’il doit y avoir de la transparence ou du secret. La juridiction administrative fonctionne avec Ariane depuis très longtemps mais le logiciel n’est pas accessible au public, du moins dans une version très édulcorée. L’une des raisons tient évidemment de la contradiction possible entre une décision rendue par tel tribunal administratif ou tel autre. Le risque tient de la contradiction sur un même sujet : il n’est peut-être pas bon qu’un justiciable ait connaissance de celles-ci, cela nuit à l’idée d’une certaine image de vérité de la justice.

Un paradoxe demeure : on parle beaucoup d’accès de la donnée juridique à un moment où nous sommes dans une politique générale qui tend à limiter l’accès à la justice (cf. dernière réforme du tribunal judiciaire par exemple). On ne cesse de parler de transparence, d’accès à la donnée, mais en même temps on fait l’inverse.

Sur le plan de la modification de la façon dont aujourd’hui les praticiens travaillent, la question des données est importante. C’est important parce qu’il y a là quelque chose de troublant quand un avocat forme des avocats stagiaires, qui va de pair avec la complexification du droit (multiplicité des sources, notamment). Par exemple, dans un dossier compliqué sur lequel l’avocat stagiaire va travailler, on remarque que de nos jours, la façon de travailler est de rechercher la décision qui donnera la réponse plutôt que de rechercher les principes, les exceptions, puis la jurisprudence. On ne réfléchit plus aux principes, à la problématique fondamentale en termes juridiques, mais il y a davantage un rapport au savoir immédiat. Souvent d’ailleurs, les conclusions que l’avocat signe sont en réalité le développement judiciaire d’une décision qu’il ne connaît pas parce que l’avocat stagiaire l’aura peut-être cachée.

Il y a donc une forme de déviance du travail judiciaire. Tout ce qui relève aujourd’hui de l’important travail de Doctrine.fr permet cette immédiateté au détriment d’un travail de principe, ce qui donne souvent des résultats dérangeants. De la même façon pour les juges qui travaillent sur Ariane, ils peuvent amener une décision incompréhensible parce qu’ils auront repris une décision précise alors que le droit positif a changé. Le travail est donc considérablement modifié.

Sur la question de la complexification accrue, l’avocat généraliste n’existe plus ou est démuni par rapport à la complexité du droit, il y a une spécialisation. Dans ce mouvement de spécialisation, les nouveaux outils sont fondamentaux puisqu’on peut aujourd’hui savoir les décisions, connaître la position globale du juge national sur un thème, voire un fait précis. L’open data va profondément modifier non seulement les outils de travail mais la façon même dont on a appréhendé le droit. Évidemment, les magistrats n’aiment pas le terme de prédictivité mais la façon dont on travaille de nos jours est complètement façonnée par cette classification de la connaissance et ce rapport immédiat à la source. La technologie actuelle modifie fondamentalement les méthodes de travail et notre approche de la connaissance.

Enfin, la problématique de l’accès de l’ensemble des décisions pose des problèmes lorsqu’il s’agit de décisions concernant les personnes physiques sur le plan du respect de la vie privée. Cela signifierait qu’il faudrait prévoir – si l’on va dans le sens de l’accès à toutes les décisions – que les décisions soient systématiquement anonymisées.

Anna Zachayus souligne ici le problème de la décontextualisation des décisions qui avaient déjà été débattue auparavant.

Monsieur Hugo Ruggieri rappelle que cela fait longtemps qu’on a accepté qu’on ne pouvait pas publier une décision en la décontextualisant. Même la réduction au dispositif est une identification. En plus, ce serait oublier que le droit c’est la qualification des faits donc on en a besoin pour que la décision ait un sens.

Le compromis d’aujourd’hui est intéressant et plutôt positif. En l’état des textes actuels et avec le projet de décret, il y aurait une occultation systématique du nom et du prénom, facile avec l’intelligence artificielle.  Les éditeurs juridiques publient des décisions qui proviennent de plusieurs types de sources : Légifrance (open access) + JuriCa, base de données gérée par la Cour de cassation qui comprend l’ensemble des décisions des Cours d’appel françaises. Ces décisions sont communiquées au format PDF texte non anonymisées. Une délibération de la CNIL en 2001 recommandait d’anonymiser et d’occulter tous les noms et prénoms des personnes physiques. Aucun texte n’imposait cette anonymisation, ce qu’est venu modifier le projet de loi de programmation de la justice 2019-2022, imposant à la puissance publique une anonymisation préalablement à la diffusion. Comment anonymiser ? Jusqu’à il y a peu, c’était très basique, on fonctionnait par règles de type « après ‘Monsieur’ tu mets X, si tu as déjà utilisé X tu mets Y », mais il faut prévoir les fautes d’orthographe, les abréviations, etc. Cela demande un traitement à la main. Dans ce cadre-là, dire qu’on va publier toutes les décisions en ligne, cela pose question en termes de faisabilité matérielle pour la puissance publique. L’intelligence artificielle peut le faire. L’algorithme de Doctrine.fr a 99% de réussite en anonymisant tout ce qui doit l’être et seulement ce qui doit l’être. Les magistrats ayant rendu la décision pourront faire une demande d’occultation des éléments d’identification, et les tiers pourront faire une demande de levée d’occultation. Doctrine.fr trouve cela extrêmement positif. Une fois ce processus effectué, la décision sera publiée. La CEDH, elle, fonctionne au cas par cas : demande préalable d’anonymisation avant de saisir la Cour (qui accepte ou non).

Le sujet de l’anonymisation est extrêmement intéressant et sensible. Deux condamnations de l’État pour publication de décisions non anonymisées : une sur Légifrance et une sur le site de la CADA.

Le Professeur Marc Nicod souligne ici que la manière dont les décisions sont rendues anonymes les rendent incompréhensibles, par exemple parce qu’on ne sait plus si une loi est applicable en l’espèce. Un usage raisonnable serait le bienvenu, un usage qui n’irait pas jusqu’à la disparition de tous les éléments d’identification. Des décisions fondamentales sont souvent connues par les noms des parties, ce qui pose également problème. On voit qu’il y a un tri difficile à opérer en la matière. L’idée de marge d’appréciation pour les éditeurs paraît ainsi également bienvenue.

Monsieur Jean-Charles Jobart précise que le ministère de la justice est en train de développer un logiciel d’IA pour arriver à l’anonymisation systématique de toutes les décisions de justice. Pour l’instant les résultats ne sont pas très satisfaisant mais il est en cours d’élaboration. Ariane est un très bel outil développé au sein de la juridiction administrative sur les données de la juridiction administrative et pour les besoins de la juridiction administrative. Que l’ensemble des décisions de justice soient accessibles en bloc de manière anonyme est cohérent, autant la base Ariane elle-même doit demeurer un instrument des magistrats uniquement.

Sur le fait que le manque d’accès serve à masquer des éléments de contradiction entre les juridictions, il précise qu’il ne regarde les décisions à travers une étude de cas d’espèce qu’en tout dernier recours. Cela fait partie du débat juridique dans la juridiction qui trouve naturellement des voies de régulation. Quant à l’existence des jugements contradictoires, la question revient à être : qui convainc le plus ? En soi, ces controverses entre jugements n’est pas quelque chose qui dérange. Lorsque des cours se contredisent sur un certain cas, le Conseil d’État est là aussi pour trancher le droit applicable. Il y a donc, certes, une insécurité, mais cela dérange peu puisque le juge juge en sa conscience, il n’y a pas de vérité fondamentale.

Le Professeur Mathieu Touzeil-Divina s’interroge sur l’inaccessibilité des données puisque la justice est rendue au nom du peuple français.

Monsieur Jean-Charles Jobart considère qu’il faudrait en effet que le Conseil d’État soit plus clair, mais qu’il ne l’est parfois pas justement pour pouvoir laisser une voie de sortie à certaines décisions. Mais c’est la question de la clarté même de la rédaction dans les niveaux les plus autoritaires de la juridiction. Parfois, des décisions de justice que l’on retrouve beaucoup dans la doctrine n’intéressent pas du tout le juge. Il y a une habitude à regarder dans les conclusions du rapporteur public quelle est la doctrine la plus citée mais elle reste en réalité celle de René Chapus. Ce qui fait la rançon de la gloire dans les publications universitaires ne la fait pas forcément pour les juges. Cet indice n’est pas toujours très fiable. Il faudrait savoir quelles sont les décisions les plus citées dans les conclusions du rapporteur public du Conseil d’État. Le problème est que les conclusions sont une production intellectuelle. C’est au rapporteur public d’en disposer, ce n’est pas parce qu’il est payé ou fonctionnaire que cela appartient à l’État.

Monsieur Hugo Ruggieri rappelle, sur la question des moyens, la réalisation de systèmes informatiques par le ministère de la justice. Doctrine.fr dès ses origines a conclu des partenariats de recherche avec la Cour de cassation.

La diffusion de l’information juridique a toujours été menée par des routes parallèles empruntées par le privé et le public. Le Journal officiel faisait l’objet d’une délégation de service public. Plusieurs membres de l’administration ont fini par se dire que c’était inacceptable et l’ont fait héberger sur adminet puis à l’Université de la Sarre. La graine était déjà posée et Légifrance a été créé.

À Doctrine.fr, ils espèrent que demain, l’open data des décisions de justice sera une évidence, grâce à la mise en ligne massive par certains éditeurs juridiques.

Sur ce qui fait autorité, il faut intégrer à l’algorithme de recherche des critères manuels pour mettre par exemple une préférence sur la Cour de cassation par rapport à une autre juridiction qui serait citée de la même manière.

Sur l’accès aux décisions se pose encore la question de la période transitoire, d’ici à la concrétisation de l’open data des décisions de justice. La mise en ligne des décisions de justice découle d’abord du principe de publicité de la justice. Depuis un certain temps, se développe la transparence administrative et l’open data appliquée à la donnée de l’administration. Avec ce droit vient un droit à la réutilisation. Le principe donné est celui selon lequel en droit français on doit avoir accès à tous les documents de administrations, et lorsqu’un document est rendu public, on peut librement réutiliser les données publiques qu’il contient. Doctrine est en contentieux avec le Ministère de la justice sur l’applicabilité de ces dispositions à la période transitoire jusqu’à la concrétisation de l’open data.

Sur les conclusions du rapporteur public, pourquoi ne sont-elles pas publiées avec la décision de justice alors même qu’elles font partie intégrante de la décision ?

Monsieur Jean-Charles Jobart répond que les conclusions d’un rapporteur public sont une production intellectuelle marquées de la personnalité de celui qui les rédige et c’est à lui d’en disposer.

Monsieur Hugo Ruggieri s’interroge sur le fait que le droit d’auteur devra céder face à la publicité de la justice et à l’intelligibilité de la décision.

Selon Monsieur Jean-Charles Jobart, ce n’est pas vraiment essentiel à l’intelligibilité de la décision. C’est une opinion, un point de vue extérieur à la formation de jugement. Souvent il y a des correspondances, c’est rare qu’elle soit exactement la même mais très souvent c’est très proche. Pour autant, ce n’est pas la décision de justice et ce n’est pas une personne faisant partie de la formation de jugement.

Pour Monsieur Hugo Ruggieri, si le document est susceptible d’apporter ne serait-ce qu’un éclairage ou contredire la décision, il faut le publier. L’idée est de nourrir la production juridique. Les opinions dissidentes sont courantes dans les pays voisins. La décision est plus large que son simple aspect formel, il y a les métadonnées, les autres informations, etc. Les conclusions paraissent tout de même intimement liées à la décision.

Le Professeur Marc Nicod précise que les conclusions des rapporteurs publics sont de plus en plus publiées aujourd’hui. Monsieur Jean-Charles Jobart affirme qu’elles ne le sont pas systématiquement mais qu’effectivement on les retrouve s’il s’agit de décisions A ou C. Dans les bases Ariane, les magistrats ont la chance d’avoir la majorité des conclusions des rapporteurs publics du Conseil d’État mais quand on remonte aux années 1980, parfois on tombe sur des conclusions tapées à la machine, ou des manuscrits parfois illisibles.

Le Professeur Mathieu Touzeil-Divina demande alors pourquoi les magistrats auraient besoin de voir les conclusions et pourquoi les justiciables n’en auraient pas le droit. Monsieur Jean-Charles Jobart rappelle qu’on peut en demander la communication au Conseil d’État si besoin. De plus, le juge en a besoin pour plus de facilité, c’est un outil de travail permettant par exemple de faire le point sur un régime juridique. Le Professeur Mathieu Touzeil-Divina précise que dans ce cas, cela bénéficie aux administrateurs du service public mais pas à ses usagers. Il ne s’agit pas de dire que la conclusion est la décision, mais qu’elle est claire. Le Professeur Pierre Égéa soulève un paradoxe : dire que les conclusions sont une production doctrinale implique qu’elles soient accessibles à tous théoriquement. C’est paradoxal d’exciper le droit d’auteur mais de dire que c’est accessible pour l’ensemble. Monsieur Jean-Charles Jobart rappelle qu’il existe toujours l’argument suprême de dire que les conclusions ne sont pas forcément écrites. Les avocats prennent avec beaucoup de rigueur les notes des conclusions orales des rapporteurs publics pour en capter la substance.

Anna Zachayus précise qu’on en revient ici à la différence entre l’accès pour le justiciable et l’accès pour le professionnel du droit. Les conclusions sont intéressantes pour le professionnel du droit mais pas pour le justiciable.

Se pose de manière plus spécifique la question de l’accès à Doctrine.fr.

Pour le Professeur Pierre Égéa, le développement de Doctrine.fr ou d’autres implique à terme une modification nécessaire de la façon dont les avocats vont travailler. Cela signale la fin de l’avocat unique et on connaîtrait un développement nouveau avec un marché de la connaissance juridique : c’est ceux qui auront la possibilité d’avoir accès à ce type de services qui seront les grands gagnants. Cela mènera à une refondation profonde du métier d’avocat.

Monsieur Hugo Ruggieri semble assez d’accord mais complète le propos. Évolution ne veut pas dire déperdition des pratiques, cela veut dire que les pratiques sont modifiées. Il est essentiel qu’on fasse preuve de beaucoup de pédagogie pour éviter par exemple une certaine facilité et une paresse qui amène à se concentrer sur le résultat et non sur le raisonnement. Cela est lié à l’apparition de l’outil. Il faut accompagner l’outil pour que l’évolution soit positive car, oui, évolution il y aura. Monsieur Ruggieri conclut en précisant que lorsque l’open data sera là, la question du nombre de décisions de justice dans chaque base (alors que Doctrine a aujourd’hui le plus de décisions) ne se posera plus puisque tout le monde pourra avoir accès à toute décision. Cela pose la question d’un service d’accès aux décisions du point de vue administratif, mais il semblerait que cela relève d’un moteur assez basique. La question ne se posera donc plus de la même manière quand il y aura l’open data. Le rôle de Doctrine.fr sera d’apporter « plus » de valeur aux professionnels du droit, comme n’importe quel éditeur juridique.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ; Art. 277.

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Nouvelle chronique : Droit(s) de la santé !

art. 284.

par les professeurs Isabelle Poirot-Mazères
& Mathieu Touzeil-Divina

en association avec
le Master Droit de la santé
de l’Université Toulouse 1 Capitole

La crise du Covid-19 en est un témoignage topique s’il en était encore besoin, le droit public se soucie du ou des droit(s) de la santé. Forts de ce constat, les professeurs Isabelle Poirot-Mazères & Mathieu Touzeil-Divina ont décidé d’ouvrir au sein du Journal du Droit Administratif une nouvelle chronique – essentiellement prétorienne – en partenariat étroit avec le Tribunal Administratif de Toulouse.

Présentation de la Chronique

Le Journal du Droit Administratif avec le soutien du Tribunal administratif de Toulouse ont décidé de proposer, de façon régulière, une chronique jurisprudentielle en droit(s) de la santé, réunissant , en fonction de l’actualité et/ou de l’intérêt juridique du sujet, une ou deux décisions du Tribunal assorties des conclusions du rapporteur public. Elles pourront être accompagnées d’un commentaire ou de propositions doctrinales et parfois même uniquement de présentations académiques.

Depuis 2021, la chronique est également ouverte aux analyses des étudiant.e.s, notamment ceux du Master Droit de la santé de l’Université Toulouse I Capitole,  sous la responsabilité des Professeurs Isabelle Poirot-Mazères et Mathieu Touzeil-Divina.

1. Chronique 1 – février 2020

Nous commençons aujourd’hui avec une affaire, classique, de responsabilité hospitalière, dans la lignée des solutions jurisprudentielles  qui y sont traditionnellement appliquées, tant en matière d’identification de la faute que de détermination des préjudices.

Il s’agit du jugement du TA de Toulouse en date du 20 février 2020 (req. n° 1701630) rendu sous les conclusions de M. le rapporteur Jean-Charles Jobart.

2. Chronique 2 – février 2021

La première chronique sous l’impulsion de la promotion Gisèle Halimi du Master II en Droit de la Santé comprend à ce jour les articles suivants :

par M. Nicolas ANDRE (Master II Droit de la Santé, UT1 Capitole, promotion Gisèle Halimi 2020-2021) ;

par M. Corentin AUFFRET (Master II Droit de la Santé, UT1 Capitole, promotion Gisèle Halimi 2020-2021) ;

par Mme Mathilde GOBERT (Master II Droit de la Santé, UT1 Capitole, promotion Gisèle Halimi 2020-2021) ;

par M. Hugo RICCI (Doctorant en Droit public, UT1 Capitole, Institut Maurice Hauriou) ;

par Mme le pr. Isabelle POIROT-MAZERES (Co-directeur du Master Droit de la Santé, UT1 Capitole, Institut Maurice Hauriou) ;

par M. le pr. Mathieu TOUZEIL-DIVINA (Co-directeur du Master Droit de la Santé, UT1 Capitole, Institut Maurice Hauriou) ;

3. Chronique 3 – mars 2021

(…)

4. Le report

Contrairement à nos espoirs, il n’a pas été possible le 28 avril 2020 de procéder à la manifestation scientifique prévue à propos de la publicité (interdite) dans plusieurs professions réglementées et ce, notamment dans le secteur de la santé.

Cette réunion scientifique est reportée sine die et la date de sa matérialisation vous sera communiquée dès que possible. En attendant, les professeurs Poirot-Mazères & Touzeil-Divina remercient très chaleureusement les participant.e.s ayant donné leur accord pour y contribuer : les docteurs M. Bensoussan, P-L. Lhermitte, P. Prioul & S. Torricelli ainsi que Mmes P. Gallou, C. Hézartd-Théron et M. H. Ricci.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
« Nouvelle chronique du JDA en droit(s) de la santé »
in Journal du Droit Administratif (JDA), 2020-2021 ; Art. 284.

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Le fracas du Boulevard Urbain Nord Toulousain contre les marches du Palais Royal

Art. 276.

Brève sous CE, 31 dec. 2019, Boulevard Urbain Nord (BUN), N° 425987

Adrien Pech
Doctorant en droit de l’Union Européenne, IRDEIC
Université Toulouse I Capitole

Si le Conseil d’Etat semble particulièrement enclin à refuser (V. not. en ce sens HOSTIOU, R., « Jurisprudence administrative et judiciaire 1997-1998. L’expropriation pour cause d’utilité publique », AJDI 1998. 806; GILBERT, S., SIMONET, E.,  « L’expropriation pour cause d’utilité publique », AJDI 2007. 20 ; AUBY, J-M., BON, P., TERNEYRE, P., Droit administratif des biens, Paris, Dalloz, 7e éd., 2016, § 746.) l’annulation d’actes réglementaires prévoyant la construction ou l’aménagement de rocades (CE, 1er févr. 1980, n° 9712, Bodin et Marzat), d’axes autoroutiers (CE, 7 déc. 1979, Assoc. féd. rég. protection nature, n° 11706, Lebon, p. 400 ; CE, 13 févr. 1980, Cne Roncq et a., n° 14045 ; CE, 9 nov. 1994, Assoc. Juvignac-La-Plaine-Environnement, n° 103007), ou même de boulevards périphériques (CE, 16 juin 2007, Assoc. sauvegarde Vallée de la Choisille, n° 289204; CE, ass., 8 juill. 1994, Tête, n° 141301), au motif que les projets sont d’utilité publique, la construction du boulevard urbain nord de Toulouse se fracasse pourtant contre les marches du Palais Royal.

En l’espèce, le 5 décembre 2013, le Préfet de la Région Midi Pyrénées, suivant un avis favorable de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement Midi-Pyrénées, a pris un arrêté visant à déclarer d’utilité publique les travaux nécessaires à la réalisation du boulevard urbain nord. Par devant le Tribunal administratif de Toulouse, les requérants en ont demandé l’annulation pour excès de pouvoir. Ils s’en sont trouvés déboutés. Puis, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé le jugement de première instance. Devant le Conseil d’Etat, la question de l’autonomie de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement Midi-Pyrénées vis-à-vis du Préfet, est remise en cause (II), sur le fondement de l’application directe de la directive concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, faute de transposition de la part de la France  (I).

L’application directe de l’article 6 de la directive concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement

La bonne application de droit de l’Union incombe aux collectivités territoriales (CJCE, 25 mai 1982, Commission C/ Pays-Bas, affaire 97/81, Rec. 1982 p. 1819, ECLI:EU:C:1982:193; BOULET, M., Les collectivités territoriales françaises dans le processus d’intégration européenne, Paris, L’Harmattan, 2012). Par conséquent, dès le stade de la prise de décision, la Région Midi-Pyrénées aurait dû, dans les circonstances de l’espèce, se conformer aux dispositions de la directive. L’affaire étant porté devant le Conseil d’Etat, ce dernier, en application d’une jurisprudence constante de la Cour de justice, qui a très tôt considérée que les dispositions précises et inconditionnelles des directives sont, en l’absence de transposition dans le délai imparti, susceptibles de produire des effets directs dans les relations entre les Etats et les particuliers (CJCE, 17 déc. 1970, Société SACE c/ Ministère des Finances de la République italienne, affaire 33/70, Rec. p. 1213 ; CJCE, 4 déc. 1974, Van Duyn c/ Home office, affaire 41-74, Rec. p. 1337),  procède à une application directe de la norme européenne (CE, 31 dec. 2019, Boulevard Urbain Nord (BUN), N° 425987, points 8 et 9).

En effet, l’article 6 § 1 de la directive impose aux Etats membres de prendre « les mesures nécessaires pour que les autorités susceptibles d’être concernées par le projet, (…) aient la possibilité de donner leur avis sur les informations fournies par le maître d’ouvrage et sur la demande d’autorisation ». Pour se faire, les Etats doivent désigner des autorités compétentes. En France, c’est notamment l’article R. 122-6, III du Code de l’environnement qui transposait la directive, prévoyant que, dans une hypothèse telle qu’en l’espèce, l’autorité compétente désignée est le  « le préfet de la région sur le territoire de laquelle le projet de travaux, d’ouvrage ou d’aménagement doit être réalisé. ». Or, ledit article  a été annulé par une décision du Conseil d’Etat (CE, 6 dec. 2017, Assoc. France Nature Environnement, n° 400559), en raison d’une absence de garantie de ce que la compétence consultative en matière environnementale soit exercée par une entité interne disposant d’une autonomie réelle à l’égard du Préfet de Région (CE, 31 dec. 2019, Boulevard Urbain Nord (BUN), N° 425987, points 7 et s.).

Dès lors, aucune norme ne venant plus transposer la directive, le Conseil d’Etat a procédé à son application directe, le conduisant à analyser le degré d’autonomie de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement Midi-Pyrénées vis-à-vis du Préfet de Région (II).

L’absence d’autonomie de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement Midi-Pyrénées par rapport au Préfet de Région

Le  Conseil d’Etat se demande si les conditions dans lesquelles l’avis a été rendu, sont conformes aux exigences de l’article 6 de la directive. Il indique que les services placés directement sous l’autorité hiérarchique du Préfet de Région, ne sauraient être considérés comme bénéficiant d’une autonomie réelle leur permettant d’exercer leur mission de consultation en matière environnementale (CE, 31 dec. 2019, Boulevard Urbain Nord (BUN), N° 425987, point 8.).  

La jurisprudence de la Cour de justice (CJUE, 20 oct. 2011, Department of the Environment for Northern Ireland c/ Seaport (NI) Ltd, affaire C-474/10, ECLI:EU:C:2011:681) rappelée par le Conseil d’Etat, usant pleinement de son office de juge de droit commun du droit de l’Union européenne (pour une illustration récente de la notion, V. TEYSSEDRE, J., Le Conseil d’État, juge de droit commun du droit de l’Union européenne, Toulouse, thèse dactylographiée, en attente de publication, 2019), juge qu’en principe, l’autorité compétente désignée pour autoriser un projet peut être en même temps chargée de la consultation en matière environnementale. Néanmoins,  « dans une telle situation, une séparation fonctionnelle » doit être organisée,  « au sein de cette autorité, de manière à ce qu’une entité administrative dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné » (CE, 31 dec. 2019, Boulevard Urbain Nord (BUN), N° 425987, point 7). Le droit de l’Union européenne a pour objectif de garantir la compétence et l’objectivité de l’autorité désignée par les Etats membres (CE, 31 dec. 2019, Boulevard Urbain Nord (BUN), N° 425987, point 7).

En l’espèce, l’avis portant sur l’évaluation environnementale a été préparé par les  services de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement Midi-Pyrénées. Puis, il a été signé, pour le préfet de la région Midi-Pyrénées, par le directeur adjoint de cette direction, placée  directement sous son autorité. C’est sur le fondement de cet avis, que le Préfet a pris l’arrêté en date du 05 décembre 2013. Or, le Conseil d’Etat, estime que l’avis n’a pas été rendu par « une entité interne disposant d’une autonomie réelle à l’égard de l’auteur de la décision attaquée » (CE, 31 dec. 2019, Boulevard Urbain Nord (BUN), N° 425987, point 9), de sorte que l’article 6 de la directive n’a pas été respecté. Dès lors, c’est à bon droit que la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait annulé l’arrêté en cause au principal déclarant d’utilité publique les travaux de réalisation du boulevard urbain nord. 

Tel que nous l’avons affirmé, si la remise en cause de l’utilité publique d’un projet de construction autoroutier, afin d’y faire échec, semble être un moyen ne permettant que rarement d’obtenir gain de cause pour les requérants (Sur un bilan moins critique de la jurisprudence du Conseil d’Etat, V. not. Charline NICOLAS, C., FAURE, Y., « Des nouvelles du juge de l’utilité publique », AJDA 2018. 1661),  ces derniers semblent avoir tout intérêt à se fonder sur le droit de l’Union européenne, afin d’élargir leurs chances de succès contentieux. Ainsi, par exemple, il y a plus de vingt ans, l’affaire du boulevard périphérique Lyonnais (CE, ass., 6 févr. 1998, Tête et Assoc. de sauvegarde de l’ouest Lyonnais,  Rec. CE 1998, p. 30,  JCP G 1998, II, 10109, note P. Cassia ; AJDA 1998.403), avait fait succomber un tel projet  sur le fondement du droit de l’Union. En l’espèce, le Conseil d’Etat, dans le cadre d’un moyen visant à faire droit à l’exception l’illégalité (« exception d’inconventionalité », plus justement) soulevée,  a invoqué une directive (CJCE, 15 juill. 1964, Costa c/ ENEL, affaire 6/64, Rec. 1964 p. 1195 ; CJCE, 9 mars 1978, Administration des finances de l’État c/ Simmenthal, affaire C-106/77, Rec. 1978 p. 629), afin d’annuler un acte réglementaire postérieur à son entrée en vigueur et lui étant contraire. Se faisant, il s’inscrivait dans une jurisprudence constante appliquée tant aux actes règlementaires antérieurs que postérieurs à l’entrée en vigueur de la directive (CE  7 déc. 1984, Féd. nationale des sociétés de protection de la nature, n° 41971 41972,  Lebon 410 ; CE 17 mars 1993, Groupement pour le développement de la coiffure, no 73272 ;  CE 20 mai 1998, Sté Lyonnaise des Eaux, n° 188239 ; CE 27 juill. 2001, Compagnie générale des eaux, no 229566 ; CE 28 avr. 2003, Féd. française des courtiers d’assurance et réassurance, no 233343 ; CE 6 juin 2007, Assoc. Le réseau « sortir du nucléaire », no 292386).

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ; Art. 276.

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Compte-rendu de la 5e Conférence du 21 janvier 2020 : "Agents publics, salariés : une même éthique ?"

Art. 275. A l’heure où vient d’être adoptée la nouvelle Loi de « transformation de la fonction publique » (Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique), le Journal du Droit Administratif est heureux de soutenir l’initiative toulousaine des Centre de Droit des Affaires (CDA) & Institut Maurice Hauriou (IMH) de l’Université Toulouse 1 Capitole avec le soutien du Collectif L’Unité du Droit.

Le Centre de Droit des Affaires et l’Institut Maurice Hauriou proposent en effet, sous la coordination des professeurs Isabelle Desbarats, Pierre Esplugas-Labatut et Mathieu Touzeil-Divina, de septembre 2019 à janvier 2020, un cycle inédit, sous forme de regards croisés entre spécialistes de droit du travail et droit des fonctions publiques, de cinq conférences mensuelles autour du thème : « Les transformations de la fonction publique : tous travailleurs ? ».

Le JDA – sous la plume de M. Mathias Amilhat – vous propose ici le 5e et dernier compte-rendu de ce cycle de conférences matérialisé, salle Gabriel Marty, le 21 janvier 2020.

Le Professeur Pierre Esplugas-Labatut accueille les participants et présente la dernière conférence. L’objectif du jour est de savoir s’il existe ou non un rapprochement en matière d’éthique entre les salariés et les fonctionnaires. Il présente, et remercie, les deux intervenants du jour : Maître Laurent Nougarolis et le Professeur Anthony Taillefait.

Il remercie les Professeurs Isabelle Desbarats et Mathieu Touzeil-Divina qui n’ont pu être présents, ainsi que les directeurs de l’Institut Maurice Hauriou.

Le Professeur Pierre Esplugas-Labatut donne la parole à Maître Laurent Nougarolis, avocat spécialisé en droit social.

Maître Nougarolis commence sa présentation en expliquant que, si le sujet a tout de suite suscité de nombreuses interrogations, il a été plus difficile d’articuler les idées qu’il ne le pensait.

La question posée est de savoir si ces deux catégories de travailleurs que sont les salariés et les fonctionnaires partagent une éthique identique. En principe la réponse est oui, mais il faut alors se demander quelles sont ces valeurs et sur quel socle elles reposent.

Il rappelle qu’il existe une réglementation récente sur ces questions pour le droit de la fonction publique avec en particulier la loi de 2016, renforcée par celle d’août 2019. Dès lors, la déontologie est prévue par la loi en ce qui concerne la fonction publique (avec des règles particulières pour certains corps : policiers, magistrats…).

Le droit du travail a le même souci de réglementer la déontologie mais la réglementation est plus parcellaire. Il n’existe pas de règles générales sur le comportement et la déontologie : il existe donc une différence de support / de normes.

Maître Nougarolis s’interroge alors : est-ce que les objectifs sont les mêmes ? A priori, la réponse est positive : il s’agit de fixer des règles qui garantissent collectivement que ces valeurs soient respectées et inciter les comportements individuels pour un respect collectif des valeurs.

Le vecteur commun dans le contrat de Travail est la loyauté. La bonne foi contractuelle est prévue par le code du travail mais ses déclinaisons multiples. Elles garantissent des libertés aux salariés : liberté d’expression (notamment dénoncer des faits), liberté d’appartenance syndicale…

Dans les relations de travail, les manquements sont sanctionnés par l’employeur. Il existe une  » juridicité normative souple » : c’est l’employeur qui va déterminer le droit de sanctionner. Il rappelle qu’à partir de 20 salariés un règlement intérieur doit exister et prévoir notamment les procédures disciplinaires, les sanctions… En-dessous de 20 salariés, ce sont souvent des chartes d’éthique qui sont adoptées (mais cela pose certains problèmes). C’est donc l’employeur choisit la proportionnalité de la sanction, il dispose d’un pouvoir discrétionnaire dans la limite du contrôle juridictionnel.

Par ailleurs, il existe des réglementations parcellaires qui ont institué des référents ou des délégués dans les entreprises. Par exemple : depuis la loi avenir professionnel de 2018 il existe un référent harcèlement dans les entreprises, de la même manière avec le RGPD il existe un délégué à la protection des données.

Ainsi, il existe une différence de nature normative entre le droit de la fonction publique et le droit du travail à propos de la protection des valeurs : il existe un socle législatif dans la fonction publique, alors que le droit du travail repose sur un socle de droits fondamentaux avec des dispositifs spécifiques et surtout sur le pouvoir de direction de l’employeur.

Pour autant, cette différence de nature normative n’empêche pas que les manquements aux mêmes valeurs soient sanctionnés.

Maître Nougarolis conclut sa présentation en indiquant que, finalement, le droit de la fonction publique et le droit du travail poursuivent les mêmes finalités. Seuls les outils sont différents car les sources de droit sont différentes. Il est donc possible de considérer qu’on assiste à la construction malgré tout d’un droit de la déontologie dans notre ordre juridique national.

Le Professeur Pierre Esplugas-Labatut remercie Maître Nougarolis et donne la parole au Professeur Anthony Taillefait en lui demandant si, en se plaçant sous le prisme de la fonction publique, les finalités sont les mêmes?

Le Professeur Anthony Taillefait souhaite d’emblée apporter une réponse franche à la question posée : il considère qu’il n’existe pas une même éthique au regard des spécificités du droit de la fonction publique.

Pour expliquer sa réponse, il souhaite partir de réflexions sur les obligations du fonctionnaire. Il renvoie au texte de sa contribution et demande à l’auditoire de ne pas s’attarder sur la prise de notes.

L’idée qu’il souhaite défendre c’est qu’il n’y a pas d’équivalence entre exercer des fonctions dans l’administration et dans l’entreprise.

Il rappelle que jusqu’au milieu du 20ème siècle, une conception autoritaire de la fonction publique dominait, atteignant son paroxysme sous Vichy. Les fonctionnaires n’ont alors quasiment que des obligations et peu de droits (même si quelques droits sont reconnus en jurisprudence).

Après 1945, les droits deviennent plus nombreux pour les fonctionnaires. Des droits collectifs sont reconnus pour la première fois et il existe très peu d’obligations à ce moment-là.

Il explique que ce qui fait la particularité du droit de la fonction publique c’est l’horizon particulier qui est poursuivi. Le devoir premier est la primauté de l’intérêt général : c’est ce devoir qui implique la neutralité et l’impartialité, mais également qui explique le lien hiérarchique. Ainsi, le Professeur Taillefait conteste l’équivalence du droit de la fonction publique et de « l’imperium des affaires ».

Il existe selon lui une mercantalisation du droit de la fonction publique. Cette expression est préférée à celle de privatisation car les réformes amènent à instituer une représentation du travail marchandise dans l’administration. Or, traditionnellement et à la différence du salarié, le fonctionnaire ne vend pas sa force de travail contre un prix. Les fonctionnaires ne sont pas des travailleurs, ce sont des citoyens spéciaux.

La loi de 2019 introduit un droit de la mise en concurrence pour ordonner les directions de la fonction publique, avec la volonté de fluidifier les parcours professionnels. Les salariés du privés vont venir concurrencer les fonctionnaires pour l’accès aux fonctions de direction. Le droit de la fonction publique se rapproche ainsi des procédures prévues dans le cadre du droit des marchés publics.

La réforme passe par une individualisation des relations de travail, ce qui transforme la déontologie.

  • L’individualisation doit permettre de mieux contrôler
  • L’individualisation risque de faire perdre la solidarité (perte de l’aide des collègues)
  • L’individualisation va favoriser le développement du management
  • Elle doit permettre de « faire sortir les fonctionnaires de leur zone de confort » pour qu’ils soient bien évalués.

Le Professeur Taillefait n’a pas le temps de développer toutes ses idées mais il renvoie à sa contribution écrite et conclut en indiquant qu’il faut passer à une éducation à la déontologie pour les fonctionnaires : il faut rappeler les valeurs que l’on porte et l’horizon qui est le notre.

Le Professeur Pierre Esplugas-Labatut reprend la parole et formule une remarque : on sent que derrière cette loi il y a des considérations idéologiques ou politiques. Cela implique que l’on n’ait pas la même lecture en fonction de son positionnement personnel.

La discussion s’engage alors avec la salle, notamment sur la question du harcèlement sexuel et de sa difficile prise en compte par le droit de la fonction publique.

Madame Laurence Bouchet, directrice des ressources humaines de l’Université, prend la parole pour expliquer qu’il existe une population de fonctionnaires qui décroit et une population de contractuels qui augmente, ce qui renforce la précarisation.

Le Professeur Pierre Esplugas rappelle que cette question a déjà été évoquée lors d’une autre conférence. Il considère que la précarisation n’est pas réelle : l’attractivité de la fonction publique est moins importante car sur les emplois de direction les contractuels sont mieux payés que les fonctionnaires.

Le Professeur Pierre-Esplugas devant quitter la salle, c’est le Professeur Grégory Kalflèche qui anime la fin de la discussion. Celle-ci s’engage sur plusieurs points : la CDIsation est-elle assimilable à de la précarisation? La mise en concurrence sur les emplois de direction est-elle forcément négative? Les garanties apportées ne sont-elles pas les mêmes que dans un concours? Ne faudrait-il pas réformer certains modes de recrutement dans la fonction publique qui ont dévoyé le principe du concours?

La conférence se termine par des remerciements adressés aux intervenants et aux organisateurs.

Retrouvez ci-dessous en liens les textes de leurs contributions :

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ; Cycle transformation de la fonction publique – 21 01 2020 ; Art. 275.

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