Archive mensuelle 28 mars 2020

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La commande publique face au COVID-19 : dans l’attente de mesures réellement efficaces

par M. Mathias Amilhat,
Maître de conférences HDR de droit public,
Université Toulouse 1 Capitole, IEJUC

Art. 282. Contribution réalisée dans le cadre des « actions & réactions (du JDA et au COVID-19) pour administrativistes confiné.e.s » :

La commande publique
face au COVID-19 :
dans l’attente de mesures réellement efficaces

L’épidémie de COVID-19 – et les mesures adoptées pour y faire face – affecte l’économie dans son ensemble. Les contrats de la commande publique ne sont pas épargnés par ce phénomène et de nombreuses questions se posent face aux bouleversements actuels.

La théorie générale des contrats administratifs (pour les contrats de la commande publique qualifiables comme tels) et les règles particulières applicables à ces contrats – qu’elles soient prévues par le Code de la commande publique, par les cahiers des clauses administratives générales ou par les contrats eux-mêmes – permettent de faire face aux difficultés rencontrées lors de la passation ou de l’exécution des contrats de la commande publique. Il n’est pas possible d’envisager toutes les règles et tous les mécanismes susceptibles d’être mis en œuvre pour faire face aux aléas lors de la passation ou de l’exécution des contrats de la commande publique mais, au regard des évènements actuels et des dispositifs qui pourraient être mis en place, un rappel s’impose pour certains d’entre eux.

En temps normal – c’est-à-dire en période ordinaire par opposition à l’état d’urgence sanitaire dans lequel nous nous trouvons désormais placés et qui a conduit à l’adoption de règles spécifiques (v. infra) – l’inexécution ou la mauvaise exécution des contrats peut entraîner le prononcé de sanctions. Il peut s’agir de sanctions pécuniaires, de sanctions coercitives, ou de sanctions résolutoires.

A priori, le champ d’application des sanctions pécuniaires semble restreint car elles ne peuvent être prononcées que si elles ont été prévues par les clauses du contrat. Toutefois, en pratique, elles sont généralement prévues soit directement par les clauses du contrat, soit indirectement par renvoi aux cahiers des clauses administratives générales, lesquels organisent la mise en œuvre des sanctions pécuniaires (chaque CCAG précise ainsi selon quelles modalités l’acheteur peut être amené à prononcer des pénalités pour retard). Les sanctions pécuniaires permettent ainsi d’obtenir des dommages et intérêts qui permettent de réparer le préjudice subi du fait de la mauvaise exécution du contrat.

Les sanctions coercitives poursuivent quant à elles un objectif différent : elles permettent à l’acheteur d’obtenir l’exécution correcte des obligations contractuelles en cas de défaillance du titulaire du contrat. Il s’agit d’un « pouvoir de substitution totale ou partielle aux frais et risques du cocontractant (qui) conduit l’administration soit à reprendre l’activité en régie directe, c’est-à-dire l’assurer avec ses propres moyens, soit à se substituer à l’autorité du chef d’entreprise sur ses salariés et son outil de travail, soit à confier l’exécution à une entreprise tierce » H. Hoepffner, Droit des contrats administratifs, Dalloz, 2e éd. 2019, p. 499, n°554). Les différents Cahiers des clauses administratives générales prévoient et organisent l’exécution des prestations aux frais et risques du titulaire « soit en cas d’inexécution par ce dernier d’une prestation qui, par sa nature, ne peut souffrir aucun retard, soit en cas de résiliation du marché prononcée aux torts du titulaire ».  Pour autant, le Conseil d’Etat considère que la mise en régie ou la passation d’un marché de substitution constitue une règle générale applicable aux contrats administratifs, ce qui signifie qu’elle « peut être prononcée même en l’absence de toute stipulation du contrat le prévoyant expressément » et que « les personnes publiques ne peuvent légalement y renoncer » (CE, ass., 9 novembre 2016, Société Fosmax, n°388806 ; précisé par CE, 14 févr. 2017, Société de manutention portuaire d’Aquitaine, n° 405157).

La dernière catégorie de sanctions qui peuvent être prononcées correspond aux sanctions résolutoires. Elles correspondent à la résiliation pour faute, laquelle se distingue de la résiliation unilatérale pour motif d’intérêt général. Le Code de la commande publique (CCP, art. L. 6, 5°) prévoit en effet que « l’autorité contractante peut résilier unilatéralement le contrat dans les conditions prévues par le présent code », tout en indiquant que « lorsque la résiliation intervient pour un motif d’intérêt général, le cocontractant a droit à une indemnisation, sous réserve des stipulations du contrat ». Parmi les différentes hypothèses de résiliation, la résiliation-sanction – qui correspond aux sanctions résolutoires – est prévue par les articles L. 2195-3 et L. 3136-3 qui permettent aux acheteurs et aux autorités concédantes de résilier le contrat « en cas de faute d’une gravité suffisante du cocontractant ». Ce pouvoir de résiliation pour faute existe en-dehors de toute disposition textuelle (CE, 30 septembre 1983, Société Comexp, n°26611. ; CE, 12 novembre 2015, n° 387660, Société le jardin d’acclimatation, n°387660) mais – en plus des dispositions du Code précitées – les Cahiers des clauses administratives générales prévoient la résiliation pour faute, notamment lorsque « le titulaire ne s’est pas acquitté de ses obligations dans les délais contractuels ».

D’autres règles ou mécanismes que l’on qualifiera de généraux permettent d’assurer la bonne exécution des contrats de la commande publique, de sanctionner leur mauvaise exécution ou d’assurer la stabilité et la continuité des relations contractuelles en dépit des difficultés rencontrées lors de l’exécution du contrat.

Ainsi, en cas de mauvaise exécution des obligations contractuelles par l’un ou l’autre des cocontractants, leur responsabilité contractuelle peut toujours être engagée. Une inégalité demeure de ce point de vue entre les cocontractants : alors que l’administration contractante peut user de son privilège du préalable en exigeant directement de son cocontractant le versement de dommages-intérêts (sous le contrôle du juge mais sans avoir à saisir ce dernier) ; le titulaire du contrat ne peut engager la responsabilité contractuelle de l’administration qu’en passant par le juge (en ce sens, et pour davantage d’explications, v. H. Hoepffner, Droit des contrats administratifs, Dalloz, 2e éd. 2019, p. 484 et s., spéc. n°535). Par ailleurs, la théorie de l’imprévision peut jouer lorsque des évènements imprévisibles et extérieurs aux parties entraînent un bouleversement de l’économie du contrat : le titulaire du contrat est alors tenu de poursuivre son exécution mais pourra bénéficier d’une indemnité d’imprévision (CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux, Lebon 125). La théorie cessera de s’appliquer une fois les évènements passés si l’équilibre contractuel est retrouvé. A défaut d’un retour possible à la normale – c’est-à-dire si le bouleversement est définitif – l’administration pourra résilier le contrat pour force majeure. Dans le même sens, mais pour les seuls marchés publics de travaux, la théorie des sujétions techniques imprévues permet de faire face aux « difficultés matérielles rencontrées lors de l’exécution du marché, présentant un caractère exceptionnel, imprévisible lors de la conclusion du contrat et dont la cause est extérieure aux parties » (CE, 30 juillet 2003, Commune de Lens, n°223445, Lebon T. p. 862). Si les conditions sont réunies, les charges supplémentaires supportées par le titulaire du contrat afin de poursuivre son exécution devront être indemnisées. De plus, la théorie du fait du Prince peut trouver à s’appliquer lorsque l’autorité contractante adopte des mesures « en vertu de pouvoirs autres que ceux qu’elle détient du contrat » (F.-P. Bénoît, Le droit administratif français, Dalloz 1968, n°1136). Si ces mesures n’étaient pas prévisibles lors de la conclusion du contrat, qu’elles affectent l’objet ou l’équilibre du contrat et qu’elles entraînent un préjudice anormal et spécial pour le cocontractant, ce dernier aura le droit d’être indemnisé. Enfin, et sous certaines conditions, la force majeure peut être invoquée pour faire face aux difficultés rencontrées lors de l’exécution du contrat. Il faut, dans ce cas, distinguer la force majeure comme cause exonératoire de la responsabilité contractuelle de la force majeure administrative, laquelle ne trouve à s’appliquer que dans le cadre de la théorie de l’imprévision lorsque le retour à l’équilibre du contrat est impossible (sur ces questions, v. not. H. Hoepffner, Droit des contrats administratifs, préc., p. 651 et s., n°731 à 737). Depuis l’adoption des mesures de confinement liées à la pandémie, c’est la force majeure « ordinaire » qui est généralement mise en avant, comme en témoigne la fiche publiée par la Direction des affaires juridiques de Bercy le 18 mars dernier (https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/fiche-passation-marches-situation-crise-sanitaire.pdf ). Elle suppose que l’évènement à l’origine des difficultés soit imprévisible, extérieur aux parties et qu’il soit irrésistible (conditions posées par le commissaire du gouvernement Tardieu dans ses conclusions sur CE, 29 janvier 1909, Compagnie des messageries maritimes, D. 1910, 3, 89). La reconnaissance de la force majeure permet aux parties d’être libérées de leurs obligations contractuelles : cela peut concerner le contrat dans son ensemble ou seulement une partie de celui-ci. Les conséquences de la force majeure dépendent de chaque situation : elle peut conduire à la résiliation du contrat ou neutraliser la mise en œuvre des sanctions contractuelles précédemment évoquées. Si la mise en œuvre de la force majeure ne nécessite pas de reposer sur un texte, les Cahiers des clauses administratives générales précisent les conséquences de la force majeure et les contrats eux-mêmes peuvent contenir des clauses sur ce point.

Enfin, et sans prétendre à l’exhaustivité, il faut relever que plusieurs dispositions du Code de la commande publique permettent d’adapter la passation et l’exécution des contrats pour faire face à des situations exceptionnelles. Ainsi, s’agissant de la passation des contrats, le Code permet la conclusion de marchés sans publicité ni mise en concurrence dans différentes hypothèses liées à l’objet du contrat, à son montant ou à la qualité de l’acheteur. Parmi elles, il et ici utile de rappeler que les acheteurs peuvent passer un marché sans publicité ni mise en concurrence préalables « lorsqu’une urgence impérieuse résultant de circonstances extérieures » qui ne pouvaient pas être prévues par les acheteurs ne permettent pas « de respecter les délais minimaux exigés par les procédures formalisées » (CCP, art. R. 2122-1). Il est également possible de passer de tels marchés « lorsque les travaux, fournitures ou services ne peuvent être fournis que par un opérateur économique déterminé » pour des raisons techniques (CCP, art. R. 2122-3, 2°). Par ailleurs, s’agissant de l’exécution des contrats, le Code de la commande publique envisage différentes hypothèses de modifications autorisées (CCP, art. L. 2194-1, L. 3135-1, R. 2194-1 à R. 2194-10 et R. 3135-1 à R. 3135-10). Or, parmi les modifications autorisées, il est permis de modifier le contrat « lorsque la modification est rendue nécessaire par des circonstances qu’un acheteur diligent ne pouvait pas prévoir » (CCP, art. R. 2194-5 et R. 3135-5). Enfin, comme précédemment évoqué, le Code prévoit et organise les différentes hypothèses dans lesquelles il est possible de résilier le contrat. Parmi elles, on retrouve la résiliation en cas de force majeure (CCP, art. L. 2195-2 et L. 3136-2), la résiliation pour faute grave (CCP, art. L. 2195-3, 1° et L. 3136-3, 1°), la résiliation pour motif d’intérêt général (réservée aux contrats administratifs : CCP, art. L.6, L. 2195-3, 2° et L. 3136-3, 2°), ou encore la résiliation prononcée « lorsque l’exécution du contrat ne peut être poursuivie sans une modification contraire aux dispositions » du Code (CCP, art. L. 2195-6 et L. 3136-6).

L’ensemble des règles présentées visent ainsi à protéger les acheteurs et les autorités concédantes dans leurs relations contractuelles, mais aussi leurs cocontractants, c’est-à-dire les candidats à l’attribution des contrats ainsi que les titulaires des marchés publics et des contrats de concession. Elles reposent sur des considérations liées au but de service public ou d’intérêt général poursuivi par les personnes publiques contractantes, sur les principes fondamentaux de la commande publique parmi lesquels on retrouve notamment l’objectif de bonne utilisation des deniers publics (CCP, art. L. 3), mais aussi sur des considérations qui s’inscrivent davantage dans une logique contractuelle et qui doivent permettre le maintien de l’équilibre du contrat.

Actuellement, les fermetures d’établissements, le manque de personnel lié au confinement, les difficultés d’approvisionnement (notamment lorsque les fournitures proviennent de l’étranger) et les conséquences pratiques des mesures adoptées par le gouvernement pour endiguer la propagation du COVID-19 mettent en péril la bonne exécution des contrats passés. Dans le même sens, la crise sanitaire actuelle suppose la passation de contrats de la commande publique spécifiques, en particulier pour répondre aux besoins des services de santé. Ainsi, l’achat de masques de protection ou de gels hydroalcooliques suppose la passation de marchés publics de fournitures, que ces achats soient effectués par l’Etat, les établissements publics hospitaliers ou encore par les collectivités territoriales.

L’exécutif n’ignore pas les problématiques spécifiques rencontrées pour la passation et – surtout – pour l’exécution des contrats de la commande publique en cette période de crise sanitaire. Il cherche à répondre aux difficultés rencontrées en utilisant deux moyens. Tout d’abord, il fait appel à la réglementation existante – au droit de la commande publique « ordinaire » – pour pallier les difficultés rencontrées. Dans ce cadre, c’est le droit souple qui est mobilisé : c’est le cas de la fiche précédemment évoquée et publiée le 18 mars par la DAJ, mais également d’autres fiches fournies par le ministère de l’économie (v. not. la fiche sur les mesures de soutien apportées aux entreprises publiée le 25 mars 2020 : https://www.economie.gouv.fr/files/files/PDF/2020/Coronavirus-MINEFI-10032020.pdf ). Ensuite, l’exécutif a obtenu de pouvoir intervenir par ordonnance pour adapter le droit de la commande publique (art. 11 de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, JORF du 24 mars 2020). C’est désormais chose faite avec l’adoption de l’Ordonnance n° 2020-319 du 25 mars 2020 portant diverses mesures d’adaptation des règles de passation, de procédure ou d’exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n’en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l’épidémie de COVID-19 (JORF n°0074 du 26 mars 2020).

Afin de répondre aux questions et craintes exprimées tant par les acheteurs et les autorités concédantes que par les opérateurs économiques titulaires de contrats ou candidats à leur attribution, il est nécessaire de questionner l’efficacité des deux catégories de dispositifs mobilisés par le Gouvernement pour faire face aux conséquences de l’épidémie. C’est donc tant le droit de la commande publique « ordinaire » que le droit de la commande publique « dérogatoire » qui mérite d’être questionné.

Le droit de la commande publique « ordinaire » face au COVID-19 : un droit teinté d’incertitudes

Il ne s’agit pas ici d’expliquer que le droit de la commande publique « ordinaire », entendu comme le droit de la commande publique applicable avant l’adoption de l’Ordonnance du 25 mars 2020, ne permet pas de répondre aux problématiques résultant des mesures adoptées pour lutter contre la propagation du COVID-19. Au contraire, et ainsi que cela a été (brièvement ou trop longuement) rappelé en introduction, le droit de la commande publique comprend de nombreux dispositifs qui permettent d’adapter la passation et l’exécution des contrats aux difficultés extérieures à celui-ci. L’enjeu est alors de savoir comment les dispositifs présentés peuvent être mis en œuvre et si cette mise en œuvre est teintée ou non de sécurité juridique pour les acheteurs, les autorités concédantes et les opérateurs économiques candidats ou cocontractants. Pour tenter de répondre à ces interrogations, et sans prétendre ici non plus à l’exhaustivité, il convient de revenir sur les règles présentées et d’envisager leur mise en œuvre dans le cadre de la crise sanitaire actuelle.

Avant d’aborder la question centrale liée à l’adoption des sanctions et à la possible mise en avant de la force majeure comme cause exonératoire de la responsabilité, il est possible de rappeler quelles sont – parmi les règles du droit des contrats publics évoquées – celles qui peuvent réellement ou potentiellement être mobilisées.

Au sein des composantes de la théorie générale des contrats administratifs, la théorie de l’imprévision pourrait potentiellement trouver à s’appliquer lorsque la crise actuelle entraîne un bouleversement de l’économie des contrats en cours. Il est en effet possible, pour certains contrats en cours, que la crise augmente le coût de réalisation des travaux, des fournitures livrées ou des services prestés. Qu’on songe également, dans le cadre des contrats de concession, aux pertes d’exploitation liées au confinement. Il faut toutefois appeler à une forme de prudence s’agissant de la mise en œuvre de la théorie de l’imprévision. Tout d’abord parce qu’il faut s’assurer que les conditions de sa mise en œuvre sont bien réunies, notamment le fait de savoir si l’ampleur des bouleversements subis par l’économie du contrat sont suffisamment importants. Ensuite, et peut-être surtout, parce que certains contrats contiennent « des clauses de révision (d’imprévision, d’actualisation ou de hardship) permettant soit d’adapter directement le contrat, soit de fixer les conditions et les procédures d’une révision différée » (H. Hoepffner, Droit des contrats administratifs, préc., p. 643, n°722). Or, la présence de telles clauses empêche la reconnaissance d’un bouleversement de l’économie du contrat initial… Sous ces réserves, la théorie de l’imprévision pourrait toutefois trouver à s’appliquer. En revanche, la théorie des sujétions techniques imprévues ne semble pas pouvoir jouer face à la crise sanitaire. Elles sont en effet définies comme des « difficultés matérielles rencontrées lors de l’exécution du marché, présentant un caractère exceptionnel, imprévisible lors de la conclusion du contrat et dont la cause est extérieure aux parties » (CE, 30 juill. 2003, Commune de Lens, préc.). Pour qu’elle puisse jouer, il faudrait démontrer que la crise sanitaire entraîne de telles difficultés techniques ou matérielles : ce n’est pas impossible mais cela reste assez improbable. Pour autant, la question pourrait se poser de savoir si constituent des sujétions techniques imprévues les mesures sanitaires que les titulaires de marchés de travaux publics doivent désormais respecter s’ils poursuivent l’exécution de leurs contrats dans cette période de crise (distance de sécurité, mesures de désinfection, nombre limité d’ouvriers sur les chantiers…). La porte reste donc entrouverte mais ce n’est pas nécessairement la plus facile à emprunter ! Celle ouverte par la théorie du fait du Prince ne devrait pas être plus facile à ouvrir. En effet, en retenant la définition la plus stricte de cette théorie il faut que les mesures soient adoptées par l’autorité contractante n’agissant pas en tant que partie au contrat : ainsi, seuls les contrats passés par l’Etat pourraient être concernés par la mise en œuvre de cette théorie. De plus, parmi les conditions posées pour la mise en œuvre de la théorie du fait du Prince et précédemment rappelées il faut que le cocontractant subisse un préjudice anormal et spécial pour pouvoir être indemnisé. Or, dans la période actuelle, les mesures adoptées ne concernent pas des opérateurs économiques particuliers mais le pays dans son ensemble ou des secteurs économiques dans leur globalité. Il n’est donc pas conseillé d’indiquer aux opérateurs économiques qu’ils pourraient sortir du tunnel en empruntant la porte du fait du Prince. Ainsi, les composantes de la théorie générale des contrats administratifs semblent difficilement mobilisables, exception faite de la force majeure sur laquelle nous reviendrons.

Les possibilités offertes par le Code de la commande publique semblent plus facilement mobilisables. Ainsi, les dispositions permettant la conclusion de marchés sans publicité ni mise en concurrence peuvent, pour certaines d’entre elles, permettre de répondre aux besoins créés par la crise sanitaire (v. supra en introduction). De la même manière, et à condition de remplir les conditions posées par le Code, les cocontractants doivent pouvoir modifier leurs contrats pour faire face à la crise : il est évident que cette dernière fait partie « des circonstances qu’un acheteur diligent ne pouvait pas prévoir » (CCP, art. R. 2194-5 et R. 3135-5). Cela confirme d’ailleurs que les modifications autorisées par cet article ne recoupent que partiellement et imparfaitement les théories de l’imprévision, des sujétions techniques imprévues et du fait du Prince. Il est en effet plus facile de s’appuyer sur le Code et sur les conditions qu’il pose pour admettre la modification des contrats que sur les théories classiques dont les conditions de mise en œuvre restreignent la portée. La résiliation des contrats, notamment lorsque la modification du contrat ne peut pas être effectuée conformément aux dispositions du Code, est également une hypothèse envisageable pour les acheteurs et les autorités concédantes dans la période actuelle (v. supra). Enfin, il faut également préciser que certaines dispositions du Code permettent d’adapter les procédures de passation en cas d’urgence. Ainsi, dans le cadre des procédures formalisées, les délais de réception des candidatures et des offres peuvent être réduits en cas « d’urgence, dûment justifiée » (CCP, art. R. 2161-3 pour la procédure d’appel d’offres ouvert ; des dispositions comparables existent pour les autres procédures). Il est aussi possible, dans le cadre des procédures en cours, d’envisager un report des délais de remise des candidatures et des offres (en ce sens, v. A. Villalard, « Coronavirus et marchés publics [3/5] : quid des procédures de passation en cours ? », Le Moniteur fiche pratique du 20 mars 2020, https://www.lemoniteur.fr/article/coronavirus-et-marches-publics-3-4-quid-des-procedures-de-passation-en-cours.2081666 ). Toutefois, s’agissant des procédures en cours, le Code offre une solution plus sécurisante en permettant de les déclarer sans suite (CCP, art. R. 2185-1, R. 2185-2 et R. 3125-4).

Toutefois, parmi les questions posées par les acteurs de la commande publique, et en particulier par les cocontractants titulaires de marchés publics ou de contrats de concession, la crainte de sanctions prononcées par les acheteurs et les autorités concédantes figure au premier plan. En effet, la mauvaise exécution ou l’inexécution des obligations contractuelles peut conduire au prononcé de sanctions, notamment en cas de non-respect des délais d’exécution prévus par le contrat. Cela a été souligné, les sanctions peuvent être pécuniaires, coercitives ou résolutoires. Il convient donc de déterminer si l’inexécution ou les retards dans l’exécution liés à l’épidémie de COVID-19 peuvent amener les autorités contractantes à prononcer de telles sanctions et si leurs cocontractants peuvent espérer y échapper. En principe l’inexécution ou le retard dans l’exécution justifie le prononcé de sanctions mais, tant les règles générales applicables aux contrats administratifs que les règles spécifiques prévues par les CCAG et par les contrats eux-mêmes peuvent permettre d’y échapper. C’est ce qu’explique la fiche de la DAJ qui met l’accent sur la possibilité d’invoquer la force majeure comme cause exonératoire de responsabilité. Il faut de ce point de vue distinguer les règles générales applicables en la matière et les règles plus spécifiques prévues par les CCAG qui précisent le régime juridique applicable pour les marchés publics qui s’y réfèrent.

De manière générale, la reconnaissance d’un cas de force majeure interdit à l’autorité contractante d’appliquer des pénalités de retard (CE, 29 janvier 1909, Compagnie des messageries maritimes, préc.) ou de prononcer des sanctions pour inexécution (CE, 29 janvier 1958, Bonadeau, Lebon 50). Cette limite apportée au pouvoir de sanction de la personne publique contractante est en partie confirmée et précisée par certains CCAG. Ainsi s’agissant des pénalités de retard, ces derniers prévoient la possibilité pour le titulaire du contrat de bénéficier d’une prolongation du délai d’exécution – et donc d’échapper aux pénalités de retard – lorsqu’il « est dans l’impossibilité de respecter les délais d’exécution, du fait du pouvoir adjudicateur ou du fait d’un évènement ayant le caractère de force majeure » (CCAG Fournitures courantes et services, art 13.3, 14.1 et 20.4 ; CCAG-PI, art. 13.3, 14.1 et 22.4 ; CCAG-TIC, art. 13.3, 14.1 et 20.4 ; CCAG Marchés industriels, art. 14.3, 15.1 et 27.4). Pour autant, des conditions sont posées et cette prolongation n’est donc pas automatique : elle suppose une demande de la part du titulaire du marché dans un délai de quinze jours à compter de l’apparition des causes rendant impossible le respect des délais et son acceptation par l’acheteur. Dès lors, la question est de savoir si la crise sanitaire liée à l’épidémie de COVID-19 constitue ou non un cas de force majeure.

La fiche publiée par la DAJ précise que les conditions d’imprévisibilité et d’extériorité sont remplies : ce constat n’est pas réellement discutable mais des précisions méritent d’être apportées. S’agissant tout d’abord de la condition d’imprévisibilité, la date de conclusion du contrat pourrait conduire à nuancer l’affirmation selon laquelle cette condition serait automatiquement remplie. Il est vrai que les parties aux contrats de la commande publique ne pouvaient effectivement pas prévoir l’existence de la pandémie, son étendue, ou ses conséquences. Toutefois, la question de l’imprévisibilité pourra se poser pour les contrats conclus au tout début de la crise sanitaire, avant l’annonce des mesures gouvernementales imposant le confinement. Il est peu probable qu’une interprétation stricte soit retenue compte tenu des circonstances actuelles mais il convient de nuancer les affirmations du gouvernement sur ce point. Surtout, le caractère imprévisible ne pourra pas être retenu pour les contrats conclus après l’adoption des mesures gouvernementales visant à lutter contre la pandémie : les contrats actuellement conclus ne pourront pas bénéficier de la force majeure. Factuellement, ces contrats seront peu nombreux et devraient être passés selon des procédures dérogatoires en prenant en compte la pandémie (il est possible de relever la publication de plusieurs appels d’offres au BOAMP visant à acquérir des masques ou du gel hydroalcoolique mais ils correspondent à des procédures engagées avant le début du confinement). La condition d’extériorité est également assez peu discutable : la propagation du virus n’est pas liée aux parties aux contrats de la commande publique. Avec une certaine mauvaise foi, il serait possible de questionner cette condition pour les contrats passés par l’Etat : si l’impossibilité d’exécuter les prestations objet du contrat résulte non de la propagation du virus mais des mesures imposées par l’Etat (confinement, interdiction des réunions, distances de sécurité…), est-ce que cela ne remet pas en cause la condition d’extériorité ? Une telle interprétation nous semble toutefois très peu probable.

Dès lors, la reconnaissance de la force majeure s’agissant de la crise sanitaire actuelle dépend avant tout de la condition d’irrésistibilité. Celle-ci implique de démontrer que le contractant se trouve dans l’impossibilité de continuer à exécuter le contrat : si l’impossibilité d’exécuter le contrat est temporaire, cela permettra de neutraliser les sanctions contractuelles sous réserve des dispositions du CCAG applicable au contrat ou du contrat lui-même ; si elle est définitive, cela conduira à sa résiliation. En effet, lorsque le titulaire du marché se trouve dans l’impossibilité absolue de poursuivre l’exécution du contrat en raison du cas de force majeure, le contrat est résilié de plein droit (CE, 7 août 1926, Bouxin, Lebon 891). Cette résiliation pour force majeure est également prévue par les CCAG, lesquels précisent que « lorsque le titulaire est mis dans l’impossibilité d’exécuter le marché du fait d’un événement ayant le caractère de force majeure, le pouvoir adjudicateur résilie le marché » (CCAG Fournitures courantes et services, art. 31.1 ; CCAG-PI, art. 31.1 ; CCAG-TIC, art. 41.1 ; CCAG Marchés industriels, art. 36.1). La résiliation pour force majeure est également – cela a été évoqué – envisagée par le Code de la commande publique (CCP, art. L. 2195-2 et L. 3136-2). Or, dans la mesure où l’appréciation de la force majeure doit s’effectuer au cas par cas, il n’est pas possible de considérer que la condition d’irrésistibilité sera systématiquement considérée comme remplie. La fiche de la DAJ (préc.) confirme cette incertitude. Elle précise à propos de cette condition qu’il « convient de vérifier si la situation résultant de la crise sanitaire actuelle, notamment le confinement, ne permet effectivement plus au prestataire de remplir ses obligations contractuelles », tout en indiquant que « comme le demande le Gouvernement, il est recommandé aux acheteurs publics, eu égard au caractère exceptionnel de la crise, de ne pas hésiter à reconnaître que les difficultés rencontrées par leur cocontractants sont imputables à un cas de force majeure ». Le ministre de l’économie a également appelé les acheteurs publics dans leur ensemble à reconnaître l’existence d’un cas de force majeure et la fiche du 25 mars reprenant les mesures de soutien et les contacts à destination des entreprises va plus loin : elle affirme dans son point 9 que l’Etat et les collectivités locales reconnaissent le « Coronavirus comme un cas de force majeure pour leurs marchés publics » (préc.). La question demeure donc posée de savoir si tous les acheteurs publics considèreront que les conditions de la force majeure sont réunies pour l’ensemble de leurs marchés publics. Elle se pose avec davantage d’acuité encore lorsque l’on sait que, parallèlement à la publication des fiches évoquées, le gouvernement appelle notamment les entreprises du BTP à poursuivre leurs activités : est-ce à dire que les marchés publics de travaux ne sont pas concernés par la force majeure ? Sur ce point, comme sur d’autres, les mesures gouvernementales manquent évidemment de clarté. Par ailleurs, même si les conditions nécessaires pour identifier un cas de force majeure sont considérées comme remplies, il convient pour les opérateurs économiques de rester vigilants : si leurs contrats contiennent des clauses spécifiques qui organisent la mise en œuvre de la force majeure ou s’ils renvoient à un CCAG qui organise sa mise en œuvre, il convient de respecter les conditions posées (notamment les délais et conditions imposés par certains CCAG et précédemment évoqués pour pouvoir bénéficier d’une prolongation du délai d’exécution et éviter le prononcé de pénalités de retard).

Les incertitudes liées à la mise en œuvre de la force majeure expliquent une partie des dispositions contenues dans l’Ordonnance du 25 mars 2020, c’est-à-dire dans le droit « dérogatoire » de la commande publique. Ce texte cherche ainsi à encadrer et à limiter le recours aux sanctions, qu’elles soient pécuniaires, coercitives ou résolutoires, tout en cherchant à adapter le droit de la commande publique, avec plus ou moins de succès.

Le droit de la commande publique « dérogatoire » face au COVID-19 : une réaction épidermique ?

La loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 habilite le Gouvernement à adopter « toute mesure […] relevant du domaine de la loi et, le cas échéant, à les étendre et à les adapter aux collectivités mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution » (art. 11 de la loi n°2020-290, préc.). Or, parmi les domaines dans lesquels des ordonnances peuvent être adoptées « afin de faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et aux conséquences des mesures prises pour limiter cette propagation, et notamment afin de prévenir et limiter la cessation d’activité des personnes physiques et morales exerçant une activité économique et des associations ainsi que ses incidences sur l’emploi » (art. 11, 1°), le droit de la commande publique est envisagé. Il est en effet prévu que le Gouvernement peut adopter par ordonnance toute mesure « adaptant les règles de passation, de délais de paiement, d’exécution et de résiliation, notamment celles relatives aux pénalités contractuelles, prévues par le code de la commande publique ainsi que les stipulations des contrats publics ayant un tel objet » (art. 11, 1°, f) de la loi). C’est sur ce fondement que l’Ordonnance du 25 mars 2020 portant diverses mesures d’adaptation des règles de passation, de procédure ou d’exécution des contrats soumis au code de la commande publique et des contrats publics qui n’en relèvent pas pendant la crise sanitaire née de l’épidémie de covid-19 a été adoptée (préc.).

En tant que telles, les dispositions de la loi n’appellent pas de commentaires particuliers dans la mesure où elles renvoient à l’adoption d’ordonnances. Il est toutefois possible de relever deux points d’attention. Le premier concerne le champ d’application des mesures qui peuvent être adoptées. En effet, la loi vise à la fois le « droit de la commande publique » et les « contrats publics », ce que confirme l’Ordonnance à la fois dans son intitulé et dans son article 1er. Or, la notion de « contrat public » n’est ni reconnue, ni définie en droit français. Envisagée comme une notion regroupant l’ensemble des contrats passés par les personnes de la sphère publique ou du secteur public, elle permet de dépasser la notion de commande publique (sur ces questions, v. not. M. Amilhat, La notion de contrat administratif. L’influence du droit de l’Union européenne, Bruylant 2014 ; M. Amilhat, « Le Code, les principes fondamentaux et la notion de commande publique. Une copie à revoir ? », AJDA 2019, p. 793). La loi du 23 mars et l’Ordonnance du 25 mars ne définissent pas la notion de contrat public utilisée mais, en y ayant recours, elles confirment le caractère étriqué et insatisfaisant de la notion de commande publique consacrée par le Code il y a tout juste un an… Le second point d’attention porte sur une différence entre le droit privé et le droit public des contrats dans le cadre de la loi d’habilitation. En effet, s’agissant du droit privé, le gouvernement a été habilité à intervenir pour modifier « dans le respect des droits réciproques, les obligations des personnes morales de droit privé exerçant une activité économique à l’égard de leurs clients et fournisseurs » (art. 11, 1°, c) de la loi). Or, s’agissant des contrats publics, l’habilitation ne prévoit pas un tel « respect des droits réciproques ». Est-ce à dire qu’il n’existe pas des droits réciproques dans les contrats publics ? Ou que le gouvernement peut adopter des mesures concernant les contrats publics qui désavantageraient davantage l’un des cocontractants ? Il reste néanmoins possible que cette différence n’ait aucune conséquence mais elle maintient le sentiment selon lequel il existerait une différence de nature entre contrats privés et « contrats publics ».

En réalité, ce sont donc les dispositions de l’Ordonnance du 25 mars qui méritent une attention particulière. Ce texte est relativement court et ne comporte que 8 articles, les deux derniers étant consacrés à son application dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises (art. 7), et à sa mise en œuvre sous la responsabilité du Premier ministre et du ministre de l’économie et des finances (art. 8). Il n’en suscite pas moins un certain nombre d’interrogations (sur cette question, v. la présentation d’Hicham Rassafi-Guibal, « Crise sanitaire et contrat administratif » dans le cadre du colloque virtuel Droit et coronavirus: https://www.youtube.com/watch?v=MliJMF73z74 ).

Le premier article de l’Ordonnance détermine son champ d’application matériel et temporel. Du point de vue matériel, le texte s’applique « aux contrats soumis au code de la commande publique ainsi qu’aux contrats publics qui n’en relèvent pas ». La première catégorie de contrats ne pose pas de difficultés : il s’agit de ceux qualifiables de marchés publics ou de contrats de concession qui relèvent du Code de la commande publique. Pour rappel, il s’agit des « contrats conclus à titre onéreux par un acheteur ou une autorité concédante, pour répondre à ses besoins en matière de travaux, de fournitures ou de services, avec un ou plusieurs opérateurs économiques » (CCP, art. L. 2). Sont en revanche exclus du champ d’application du Code, « les contrats de travail » ainsi que « les contrats ou conventions ayant pour objet […] des transferts de compétences ou de responsabilités entre acheteurs ou entre autorités concédantes en vue de l’exercice de missions d’intérêt général sans rémunération de prestations contractuelles », les contrats ou conventions de subvention, ainsi que les contrats ou conventions d’occupation domaniale (CCP, art. L. 1100-1). Les contrats soumis au Code de la commande publique paraissent ainsi assez facilement identifiables, ce qui n’est pas le cas pour la seconde catégorie de contrats visée. En effet, et ainsi que cela a été souligné (v. supra), la notion de contrat public n’est définie ni par l’Ordonnance du 25 mars, ni par la loi d’habilitation, ni par aucun autre texte en droit français. La formulation retenue permet toutefois de considérer que la notion de contrat public englobe celle de « contrats soumis au code de la commande publique » et la dépasse. Il est difficile de déterminer avec précision quels sont les contrats concernés : il devrait selon nous s’agir de l’ensemble des contrats passés par des personnes de la sphère publique mais il est possible que la définition soit plus restreinte, en particulier s’il est fait appel à un critère matériel de définition. A minima, il semble possible de considérer que les contrats exclus du champ d’application du Code par l’article L. 1100-1 doivent être considérés comme des contrats publics non soumis au Code mais soumis aux dispositions de l’Ordonnance du 25 mars (en particulier les conventions de subvention et d’occupation domaniale). Du point de vue temporel, les dispositions de l’Ordonnance doivent s’appliquer aux contrats « en cours ou conclus durant la période courant du 12 mars 2020 jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire déclaré par l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée, augmentée d’une durée de deux mois ». Le champ d’application temporel retenu est donc suffisamment large pour englober à la fois les contrats conclus avant la proclamation de l’état d’urgence sanitaire – sous réserve que leur exécution ne soit pas terminée – et ceux conclus durant cette période, et même au-delà. En effet, le délai de deux mois envisagé après cette période offre une marge d’adaptation supplémentaire aux acheteurs, aux autorités concédantes et aux opérateurs économiques candidats à l’attribution ou titulaires de contrats publics. Il y a d’ailleurs fort à parier qu’au-delà de cette période de deux mois, des dispositions adaptant le droit de la commande publique pourraient être adoptées pour favoriser une relance économique d’après crise. Ainsi, tant du point de vue matériel que temporel, le champ d’application de l’Ordonnance est relativement bien circonscrit. Toutefois, une limite essentielle est apportée et constitue une source majeure d’incertitudes pour les acteurs de la commande publique (et des autres contrats publics !) : le texte précise que les dispositions « ne sont mises en œuvre que dans la mesure où elles sont nécessaires pour faire face aux conséquences, dans la passation et l’exécution de ces contrats, de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation ». Cette précision semble donc impliquer que, pour mettre en œuvre les autres dispositions de l’Ordonnance, les autorités contractantes et les opérateurs économiques devront justifier que leur mise en œuvre est nécessaire dans le cadre de la crise sanitaire. Ainsi rédigée, cette disposition semble indiquer que c’est en principe le droit « ordinaire » de la commande publique qui doit continuer à s’appliquer et que ce n’est donc que par exception que le droit « dérogatoire » posé par l’Ordonnance pourra être mis en œuvre. La question pourra notamment se poser si les dispositifs prévus par le Code de la commande publique et l’Ordonnance apparaissent comme contradictoires, notamment le fait de savoir qui décidera que ce sont les dispositions de l’Ordonnance qui doivent être mises en œuvre davantage que celles du droit « ordinaire ». Surtout, cette disposition interroge à la lecture de certains des autres articles de l’Ordonnance utilisant des formules injonctives qui semblent indiquer que leur application serait automatique.

C’est notamment le cas de l’article 2 de l’Ordonnance. Celui-ci précise, pour les seuls contrats soumis au Code de la commande publique et non pour l’ensemble des contrats publics, que « sauf lorsque les prestations objet du contrat ne peuvent souffrir aucun retard, les délais de réception des candidatures et des offres dans les procédures en cours sont prolongés d’une durée suffisante, fixée par l’autorité contractante, pour permettre aux opérateurs économiques de présenter leur candidature ou de soumissionner ». Cette disposition doit permettre de sécuriser les procédures de passation en cours en prévoyant un allongement des délais de réception des candidatures et des offres. En effet, si le droit ordinaire de la commande publique semble autoriser un tel allongement, ce n’est que sous conditions (A. Villalard, « Coronavirus et marchés publics [3/5] : quid des procédures de passation en cours ? », préc.). Pour autant, les questions sont nombreuses : est-ce que l’allongement est automatique et concerne l’ensemble des contrats de la commande publique en cours ? ou seulement ceux pour lesquels l’allongement des délais s’avère nécessaire pour faire face à la crise sanitaire conformément à l’article 1er de l’Ordonnance ? Si tel est le cas, est-ce l’autorité contractante seule qui décide discrétionnairement de cet allongement ? Enfin, cet article évoque « une durée suffisante » sans davantage de précision, ce qui laisse planer une incertitude et des risques de contestation si l’allongement venait à favoriser ou défavoriser tel ou tel opérateur économique, soit parce qu’il serait insuffisant, soit parce qu’il serait trop long…  De ce point de vue, la sécurité juridique n’est donc pas forcément au rendez-vous…

L’article 3 de l’Ordonnance concerne les conditions de la mise en concurrence dans le cadre des procédures de passation des contrats de la commande publique (ici encore, seuls ces derniers sont visés). Pas d’injonction ici, ce qui semble être en adéquation avec la limite posée par l’article 1er. Il est en effet précisé que l’autorité contractante « peut » aménager les modalités de la concurrence prévues par les documents de la consultation des entreprises en application du Code de la commande publique s’il ne lui est pas possible de les respecter. Ne sont donc concernées que les modalités de mise en concurrence prévues par les documents de la consultation et en application du Code. Dans ce cas, l’autorité contractante dispose d’une simple possibilité : cela signifie qu’elle est libre de ne pas adapter les modalités de la concurrence si elle ne le souhaite pas et, en principe, qu’elle devra justifier son choix si elle décide de recourir à une telle adaptation conformément aux conditions fixées par l’article 1er de l’Ordonnance. Enfin, et dans tous les cas, l’aménagement opéré devra être effectué « dans le respect du principe d’égalité de traitement des candidats ». Ce rappel de l’un des principes fondamentaux de la commande publique vient tempérer le caractère dérogatoire de cette disposition et laisse place à une certaine incertitude. En pratique, il conviendra pour les autorités contractantes qui décident d’aménager les modalités de la concurrence de s’assurer que tous les candidats – réels ou potentiels – disposent bien des mêmes informations et des mêmes chances de se voir attribuer les contrats.

L’Ordonnance envisage ensuite, dans son article 4, la question de la durée des contrats. Sont concernés les contrats qui sont arrivés ou arriveront à terme durant la période fixée par l’article 1er, c’est-à-dire entre le 12 mars 2020 et la date de fin de l’état d’urgence sanitaire augmentée de deux mois. Cette disposition concerne tous les contrats visés par l’Ordonnance, qu’ils soient des contrats relevant du Code de la commande publique ou d’autres contrats publics. Elle prévoit que ces contrats « peuvent être prolongés par avenant au-delà de la durée prévue par le contrat lorsque l’organisation d’une procédure de mise en concurrence ne peut être mise en œuvre ». Il ne s’agit donc ici que d’une simple possibilité, qui doit être entendu dans le cadre des limites fixées par l’article 1er : il faudra donc démontrer que la prolongation est nécessaire au regard de la crise sanitaire pour qu’elle puisse être prévue. Par ailleurs, cette prolongation devra être prévue par avenant, ce qui suppose l’accord de l’autorité contractante et de son cocontractant. De plus, cette prolongation n’est possible que si l’organisation d’une nouvelle procédure de mise en concurrence est impossible : cela signifie donc, en creux, que le principe reste celui de la passation de nouveaux contrats lorsque cela est possible. D’ailleurs, l’article 4 précise que « dans tous les cas », la durée de la prolongation ne peut pas dépasser la période fixée par l’article 1er de l’Ordonnance « augmentée de la durée nécessaire à la remise en concurrence à l’issue de son expiration ». Ainsi, même si le dispositif prévu par l’article 4 est mis en œuvre par un avenant prolongeant la durée du contrat, cette prolongation doit rester temporaire et doit avoir pour objectif l’organisation d’une nouvelle procédure de passation si les besoins assurés par le contrat demeurent après la période de crise. Enfin, ce même article comporte des dispositions spécifiques concernant les accords-cadres et les contrats de concession. Pour les premiers, il est prévu que la « prolongation peut s’étendre au-delà de la durée mentionnée aux articles L. 2125-1 et L. 2325-1 du code de la commande publique ». Ces articles limitent la durée des accords-cadres : elle ne peut pas dépasser quatre ans pour les pouvoirs adjudicateurs et huit ans pour les entités adjudicatrices dans le cadre des marchés publics « classiques », et sept ans pour les marchés publics de défense et de sécurité. L’Ordonnance permet donc d’aller au-delà de ces durées mais cette précision était probablement inutile car les articles du Code cités prévoient la possibilité d’une augmentation de la durée qui peut « notamment » être justifiée par l’objet des contrats ou par l’amortissement des investissements réalisés. Il est donc probable que le dépassement des durées prévues pouvait d’ores et déjà être justifié dans le cadre du droit de la commande publique « ordinaire ». Par ailleurs, s’agissant des contrats de concession, l’article 4 organise le dépassement de la durée prévue par l’article L. 3114-8 du Code. Cet article concerne les contrats de concession passés dans le domaine de l’eau potable, de l’assainissement, des ordures ménagères et autres déchets et prévoit que leur durée ne peut pas dépasser vingt ans, « sauf examen par l’autorité compétente de l’Etat ». L’Ordonnance du 25 mars permet de se passer de cet examen pour prolonger de tels contrats au-delà de la durée maximale. Il faudra néanmoins dans ce cas, comme dans les autres hypothèses de prolongation, démontrer que l’allongement de la durée du contrat est justifié au regard de la crise sanitaire et des mesures adoptées pour y répondre.

L’Ordonnance contient également des dispositions relatives aux avances. L’article 5 précise que « les acheteurs peuvent, par avenant, modifier les conditions de versement de l’avance », que « son taux peut être porté à un montant supérieur à 60 % du montant du marché ou du bon de commande » et qu’« ils ne sont pas tenus d’exiger la constitution d’une garantie à première demande pour les avances supérieures à 30 % du montant du marché ». Alors même qu’il manque de clarté sur ce point, il est possible de considérer que cet article ne concerne que les marchés publics. En effet, il se réfère à la notion d’acheteur utilisée par le Code pour désigner les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices lorsque ces derniers passent de tels contrats. Par ailleurs, il faut relever ici aussi que la modification des conditions de versement de l’avance constitue une simple possibilité pour les acheteurs. Si elle est mise en œuvre, il faudra donc respecter les conditions posées par l’article 1er de l’Ordonnance, notamment celle relative à la justification au regard de la crise sanitaire. Quoi qu’il en soit, l’Ordonnance permet de verser des avances qui vont bien au-delà de celles normalement prévues par le Code de la commande publique (v. not. CCP, art. R. 2191-6 à R. 2191-10). La mise en œuvre de cette possibité pourrait permettre aux opérateurs économiques titulaires de marchés publics et touchés par la crise sanitaire de faire face plus facilement à cette dernière. Toutefois, l’initiative de sa mise en œuvre reste réservée aux acheteurs et devra passer par la conclusion d’un avenant. Il conviendra donc de vérifier si, en pratique, ces derniers joueront le jeu.

Enfin, l’article 6 de l’Ordonnance concerne les difficultés rencontrées pour l’exécution des contrats en cours ou conclus entre le 12 mars 2020 et la date de fin de l’état d’urgence sanitaire augmentée de deux mois. Cet article est probablement celui qui était le plus attendu par les opérateurs économiques titulaires de contrats publics mais, malheureusement, il reste porteur de nombreuses incertitudes.

Tout d’abord, cet article précise de manière générale qu’ « en cas de difficultés d’exécution du contrat, les dispositions suivantes s’appliquent, nonobstant toute stipulation contraire, à l’exception des stipulations qui se trouveraient être plus favorables au titulaire du contrat ». Cette précision interroge si sa lecture est combinée avec celle de l’article 1er de l’Ordonnance. Faut-il considérer que les dispositions de l’article 6 s’appliquent à tous les contrats publics qui entrent dans le champ d’application temporel de l’Ordonnance ou seulement à ceux pour lesquels il est possible de démontrer que les mesures s’imposent pour faire face à la crise sanitaire ? Par ailleurs, la formulation retenue ne semble pas laisser de marge de manœuvre aux cocontractants lorsqu’elle indique que les dispositions « s’appliquent, nonobstant toute stipulation contraire ». Elle semble donc présenter un caractère impératif, sauf s’il existe des stipulations plus favorables au titulaire du contrat. L’emploi du terme « stipulations » semble uniquement renvoyer au contrat lui-même et exclure les dispositions plus favorables qui pourraient résulter des textes ou de la mise en œuvre de la théorie générale des contrats administratifs (ils ne « stipulent » pas). Ensuite, et dans ce cadre, l’article 6 de l’Ordonnance envisage plusieurs situations auxquelles il tente d’apporter des réponses.

Le premier alinéa concerne les difficultés qui peuvent naître s’agissant du respect des délais d’exécution des contrats. Il est ainsi prévu que cette durée doit être prolongée par l’autorité contractante (la formulation ne laisse pas place au doute) lorsque le titulaire du contrat en fait la demande avant l’expiration du délai contractuel. La condition posée est de démontrer que « le titulaire ne peut pas respecter le délai d’exécution d’une ou plusieurs obligations du contrat ou que cette exécution en temps et en heure nécessiterait des moyens dont la mobilisation ferait peser sur le titulaire une charge manifestement excessive ». En principe, et conformément à l’article 1er de l’Ordonnance, ces difficultés pour respecter les délais d’exécution doivent être liées à la crise sanitaire. Dans ce cas, la prolongation du délai d’exécution doit être « d’une durée au moins équivalente à celle mentionnée à l’article 1er ». Il est toutefois conseillé aux autorités contractantes de ne pas prévoir, en l’absence de durée maximale fixée par l’Ordonnance, une prolongation trop étendue dans le temps sous peine que cette dernière soit considérée comme contraire aux principes fondamentaux de la commande publique.

Le deuxième alinéa de l’article 6 vient quant à lui encadrer et neutraliser en grande partie les prérogatives dont disposent les autorités contractantes dans le cadre de l’exécution des contrats publics. Il est en effet prévu que lorsque le titulaire est dans « l’impossibilité d’exécuter tout ou partie d’un bon de commande ou d’un contrat, notamment lorsqu’il démontre qu’il ne dispose pas des moyens suffisants ou que leur mobilisation ferait peser sur lui une charge manifestement excessive », il ne peut pas faire l’objet de sanctions, « ni se voir appliquer les pénalités contractuelles, ni voir sa responsabilité contractuelle engagée pour ce motif ». Les sanctions évoquées ne sont pas définies et doivent donc être entendues comme recouvrant toutes les catégories de sanctions qui ont pu être évoquées. Cette exonération du titulaire du contrat fait écho au droit « ordinaire » de la commande publique lorsqu’un cas de force majeur est démontré mais l’Ordonnance ne renvoie pas à la notion de force majeure. Il s’agit sûrement d’un choix délibéré pour que les conditions posées en jurisprudence s’agissant de la force majeure ne s’appliquent pas. Les dispositions de cet article devraient donc s’appliquer plus facilement que le droit « ordinaire » face à la crise sanitaire. De plus, parce que leur application semble obligatoire, ces dispositions semblent vider de sens la mise en œuvre de la force majeure (demandée jusque-là par l’exécutif) pour faire face à la crise du COVID-19. Par ailleurs, ce même alinéa envisage la conclusion de marchés de substitution par les acheteurs lorsque le titulaire ne peut pas exécuter le contrat. Cette disposition ne renvoie qu’aux « marchés de substitution » et aux « acheteurs » : elle ne concerne donc que les marchés publics et ne s’applique ni aux contrats de concession, ni aux autres contrats publics. Elle redéfinit l’exercice des sanctions coercitives dans le cadre de la crise sanitaire et en lien avec le premier alinéa de l’article 6. En effet, ce dernier interdit la mise en œuvre de toutes les sanctions, y compris les sanctions coercitives. Or, l’alinéa 2 permet la conclusion de marchés de substitution avec des tiers « pour satisfaire ceux de ses besoins qui ne peuvent souffrir aucun retard, nonobstant toute clause d’exclusivité et sans que le titulaire du marché initial ne puisse engager, pour ce motif, la responsabilité contractuelle de l’acheteur ». Il s’agit ici d’éviter que l’interdiction de prononcer des sanctions fixée par le premier alinéa empêche la satisfaction de besoins essentiels et urgents. Pour autant, il est précisé que « l’exécution du marché de substitution ne peut être effectuée aux frais et risques de ce titulaire ». Il s’agit d’une dérogation au principe selon lequel la conclusion des marchés de substitution s’effectue aux frais et risques du titulaire, mais cette précision est conforme à l’esprit de l’Ordonnance. Il est toutefois surprenant que ce second alinéa ne concerne que les marchés publics et n’envisage pas l’ensemble des contrats publics (ou au moins ceux de la commande publique), d’autant que la mise en régie ou la conclusion de marchés de substitution constitue une règle générale applicable aux contrats administratifs…

Le troisième alinéa de l’article 6 concerne les bons de commande annulés et les marchés résiliés lorsque ces décisions sont « la conséquence des mesures prises par les autorités administratives compétentes dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ». Dans ce cas, le titulaire doit être indemnisé pour les dépenses qu’il a engagées si ces dernières « sont directement imputables à l’exécution d’un bon de commande annulé ou d’un marché résilié ». Ce dispositif fait peser sur les seules autorités contractantes les conséquences des mesures adoptées pour lutter contre l’épidémie et doit donc protéger les opérateurs économiques. Il déroge au droit « ordinaire » de la commande publique qui aurait dû permettre la résiliation pour cas de force majeure, laquelle ne permet normalement pas une indemnisation du cocontractant. Pour autant, cet alinéa manque lui aussi de clarté car il ne concerne que les « bons de commandes annulés » et les « marchés résiliés » : il ne semble donc s’appliquer que dans le cadre des marchés publics, qu’il s’agisse ou non de marchés à bons de commande. Les autres contrats publics, et notamment les contrats de concession, ne sont pas concernés. La question est alors de savoir si, pour ces autres contrats, la résiliation pour force majeure reste possible dans le cadre du droit « ordinaire ». Il semble que oui. L’interdiction des sanctions posée par l’article 6, al. 2 interdit en effet la résiliation-sanction mais non la résiliation pour force majeure qui, pour rappel, est consacrée tant par la jurisprudence que par le Code de la commande publique.

L’Ordonnance envisage ensuite de manière spécifique la question de la suspension des marchés publics à prix forfaitaire qui sont en cours d’exécution. L’alinéa 4 de l’article 6 précise en effet que « lorsque l’acheteur est conduit à suspendre » un tel marché, il doit effectuer le règlement du marché « sans délai » et « selon les modalités et pour les montants prévus par le contrat ». Par ailleurs, il est prévu qu’un avenant doit être conclu après la suspension pour déterminer « les modifications du contrat éventuellement nécessaires, sa reprise à l’identique ou sa résiliation ainsi que les sommes dues au titulaire ou, le cas échéant, les sommes dues par ce dernier à l’acheteur ». Il s’agit ici de s’assurer que la suspension du contrat n’aura pas des conséquences trop défavorables tant pour l’acheteur que pour son cocontractant.

Dans le même sens, l’alinéa 5 envisage la suspension des contrats de concession. Il est ainsi prévu que « lorsque le concédant est conduit à suspendre l’exécution d’une concession, tout versement d’une somme au concédant est suspendu et, si la situation de l’opérateur économique le justifie et à hauteur de ses besoins, une avance sur le versement des sommes dues par le concédant peut lui être versée ». Pour autant, cette disposition ne précise pas quelle doit être l’origine de la décision de suspension : il semble nécessaire que cette décision s’impose au regard de la crise sanitaire mais l’article manque de clarté sur ce point. Surtout, sur le fond, cette disposition semble davantage protéger les autorités concédantes que leurs concessionnaires, ce qui ne devrait pas manquer de susciter des inquiétudes.

Enfin, et toujours à propos des contrats de concession, le dernier alinéa de l’article 6 envisage la possibilité d’une modification unilatérale du contrat par l’autorité concédante. Il est ainsi précisé que « lorsque, sans que la concession soit suspendue, le concédant est conduit à modifier significativement les modalités d’exécution prévues au contrat, le concessionnaire a droit à une indemnité destinée à compenser le surcoût qui résulte de l’exécution, même partielle, du service ou des travaux ». Toutefois, il faut que « la poursuite de l’exécution de la concession impose la mise en œuvre de moyens supplémentaires qui n’étaient pas prévus au contrat initial et qui représenteraient une charge manifestement excessive au regard de la situation financière du concessionnaire ». Cette disposition semble donc réduire en l’encadrant le droit au maintien de l’équilibre financier du contrat qui est classiquement reconnu dans le cadre de la théorie générale des contrats administratifs et qui trouve écho à l’article L. 6 du Code de la commande publique…

La conciliation du droit « ordinaire » de la commande publique et du droit « dérogatoire » fixé par l’Ordonnance suscite ainsi de nombreuses interrogations, tout comme leurs possibilités de mise en œuvre en réponse à la crise sanitaire. Le Gouvernement a donc le mérite de chercher à apporter des réponses aux acteurs de la commande publique mais il est possible de se demander si les dispositifs antérieurs ne suffisaient pas ou si, à tout le moins, la rédaction de l’Ordonnance du 25 mars n’aurait pas mérité davantage de réflexion…

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Amilhat Mathias, « La commande publique face au COVID-19 »
in Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ;
Actions & réactions au Covid-19 ; Art. 282.

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Des objets du DA (1/8) : Tomaso Grecco

Art. 283.

par Mathieu Touzeil-Divina
Directeur du Journal du Droit Administratif

Dans le cadre des « actions & réactions » (au Covid-19 du JDA) « pour administrativistes confiné.e.s » et en partenariat étroit avec La Semaine juridique Administrations et Collectivités territoriales (JCP A), le professeur Touzeil-Divina vous proposera chaque semaine aux colonnes notamment du JDA de réviser votre droit administratif (confinement oblige) et ce, de façon renouvelée.

En effet, à l’heure des confinements mais aussi des révisions pour les étudiant.e.s publicistes (ou non), parallèlement à une publication (en ligne et papier au Jcp A) nous vous proposerons chaque semaine pendant deux mois une autre façon de (ré)apprendre les grandes décisions publicistes.

Ainsi, à partir de la photographie d’un « objet », ce sont précisément les « objets » du droit administratif (service public, actes, libertés, agents, biens, responsabilité & contentieux) qui seront ici abordés avec une présentation renouvelée des faits et des portées prétoriennes.

Alors, en mettant en avant une image et des événements associés à un jugement ce sont aussi les mémoires visuelles et kinesthésiques qui seront stimulées (alors qu’en cours c’est principalement la seule mémoire auditive qui l’est). Le Jda pense ainsi à vous et vous prépare à vos examens 🙂

Première décision :
CE, 10 février 1905,
Tomaso Grecco

#responsabilitépourfaute #police
#puissancepublique #armeàfeu
#taureau #fautelourde
#pasdemouchette

Rec. Lebon : p. 139.
Bibl. : conclusions de Jean Romieu aux Gcja 2015 ; p. 257 et s.

Devant une carte postale voyagée (et datée de 1905)
avec un commentaire colonial d’époque (sic),
objet agricole dit « Mouchette »
destiné à conduire les bovins et les taureaux en particulier.
Circa 1905 – Papier & métal.

Les faits se sont passés près du marché de la carte postale ; marché dont un taureau s’était échappé. C’est justement à diriger les bovins qu’est utile la « mouchette » qui enserre, comme un anneau, le nez d’un taureau. Celui des faits ne devait donc pas en posséder !

Les faits

La scène se passe dans un ancien protectorat français : en 1901, en Tunisie dans la ville de Jendouba (que l’on nommait à l’époque Souk-el-Arba et ce, jusqu’à l’indépendance tunisienne) au nord du pays, près de la frontière avec l’Algérie. Le requérant, Tomaso Grecco un maçon et colon européen, était dans sa propriété lorsqu’il a reçu une balle tirée d’un pistolet ! Comment cette balle perdue avait-elle pu parvenir à lui ? Dans la ville, un taureau s’était échappé du marché et – effrayé – s’était précipité dans les ruelles du Souk commençant à créer plusieurs dégâts. Spontanément, des badauds essayèrent de le contenir et ceux qui avaient une arme (dont des policiers locaux et des gendarmes nationaux) voulurent l’immobiliser : avec succès puisque, suite aux coups de feu, le taureau tomba. Malheureusement pour M. Grecco, l’une des balles tirées traversa la porte de sa maison, porte derrière laquelle il se trouvait, lui occasionnant une blessure au bas-ventre. Grecco, qui guérit de ses maux, soutenait qu’un gendarme dénommé Mayrigue avait été l’auteur du tir et il en demanda réparation parce que, selon ses dires, le gendarme avait tiré malgré l’ordre contraire de son supérieur hiérarchique. Il s’agirait donc d’une faute personnelle de Mayrigue en tant qu’homme et non d’une faute de service du gendarme en tant qu’agent des forces de puissance publique (cf. TC, 30 juillet 1873, Pelletier).

La portée

Si Grecco essaya d’abord d’obtenir devant un juge judiciaire (le tribunal civil de Tunis) la mise en cause personnelle du gendarme, c’est parce qu’il savait que jamais un service de police ou de gendarmerie n’avait été déclaré responsable pour faute. Régnait alors l’irresponsabilité publique. Toutefois, comme sa première procédure échoua et parce que le gouvernement refusait de l’indemniser, il osa demander réparation auprès du juge administratif en invoquant la responsabilité de l’Etat. Classiquement, le ministre en défense opposa une fin de non-recevoir (au nom de l’irresponsabilité de principe) mais, contre toute attente, et grâce aux formidables conclusions du commissaire du gouvernement Romieu, le Conseil d’Etat retint que la requête contenait « l’énoncé des faits invoqués » par Grecco « comme engageant la responsabilité de l’Etat ». Partant, le juge acceptait le principe même d’une responsabilité publique.

Deux tempéraments, cela dit, doivent être prononcés. D’abord, Romieu n’envisageait qu’une responsabilité pour faute manifeste, grave et caractérisée et non (comme aujourd’hui désormais et à quelques rares exceptions) pour « toute faute » même « simple ». Par ailleurs, si le juge admit le principe du recours, il le rejeta au fond car, selon lui, les faits ne permettaient pas de prouver qui avait été l’auteur de la balle perdue.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Touzeil-Divina Mathieu, « Des objets du DA (1/8) : Tomaso Grecco »
in Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ;
Actions & réactions au Covid-19 ; Art. 283.

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Ni oui ni non, ni bravos ni confinements totaux «en l’état» d’urgence sanitaire : l’ordonnance dilatoire du Conseil d’Etat

Art. 281.

Commentaire sur
CE, ordonnance, 22 mars 2020,

Syndicat Jeunes Médecins & alii. (req. 439674)

par Mathieu Touzeil-Divina
Professeur de droit public à l’Université Toulouse 1 Capitole, Imh
Président du Collectif L’Unité du Droit
Directeur du Journal du Droit Administratif

Depuis la fin du mois de février 2020 ce sont déjà près d’une trentaine de mesures nationales législatives et réglementaires qui ont été prises au sommet de l’Etat dans la lutte contre la pandémie du Covid-19[1]. Hier, dimanche 22 mars 2020, deux importantes décisions étaient prises :

  • Au Parlement (Assemblée Nationale, Palais Bourbon), celle du vote (après commission mixte paritaire et en urgence) de la Loi d’urgence sanitaire[2] renforçant de façon exceptionnelle les pouvoirs – eux-mêmes exceptionnels – de l’exécutif et limitant potentiellement de façon drastique nombre de libertés publiques (d’aller et de venir, de se réunir, d’entreprendre, etc.) ;
  • Au Conseil d’Etat (en sa qualité de juge administratif, au Palais royal), celle du rejet partiel ou de l’acceptation en partie (selon que l’on voit le verre à moitié vide ou à moitié plein) du recours du Syndicat Jeunes Médecins (Sjm) demandant qu’il soit enjoint au gouvernement français un confinement total du pays (l’actuel étant jugé insuffisant au regard des ravages de la pandémie du Coronavirus).

A chaud (et donc sans recul ni délai ce dont on nous excusera mais que le lecteur comprendra), il s’agira ici de commenter le second acte (l’ordonnance de référé prise sur le fondement de l’art. L 521-2 du code de Justice Administrative (Cja) (c’est-à-dire un référé-liberté par lequel « le juge (…) peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public (…) aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale »). Notre propos tiendra en quatre temps conséquents marqués par l’expression symptomatique « en l’état ».

I. Un contexte incertain « en l’état » :
le rappel du caractère essentiel et non commerçant des services publics administratifs

Voilà bien le (premier) drame du juge des référés. Oui, la pandémie est là : globalisée, ravageuse, destructrice : évidente. Les hôpitaux de certaines régions sont en voie de saturation et témoignent de l’importance rappelée il y a peu (lors des récents mouvements sociaux) des services publics administratifs, non productifs, non commerciaux, non concurrentiels mais si essentiels à la vie bien plus importante qu’aux profits. Il en va ainsi de la santé, de l’éducation, de la Justice, etc. Oui, la pandémie est là. Oui, la destruction opère mais, à chaque instant, la situation (ou plutôt les situations) évolue(nt) ce qui oblige gouvernement et juge à agir avec parcimonie mais aussi avec souplesse. Ce qui est vrai à Toulouse le 23 mars 2020 ne le sera vraisemblablement pas le lendemain ou à la même heure mais à Nice ou encore à Chatou ou à Limoges.

En ce sens, on voit fleurir de nombreux arrêtés préfectoraux et municipaux (de police administrative) qui « aggravent » les conditions nationales par exemple en posant des couvre-feux de confinement total (ce qui a ainsi été opéré dans les Alpes maritimes pour les communes du littoral et celles du plus de 10.000 habitants). Ici encore, on constate que l’administration n’ose prendre (et on la comprend) des mesures qui seraient sûrement jugées disproportionnées car trop générales et/ou trop absolues au regard des célèbres conclusions Corneille : « la liberté est la règle et la restriction de police l’exception » (sous CE, 10 août 1917, Baldy ; Rec. p. 638) et de la jurisprudence constante du Conseil d’Etat.

Ce qui est donc certain « en l’état » c’est que la pandémie est là. C’est qu’elle progresse mais qu’elle n’implique pas nécessairement les mêmes réactions en tout lieu du territoire national d’où les actes locaux précités. Car ce qui est décidé à l’instant ne vaudra pas nécessairement dans quelques heures.

Voilà pourquoi dans son ordonnance de référé, les trois juges du Conseil d’Etat vont multiplier les expressions marquant que leur décision n’est qu’une réponse donnée le 22 mars en soirée à une demande émanée de plusieurs médecins quelques heures plus tôt. L’ordonnance de référé-liberté note ainsi (point 9) « en l’état actuel de l’épidémie » ce qui sous-entend bien que demain ou la semaine prochaine, ou la semaine précédente, la réponse apportée pourrait ou aurait pu différer.

II. Un « état d’urgence sanitaire » certain et concomitant :
entre conseil & jugement

Afin de statuer, le conseil d’Etat avait à sa disposition, outre la jurisprudence et les principes classiques en matière de police administrative et notamment sanitaire, de nombreux actes réglementaires récents et comme le décret n°2020-260 du 16 mars 2020 (explicitement cité dans les visas de l’ordonnance litigieuse après la Constitution (on y reviendra infra), la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (Cesdhlf) et le Code de la santé publique (Csp)).

C’est clairement ce décret instituant un « premier » confinement qui est jugé insuffisant par les requérants qui l’estiment non suffisamment efficace car proposant trop d’exceptions larges (et concrètement des « sorties » trop faciles et nombreuses de la part des concitoyens).

Ainsi, même si les certitudes du juge sont minces « en l’état » puisque la situation est évolutive, il faut y ajouter le vote parallèle de la nouvelle Loi d’état d’urgence sanitaire ; seul caractère « certain » et stable dans cette période de doutes. D’ailleurs, le Conseil d’Etat mentionne cette future Loi (cf. points 2 in fine et 14 évoquant des mesures « en cours d’adoption » et le « projet de loi pour faire face à l’épidémie de Covid-19 permettant l’instauration d’un état d’urgence sanitaire ») ; Loi à laquelle il n’est lui-même pas étranger puisqu’ayant été consulté (en sa qualité administrative et non juridictionnelle) sur le sujet !

Ici encore, d’ailleurs, si le publiciste français semble s’en accommoder on comprendrait qu’un citoyen non éclairé ou qu’un juriste suspicieux (ce que nous assumons d’être) puisse s’en étonner. Voilà le Conseil d’Etat – juridiction – qui mentionne un projet de Loi (non encore promulgué à l’heure où il statue) et à propos duquel il a, lui-même, donné un avis éclairant – en tant qu’administration –. On sait le sérieux et la raison d’Etat qui animent les Conseillers du Palais royal. On sait également que celles et ceux qui conseillent ne pourront par suite juger au contentieux sur les mêmes textes. Il ne s’agit aucunement de les blâmer mais simplement de souligner, à la seule aune des apparences, qu’un juge qui est par ailleurs également administrateur et conseiller du Prince a toujours de quoi étonner lorsque l’on prône – avec justesse – les impératifs d’indépendance et d’impartialité. Si l’on souhaite vraiment que les citoyens continuent de craindre des collusions entre les services et les autorités, alors il faut surtout ne rien changer[3]. Si l’on ajoute à cela la circonstance selon laquelle lors de l’audience le directeur des affaires juridiques des ministères sociaux (représentant le gouvernement) était Charles Touboul, Conseiller d’Etat et ancien porte-parole de ce dernier (2018-2019), on continue de perpétuer l’atmosphère précédemment dénoncée. Heureusement, pour tout de même marquer un peu la distanciation – d’au moins un mètre (mais clairement pas plus) – entre le Conseil d’Etat conseiller et le Conseil d’Etat juge, les trois Conseillers ayant statué n’étaient membres « que » de la section contentieuse de l’institution (M. Combrexelle, son président et MM. Boulouis et Chantepy, juges des référés). Pour rappel, cependant, le président du Conseil d’Etat est toujours le premier ministre ce qui fait qu’ici on demandait au Conseil d’Etat qu’il soit enjoint à son propre président (certes formel) d’agir…

Concrètement, cela dit, que demandait donc le syndicat médical requérant ? Essentiellement à ce que soient ordonnées trois séries d’injonctions concrètes : un confinement total emportant arrêt des transports en commun et des exceptions (audit confinement) seulement rarissimes, un ravitaillement organisé de la population ainsi confinée et la prise en charge maximale de tests de dépistage du Covid-19 :

  • « enjoindre au Premier ministre et au ministre des solidarités et de la santé de prononcer un confinement total de la population par la mise en place de mesures visant à : – l’interdiction totale de sortir de son lieu de confinement sauf autorisation délivrée par un médecin pour motif médical ; – l’arrêt des transports en commun ; – l’arrêt des activités professionnelles non vitales (alimentaire, eau et énergie, domaines régaliens) »
  • « l’instauration d’un ravitaillement de la population dans des conditions sanitaires visant à assurer la sécurité des personnels chargés de ce ravitaillement » (…) ;
  • « prendre les mesures propres à assurer la production à échelle industrielle de tests de dépistage et de prendre les mesures réglementaires propres à assurer le dépistage des personnels médicaux ».

Acceptant de statuer eu égard à la réunion des deux conditions permettant un référé-liberté (l’urgence et une atteinte potentiellement « grave et manifestement illégale » à une liberté fondamentale), la formation tripartite du Conseil d’Etat a procédé à une audience exceptionnelle dont plusieurs des participants / requérants intervenaient de façon dématérialisée par visio-conférence. Sur ce point, on ne peut qu’applaudir et remercier les juges de la continuité du service public qu’ils offrent et matérialisent : la Justice (est) continue.

Concrètement, en l’espèce, la condition d’urgence ne pouvait être sérieusement contestée : on instaure « l’état d’urgence sanitaire » et la notion est présente dans quasiment tous les visas ou exposés des motifs des actes réglementaires de ces dernières semaines à commencer par le décret du 16 mars précité. Quant à l’atteinte à une liberté fondamentale, elle s’imposait également aisément et n’a pas véritablement été discutée au regard du « droit au respect de la vie » notamment garanti par l’art. 02 Cesdhlf.

III. Malgré la pluralité des acteurs sanitaires,
la recherche de la « mesure »

« Sur le cadre juridique du litige » : c’est par ces mots que l’ordonnance a désiré commencer (après avoir admis au point 1 diverses interventions de parties au litige). Il est vrai que le cadre juridique de ce contentieux est institutionnellement complexe ou composite. Certes, les requérants s’adressent au premier ministre en espérant que plusieurs injonctions lui soient ordonnées mais il est clair qu’il n’est pas, loin s’en faut, le seul et unique concerné et ce, non seulement car évidemment ce sont toutes et tous les concitoyens qui s’estiment impactés mais encore parce que, du point de vue décisionnel, le pouvoir d’action réglementaire en matière de police administrative (tant générale que spéciale) implique de très nombreux acteurs. C’est un peu comme si – symboliquement – on ne visait que le premier ministre mais que, de facto, toute la chaîne administrative et exécutive était visée et c’est ce que rappelle en premier lieu le juge au visa implicite des célèbres jurisprudences CE, 08 août 1919, Labonne (req. 56377) et CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains (Rec. p. 275) en matière de concours et de cumuls de polices administratives.

En l’occurrence, oui (arrêt Labonne préc.) « le Premier ministre peut, en vertu de ses pouvoirs propres, édicter des mesures de police applicables à l’ensemble du territoire, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles, telle une épidémie avérée, comme celle de Covid-19 » mais parallèlement existent deux autres pouvoirs réglementaires important :

  • Celui, spécial et national, du ministre chargé de la Santé (art. L 3131-1 Csp) ;
  • et ceux, généraux mais locaux, des préfets et maires sur leurs territoires d’exécution ; étant entendu qu’ils peuvent adopter « des mesures plus contraignantes permettant d’assurer la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, notamment en cas d’épidémie et compte tenu du contexte local » (jurisprudence Néris-les-Bains préc.).

Cela dit, rappelant le contexte institutionnel (après avoir rappelé le contexte sanitaire), le juge semble engager chacun à prendre ses responsabilités comme le ferait un père de famille constitutionnel : la situation sanitaire implique des réactions (et pas seulement au niveau national du premier ministre) et ne pas agir serait effectivement un manquement fautif mais cette action doit être coordonnée et multilatéralisée. Quoi qu’il en soit, ce sont d’abord et avant tout à ces acteurs des pouvoirs exécutifs nationaux et locaux d’agir semble nous dire le Conseil d’Etat qui se fonde pour se faire dans ses visas et en premier lieu sur la Constitution. On en comprend toutefois immédiatement la difficulté car ce qui est susceptible d’être impérativement ordonné à Chaville ou à Chambéry le lundi 23 mars ne vaudra pas nécessairement en d’autres temps et lieux.

Par suite, en application des jurisprudences Benjamin (CE, Sect., 15 décembre 1933 ; Rec. p. 541) et/ou Baldy préc., le juge va rappeler le principe fondamental du jugement de toute liberté confrontée à l’ordre public : la restriction liberticide n’est envisageable que si elle est nécessaire et légitimée par une atteinte à la sécurité, à la tranquillité ou à la santé publiques (ainsi qu’à la dignité de la personne humaine) mais cette atteinte aux libertés doit toujours être « proportionnée » à la menace.

C’est toujours la « mesure » qui est invoquée comme l’exprime explicitement le point 3 :

« Dans cette situation, il appartient à ces différentes autorités de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l’épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter l’exercice des droits et libertés fondamentaux, comme la liberté d’aller et venir, la liberté de réunion ou encore la liberté d’exercice d’une profession doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif de sauvegarde de la santé publique qu’elles poursuivent ». 

Ces rappels posés, les acteurs publics symboliquement incarnés par le premier ministre ici visé par le référé-liberté, se sont vu reconnaître leur humanité et leurs capacités. En effet, constate le juge avant de se prononcer sur les injonctions demandées, la légalité des situations doit toujours « s’apprécier (…) en tenant compte des moyens dont dispose l’autorité administrative compétente et des mesures qu’elle a, dans ce cadre, déjà prises ». La puissance publique n’est pas responsable de tout et ne peut pas tout faire. Il faut garder à l’esprit que si on peut lui reprocher de ne pas avoir agi de telle ou telle façon, encore faut-il qu’elle en ait (eu) les moyens.

On ne reprochera donc pas l’existence même du Covid-19 à l’Etat ni même de pouvoir guérir instantanément, tel un thaumaturge, les malades atteints mais on pourra certainement (et dans un temps ultérieur) engager sa responsabilité pour ne pas avoir actionné ou mis en œuvre ce qu’il était en capacité de réaliser.

Dans ce second temps (qu’on espère le plus rapidement tangible), il faudra alors réfléchir aux potentielles responsabilités qu’ont eues les gouvernants successifs à supprimer des lits et des hôpitaux autrefois existant.

C’est dans les crises que l’on comprend l’utilité et l’essentialité de nos services publics administratifs.

IV. Pas de confinement total « en l’état » enjoint : Sur fond de running,
le ni oui ni non prétorien

Concrètement, les requérants demandaient donc un confinement total : plus strict mais non absolu puisque permettant notamment la continuité de certains services (notamment hospitaliers, d’alimentation et de police). Depuis plusieurs jours en effet (et depuis l’application du décret préc. du 16 mars 2020, nombreux étaient en effet les médecins et personnels soignants à dénoncer plusieurs attitudes de nos concitoyens et jugées inconscientes. Ainsi en est-il de celles et de ceux interprétant de façon très extensive les dérogations au confinement règlementaire du 16 mars dernier et promenant leurs animaux de compagnie trois fois pas jour, se regroupant à plus de trois personnes, se découvrant une passion pour le running et se sentant autorisé à aller « courir » chaque jour (ce qu’ils ne faisaient pas auparavant) comme si leur vie en dépendait. Il est évident que chacun comprend la volonté et l’envie qu’ont presque tous les citoyens confinés de sortir, de partager et d’avoir des relations sociales mais – de la même manière – chacun devrait comprendre que c’est a priori le confinement le plus strict qui est l’un de ne rares moyens d’actions de non-propagation du Covid-19 puisqu’il n’existe pas encore de vaccin et même de thérapie certaine.

Nous ne sommes ni docteur en médecine ni devin et comme nous le Conseil d’Etat (quand il ne sait pas et qu’il se trouve confronté à une question très technique) s’en remet aux sachants. On comprend donc qu’il ait été embarrassé face à la requête qu’il avait à juger : devait-il faire confiance aux médecins et scientifiques demandant plus de confinement ou aux gouvernants mettant en avant leurs propres médecins et scientifiques ayant justifié le confinement actuel ?

Ne donnant raison ni aux uns ni aux autres, le Conseil d’Etat n’a pas véritablement tranché et a donné à chacun l’impression qu’ils avaient bien fait à l’instar des célèbres compromis dilatoires qu’évoquent Pierre Avril[4] et Claude Klein[5] reprenant Carl Schmitt et ce, quand ils parlent – à l’aune des Conventions de la Constitution – de la rédaction de la norme fondamentale du 04 octobre 1958 et de ses premières interprétations acceptables par chacun.

L’ordonnance du 22 mars 2020 en est également l’expression :

  • les médecins requérants seront heureux de constater que le juge les a entendus puisqu’il enjoint au gouvernement de prendre trois mesures importantes : « préciser la portée de la dérogation au confinement pour raison de santé » ; « réexaminer le maintien de la dérogation pour « déplacements brefs à proximité du domicile » compte tenu des enjeux majeurs de santé publique et de la consigne de confinement » ; « évaluer les risques pour la santé publique du maintien en fonctionnement des marchés ouverts, compte tenu de leur taille et de leur niveau de fréquentation ».
  • le premier ministre et le titulaire du maroquin de la santé se sont également vus rassurés puisque le conseil d’Etat leur a également donné trois satisfecit : le confinement total n’est pas ordonné « en l’état » de la situation ; l’arrêt des transports publics est estimé impossible (notamment pour permettre aux soignants de se déplacer) et le ravitaillement qu’espéraient les requérants est déclaré irréaliste ou irréalisable. En particulier (au point 7) il est reconnu que puisque le dispositif d’actions de l’exécutif est « régulièrement modifié » et donc adapté (y compris dans l’avenir en faveur d’un confinement total décidé), les gouvernants se seraient globalement bien comportés.

Certes, il appartiendra audit gouvernement de préciser sous peu, et au moyen de la nouvelle Loi d’état d’urgence sanitaire plusieurs éléments mais chacun peut retourner se confiner en ayant l’impression d’avoir remporté non le match ni la guerre contre le Covid-19 mais cet échange médiatique et politique.

Concrètement, que va-t-il donc désormais se passer ?

On attend la promulgation (sous très peu) de la Loi d’état d’urgence sanitaire (qui n’a pas été déférée au Conseil constitutionnel) et les réactions du gouvernement (ce 23 ou 24 mars) suite aux injonctions ordonnées.

1.
L’idée d’un confinement total (point 8 de l’ordonnance) n’est pas ordonnée mais n’est pas exclue. Le juge prend seulement acte de ce que, le 22 mars 2020 au soir, il n’avait pas « nécessairement » ou obligatoirement à être ordonné sur tout le territoire mais cela n’interdit en rien qu’il puisse l’être localement (ce qui rassurera les exécutifs locaux ayant ordonné des couvre-feux territorialement et temporellement restreints) ou plus tard (y compris dès demain). Au point 15 dit encore plus explicitement le Conseil d’Etat : « dans le cadre du pouvoir qui leur a été reconnu (…) les représentants de l’Etat dans les départements comme les maires en vertu de leur pouvoir de police générale ont l’obligation d’adopter, lorsque de telles mesures seraient nécessaires des interdictions plus sévères lorsque les circonstances locales le justifient ».

2.
Le juge (point 9) a relevé qu’« en l’état actuel » (sic) « de l’épidémie, si l’économie générale des arrêtés ministériels et du décret du 16 mars 2020 ne révèle pas une telle carence » de la part de la puissance publique « celle-ci est toutefois susceptible d’être caractérisée si leurs dispositions sont inexactement interprétées et leur non-respect inégalement ou insuffisamment sanctionné ». Ici, comprend-on, le juge constate que le décret du 16 mars préc. n’est pas appliqué de façon identique en tout lieu laissant sous-entendre que certaines forces de l’ordre seraient plus ou moins tolérantes ou permissives selon les territoires. C’est la rupture d’Egalité qui est ici invoquée mais l’inaction potentiellement fautive de la puissance publique alors visée n’est pas celle du pouvoir réglementaire mais bien celle de ses exécutants. Le Palais royal appelle (et a été manifestement entendu ainsi qu’en atteste la nouvelle Loi d’état d’urgence sanitaire) à un renforcement des sanctions en cas de non-respect du confinement par les concitoyens.

3.
Trois éléments (points 11 à 13) doivent alors être précisés par les gouvernants : l’expression de la dérogation au confinement « pour motif de santé » va être précisée (et plus rigoureusement définie), le fonctionnement des marchés va être réexaminé et les joggeurs vont trembler. En effet, lit-on au point 12 le fait que soient autorisés malgré le confinement les « déplacements brefs, à proximité du domicile, liés à l’activité physique individuelle des personnes, à l’exclusion de toute pratique sportive collective, et aux besoins des animaux de compagnie » apparait trop large, notamment en rendant possibles des pratiques sportives individuelles, telles le « jogging » ». Si l’on met de côté l’anglicisme qui évoque non une tenue de sport mais la pratique de ce dernier (dit running ou course à pied), on comprend bien la demande : ce n’est pas la pratique en elle-même solitaire et compréhensible de la part des confinés de s’aérer et de se dépenser qui est pointée du doigt mais – ce que l’on a pu constater dans chaque ville – des comportements risqués de « sportifs et sportives du dimanche confiné » prétextant une pratique de loisirs pour sortir socialement rencontrer et croiser d’autres citoyens et conséquemment risquer de diffuser encore la pandémie.

4.
Enfin (point 18), le juge rejette l’injonction (faute d’incapacité matérielle constatée comme en matière de ravitaillement général) d’ordonner des dépistages plus systématisés.

Dilatoire, disions-nous, le confinement total, l’arrêt des transports, les dépistages et le ravitaillement ne sont pas ordonnés « en l’état » mais les gouvernants ont l’obligation de communiquer et d’expliquer encore davantage : de préciser, d’affiner et de toujours réagir en fonction des évolutions de la pandémie.

Personne n’a ainsi l’impression d’avoir perdu la face (sauf peut-être un peu de temps) : tel est bien l’intérêt du compromis dilatoire prétorien : ménager toutes les forces en présence et – conséquemment – conserver une nationale cohésion.

Mathieu Touzeil-Divina
23 mars 2020

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Touzeil-Divina Mathieu, « Ni oui ni non, ni bravos ni confinements totaux «en l’état» d’urgence sanitaire : l’ordonnance dilatoire du Conseil d’Etat »
in Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ;
Actions & réactions au Covid-19 ; Art. 281.


[1] Pour un premier aperçu, on renverra au présent Jda à l’article de M. Adrien Pech : « De maux en mots : les premiers temps d’une gestion incertaine du COVID-19 » in Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ; Actions & réactions au Covid-19 ; Art. 280.

[2] Il en existe déjà un excellent premier commentaire par notre collègue le professeur Daniel Mainguy : http://www.daniel-mainguy.fr/2020/03/projet-de-loi-ordinaire-d-urgence-pour-faire-face-a-l-epidemie-de-covid-19-et-droit-prive-apercu.html.

[3] On s’est déjà à plusieurs reprises exprimé en ce sens et notamment au chapitre 06 de nos Dix mythes du droit public (Paris, Lextenso ; 2019) à propos d’un « mythe du contentieux administratif » celui du juge administratif, administrateur (p. 225 et s.).

[4] Avril Pierre, Les Conventions de la Constitution ; Paris, Puf ; Léviathan ; 1997.

[5] Klein Claude, Théorie et pratique du pouvoir constituant ; Paris, Puf ; 1996.

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De maux en mots : les premiers temps d’une gestion incertaine du COVID-19

Art. 280.

par Adrien Pech
Doctorant, droit public, Université Toulouse 1 Capitole,
IRDEIC, membre du comité de rédaction du JDA

Le droit administratif est de toutes les guerres, soit qu’il protège, soit qu’il opprime. Le Président de la République envisage la pandémie internationale du COVID-19 comme une guerre (Le 16 mars, Emmanuel Macron l’a martelé, à  six reprises : « Nous sommes en guerre. ». V. MACRON, E., « Adresse aux français », 16 mars 2020). Or, le droit administratif est le premier moyen juridique classiquement utilisé par les gouvernants afin de tenter d’encadrer les périodes de guerre. Pour l’heure, il ne s’agit d’une guerre « ni contre une armée, ni contre une autre Nation » (MACRON, E., « Adresse aux français », 16 mars 2020). Elle est sanitaire. Dès lors, organiquement, le cabinet du ministre chargé de la santé a été réorganisé, prévoyant la possibilité d’y intégrer un conseiller en charge du COVID-19 (Décret n° 2020-241 du 13 mars 2020 modifiant le décret n° 2017-1063 du 18 mai 2017 relatif aux cabinets ministériels, article 1er, JORF n°0063 du 14 mars 2020, texte n°2). De manière plus générale, depuis le mois de janvier 2020, le bal incessant des arrêtés préfectoraux, municipaux et gouvernementaux semble ne jamais s’arrêter. Le droit est au cœur de la pandémie de COVID-19 (Sur la gestion des crises sanitaires, V. not. RENARD S., L’ordre public sanitaire. Étude de droit public interne, Th. Rennes 1, 2008, https://hal.archives-ouvertes.fr/tel-01525379/document ;  POIROT-MAZERES I., THERON S., LARRIEU J., « La crise sanitaire, curiosité ou paradigme ? » in LARRIEU J. (dir.), Crise(s) et droit, Toulouse, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, L.G.D.J, 2012, pp. 161-178; TABUTEAU, D., « Santé et liberté », Pouvoirs, 2009/3, n° 130, pp. 97-111 ; TRUCHET D., « L’urgence sanitaire », RDSS 2007, pp. 411 et s.). Quand est-ce que pour la dernière fois, en France, le citoyen a eu à se questionner avec tant de régularité et de rigueur sur la légalité de la moindre de ses actions ? La réponse nous replonge dans les heures les plus sombres de notre Histoire. Puis-je sortir ? Avec qui ? A quelle heure ? Dans quelles conditions ? C’est la première fois, dans l’histoire contemporaine française, que le citoyen observe quotidiennement le fait que la santé est la condition première de la liberté (L’expression est attribuée à Corine Pelluchon, professeure de philosophie). La pandémie de COVID-19 a conduit à un déploiement massif de la police administrative, entraînant une atteinte aux libertés individuelles.  

A ce stade de l’évolution de la situation, il est possible d’observer deux temps de gestion de la crise. En effet, si la police administrative d’urgence sanitaire a été marginalisée (I), il n’en reste pas moins qu’elle a rapidement été consacrée par le gouvernement (II).

I. Le temps perdu de la marginalisation de la police de l’urgence sanitaire

La gestion de la crise du COVID-19 a été, dans un premier temps au moins, l’occasion pour le gouvernement d’user du droit souple, se contentant de « consignes » et « recommandations » (RENARD S., « COVID-19 : Mais qu’à fait la police ? », Billets d’humeur, RDLF, 2020, chron. n°8 ; SYMCHOWICZ, N., « Urgence sanitaire et police administrative : la grande confusion », AJDA, 2020, p. 545). L’utilisation de simples instruments de droit souple a eu une double conséquence, tant sur le fondement des actes adoptés par les Préfets (A), que sur les décisions prises par les dirigeants de structures publiques ou privées recevant du public (B).

A. L’adoption d’arrêtés préfectoraux au titre du pouvoir général de police administrative des Préfets

La première conséquence concerne l’adoption d’arrêtés préfectoraux au titre du pouvoir de police générale des Préfets au non au titre de l’exercice de leur pouvoir délégué de police sanitaire. En effet, en l’absence d’habilitation prévue à l’alinéa 2 de l’article L. 3131-1 du Code de la santé publique, spécifiquement applicable au cas de crises sanitaires, les premiers arrêtés préfectoraux ont été adoptés au visa des articles L. 2212-2 et L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, c’est à dire, au titre du pouvoir de police générale des Préfets (V. not. l’arrêté préfectoral portant interdiction des rassemblements dans  département du Morbihan en date du 01 mars 2020,  pour une consultation en ligne, V. http://www.larmorbaden.com/images/actualites/Coronavirus_interdiction_des_rassemblements.pdf). Parallèlement, les premières mesures limitant les libertés individuelles  au nom de la protection contre le COVID-19 ont été adoptées sur le fondement du pouvoir général de police administrative des maires (V. Arrêté municipal du 13 mars 2020 de la mairie de Garancières portant fermeture temporaire des locaux et sites communaux à compter du 16 mars 2020 : https://fr.calameo.com/read/001154217b81c60fb28c0; Arrêté municipal du 3 mars 2020 de la mairie de Larmor-Baden portant règlementation d’accès aux bâtiments communaux, http://www.larmorbaden.com/images/actualites/arrete_maire_coronavirus.pdf).

C’est notamment en cela, que certains ont évoqué un phénomène de « marginalisation de la police de l’urgence sanitaire » (RENARD S., « COVID-19 : Mais qu’à fait la police ? », op. cit.).

Il semble d’autant plus surprenant que le ministre de la santé n’ait pas procédé à l’habilitation prévue à l’alinéa 2 de l’article L3131-1 du Code de la santé publique, afin de permettre aux autorités de police déconcentrées de porter atteinte aux libertés individuelles dans le cadre de l’exercice de leurs pouvoirs de police de l’urgence sanitaire, que des actes règlementaires non attentatoires aux libertés individuelles ont été adoptés par le Premier ministre au titre de l’exercice des pouvoirs de l’urgence sanitaire attribués au ministre de la santé (pour une critique sur ce point, V. infra). C’est notamment le cas du décret n° 2020-190 du 3 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus covid-19, JORF n°0054 du 4 mars 2020, texte n° 10, qui prévoit notamment la réquisition des masques de protection (ce décret a été abrogé par le décret n° 2020-247 du 13 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus covid-19, JORF n°0063 du 14 mars 2020, texte n° 22, puis modifié par décret n° 2020-281 du 20 mars 2020, JORF n°0070 du 21 mars 2020, texte n°9, qui a été pris sur le même fondement de la police sanitaire d’urgence). Encore, du décret n° 2020-248 du 13 mars 2020 relatif à la mobilisation de la réserve sanitaire, JORF n°0063 du 14 mars 2020, texte n°23, notamment adopté au visa de l’article L. 3134-1 du Code de la santé publique.

B. L’adoption de décisions de fermeture des responsables de structures accueillant du public

Stéphanie Renard relève que ce sont les formulations impératives et les préconisations du gouvernement qui ont conduit à des « mesures ponctuelles, éparses » (Ibid.).  Par exemple, suite aux consignes et recommandations du ministère, certains responsables de salles de cinéma ou théâtres ont pris la décision de les fermer, certaines caisses d’assurance maladie ont été fermées, tout comme certains établissements scolaires. Encore, l’interdiction des visites a été instaurée dans certains EHPAD (Ibid.). Ces mesures, prises sur le seul fondement du droit souple sont« extrêmement sévères pour les libertés » (Ibid.), et reviennent, « au moins partiellement, à substituer le droit souple à un cadre légal dont les garanties de procédure et de fond sont ainsi écartées » (Ibid.).

Dès lors, dans ce premiers temps de la gestion de la crise sanitaire, des mesures attentatoires à la liberté individuelle sont adoptées sur le fondement des pouvoirs généraux de police administrative ou de simple recommandations et conseils. Néanmoins, des mesures non attentatoires à la liberté individuelle des personnes ou attentatoires à la liberté individuelle d’un groupe restreint de personnes (Arrêté du 30 janvier, relatif à la situation des personnes ayant séjourné dans une zone atteinte par l’épidémie de virus covid-2019, JO du 31 janvier 2020, texte n° 30; Arrêté du 20 février 2020 relatif à la situation des personnes ayant séjourné dans une zone atteinte par l’épidémie de virus covid-2019,  JO du 21 février 2020, texte n° 22), sont adoptées sur le fondement de la police sanitaire d’urgence. Cette situation, relativement incohérente et désordonnée a cependant été rétablie, notamment à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19 (JORF n°0064 du 15 mars 2020
texte n° 16
) (II). Mais cela ne signifie pas pour autant la fin de l’action incohérente et désordonnée de l’exécutif.

II. Le temps retrouvé de la consécration de la police de l’urgence sanitaire

La consécration de la police de l’urgence sanitaire est observable tant du point de vue réglementaire que législatif. S’il convient de s’en réjouir, il n’en reste pas moins que la consécration réglementaire de la police de l’urgence sanitaire souffre d’incohérence (A), tandis que sa consécration législative semble surabondante (B).

A. La consécration réglementaire incohérente de la police de l’urgence sanitaire

Nous le savions, le pouvoir réglementaire, c’est-à-dire le gouvernement est compétent, même en l’absence d’habilitation législative pour édicter des mesures de police à caractère général (CE, 8 août 1919, Labonne, n° 56377, publié au recueil Lebon). Néanmoins, les premières hésitations passées, la crise sanitaire actuelle a permis la mise en œuvre d’une police administrative spéciale : la police sanitaire d’urgence résultant de l’article L3131-1 du Code de la santé publique. C’est notamment sur ce fondement que de nombreux arrêtés ont été adoptés et complétés par des décrets.

L’article 2 de l’arrêté du 14 mars 2020 portant diverses mesures relatives à la lutte contre la propagation du virus covid-19, JORF n°0064 du 15 mars 2020, texte n° 16) marque l’entrée de la police de l’urgence sanitaire comme fondement des mesures de nature à limiter les libertés des individus, prises par le pouvoir réglementaire. Après que l’habilitation ait été donnée, en vertu de l’article 2 de l’arrêté du 14 mars 2020, les représentants de l’Etat ont adopté des mesures restreignant les libertés individuelles au titre de la protection contre le COVID-19, sur le fondement dudit arrêté. La police d’urgence sanitaire a ainsi fait sa pleine entrée dans les fondements des mesures prises par les autorités déconcentrées (V. not. Arrêté municipal du 15 mars 2020 de la commune de Riantec portant mesures liées au COVID19, http://www.riantec.com/fileadmin/template/riantec/medias/PDF_divers/2020_03_15_ARRETE_COVID-19__00000003_.pdf;  Arrêté préfectoral du 18 mars 2020 du Préfet du Morbihan  portant interdiction des accès aux plages, sentiers côtiers et cales d’accès aux bateaux,http://www.larmorbaden.com/images/actualites/COVID-19/COVID-19_Arrte_pref_interdiction_plages_18mars20.pdf).

Sur le fond, depuis l’arrêté en date du 14 mars 2020 adopté par le ministre de la santé, l’exercice des libertés individuelles est fortement restreint aux fins de protection de la population contre le COVID-19 et ce, jusqu’au 15 avril 2020. Il s’agit notamment de la fermeture de lieux accueillant du public (article 1), mais aussi l’interdiction de  tout rassemblement, réunion ou activité mettant en présence de manière simultanée plus de 100 personnes en milieu clos ou ouvert jusqu’au 15 avril 2020 (article 2), tout en prévoyant des exceptions, applicables pour les rassemblements, réunions ou activités indispensables à la continuité de la vie de la Nation (Ibid.). Par ailleurs, l’arrêté précise les mesures applicables concernant les établissements d’accueil des enfants et les établissements d’enseignement scolaire et supérieur, concours et examens (chapitre 3), les mesures applicables concernant certaines professions de santé (chapitre 4), les mesures applicables aux transports publics (chapitre 4 bis), enfin, les mesures applicables à la télésanté (chapitre 5 ter. Sur la télémédecine en général dans l’Union européenne, V. DE GROVE-VALDEYRON N., (dir.), E-santé dans l’Union européenne: regards croisés sur la télémédecine. Etudes compares, Toulouse, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, Cahiers Jean Monet, n°2, 2019). Cet arrêté a été complété par les arrêtés du 15 mars 2020, JORF n°0065 du 16 mars 2020, texte n°2, du 16 mars 2020, JORF n°0066 du 17 mars 2020, texte n° 18, du 17 mars 2020, JORF n°0067 du 18 mars 2020, texte n°18, du 19 mars 2020, JORF n°0069 du 20 mars 2020, texte 19, du 20 mars 2020, JORF n°0070 du 21 mars 2020, texte 10, du 21 mars 2020, JORF n°0071 du 22 mars 2020, texte n° 6. 

L’arsenal réglementaire de gestion de crise a été augmenté par le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020, adopté par le Premier ministre, portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 (JORF n°0066 du 17 mars 2020, texte n° 2), instaurant une liste limitative de motifs exhaustifs en vertu desquels il est possible de déroger à l’interdiction de déplacement hors de son domicile fixée jusqu’au 31 mars 2020. Ainsi, il est possible de sortir de son domicile pour les motifs suivants :

  • Les trajets entre le domicile et le ou les lieux d’exercice de l’activité professionnelle et déplacements professionnels insusceptibles d’être différés ;
  • Les déplacements pour effectuer des achats de fournitures nécessaires à l’activité professionnelle et des achats de première nécessité dans des établissements dont les activités demeurent autorisées par arrêté du ministre chargé de la santé pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 3131-1 du code de la santé publique;
  • Les déplacements pour motif de santé ;
  • Les déplacements pour motif familial impérieux, pour l’assistance des personnes vulnérables ou pour la garde d’enfants ;
  • Les déplacements brefs, à proximité du domicile, liés à l’activité physique individuelle des personnes, à l’exclusion de toute pratique sportive collective, et aux besoins des animaux de compagnie ;

Puis, en application du décret n° 2020-279 du 19 mars 2020 modifiant le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 (JORF n°0069 du 20 mars 2020, texte n° 27), les motifs suivants ont été ajoutés :

  • Les déplacements résultant d’une obligation de présentation aux services de police ou de gendarmerie nationales ou à tout autre service ou professionnel, imposée par l’autorité de police administrative ou l’autorité judiciaire ;
  • Les déplacements résultant d’une convocation émanant d’une juridiction administrative ou de l’autorité judiciaire ;
  • Les déplacements aux seules fins de participer à des missions d’intérêt général sur demande de l’autorité administrative et dans les conditions qu’elle précise.

En tout état de cause, le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 prévoit que « les personnes souhaitant bénéficier de l’une de ces exceptions doivent se munir, lors de leurs déplacements hors de leur domicile, d’un document leur permettant de justifier que le déplacement considéré entre dans le champ de l’une de ces exceptions », sous peine de quoi, elles s’exposent à l’amende prévue pour les contraventions de la 4e classe (Décret n° 2020-264 du 17 mars 2020 portant création d’une contravention réprimant la violation des mesures destinées à prévenir et limiter les conséquences des menaces sanitaires graves sur la santé de la population, JORF n°0067 du 18 mars 2020, texte n° 7).

Il semble qu’au fur et à mesure que la pandémie s’est intensifiée et qu’elle est devenue une préoccupation majeure de chacun, le rôle du Premier ministre a été mis en avant au détriment de celui du ministre de la santé et des dispositions du Code de la santé publique.

En effet,  à l’exception des arrêtés relatifs à la situation des personnes ayant séjourné dans une zone atteinte par l’épidémie de virus covid-19 (Arrêté du 30 janvier, relatif à la situation des personnes ayant séjourné dans une zone atteinte par l’épidémie de virus covid-2019, JO du 31 janvier 2020, texte n° 30; Arrêté du 20 février 2020 relatif à la situation des personnes ayant séjourné dans une zone atteinte par l’épidémie de virus covid-2019,  JO du 21 février 2020, texte n° 22) et de l’arrêté du 14 mars 2020, qui ont été adoptés, conformément à la lettre de l’article L.3131-1 du Code de la santé publique par le ministre de la santé, ce dernier a souvent été mis à l’écart de l’exercice de son pouvoir de police de l’urgence sanitaire, pour laquelle, le Code de la santé publique prévoit pourtant une véritable concentration des pouvoirs autour de lui.

C’est d’abord le cas du décret n° 2020-190 du 3 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus covid-19, JORF n°0054 du 4 mars 2020, texte n° 10, qui prévoit notamment la réquisition des masques de protection (ce décret a été abrogé par le décret n° 2020-247 du 13 mars 2020 relatif aux réquisitions nécessaires dans le cadre de la lutte contre le virus covid-19, JORF n°0063 du 14 mars 2020, texte n° 22, puis modifié par décret n° 2020-281 du 20 mars 2020, JORF n°0070 du 21 mars 2020, texte n°9, qui a été pris sur le même fondement de la police sanitaire d’urgence). C’est ensuite le cas du décret n° 2020-248 du 13 mars 2020 relatif à la mobilisation de la réserve sanitaire, JORF n°0063 du 14 mars 2020, texte n°23, notamment adopté au visa de l’article L. 3134-1 du Code de la santé publique.

C’est enfin le cas du décret n° 2020-260 du 16 mars 2020, adopté par le Premier ministre, portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19 (JORF n°0066 du 17 mars 2020, texte n° 2), particulièrement attentatoire aux libertés individuelles puisqu’il interdit tout déplacement hors de son domicile jusqu’au 31 mars 2020.

Les conditions de l’adoption de ces actes réglementaires, par le Premier ministre, contresignés par le ministre de la santé, interrogent. En effet, l’article L. 3131-1 du Code de la santé, au visa duquel ils ont été adoptés, indique que c’est au ministre de la santé et non au Premier ministre d’adopter de tels actes, sous la forme d’un arrêté motivé et non de décrets.

En revanche, il semble que les circonstances exceptionnelles permettraient de neutraliser l’illégalité externe dont ces actes pourraient être entachés en temps normal. En effet, le Conseil d’Etat a très récemment remis la théorie des circonstances exceptionnelle sur le devant de la scène en estimant que le « Premier ministre peut, en vertu de ses pouvoirs propres, édicter des mesures de police applicables à l’ensemble du territoire, en particulier en cas de circonstances exceptionnelles, telle une épidémie avérée, comme celle de covid-19 que connaît actuellement la France » (CE, ord., 22 mars 2020, Syndicat Jeunes Medecins, N° 439674, point 2, souligné par nous).

L’invocation de cette théorie n’est pourtant pas sans interroger. En effet, la théorie des circonstances exceptionnelles (V. CROUZATIER-DURAND F., « Les autres régimes d’exception », Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 01 « Etat d’urgence » (dir. Andriantsimbazovina, Francos, Schmitz & Touzeil-Divina) ; Art. 23 ; MASSOT J., « Le Conseil d’État face aux circonstances exceptionnelles », Les Cahiers de la Justice, 2013/2, N° 2, pp. 27-39) est réservée au pouvoir réglementaire. Admise en matière sanitaire (V. not. CE, 20 mai 1955, Société Lucien, Joseph et compagnie, n°2399, rec. p. 276), elle permet, même sans texte, une extension des pouvoirs de l’exécutif au-delà des frontières de la légalité. (V. CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent,n° 61593, Lebon 208 ; CE 28 juin 1918, Heyriès, n° 63412, Lebon 651). Le commissaire du gouvernement Letourneur (CE, conclusions sur l’arrêt CE, Ass., 16 avril 1948, Laugier, rec. p. 161) précise les conditions dans lesquelles le pouvoir réglementaire peut mettre en œuvre la théorie des circonstances exceptionnelles. D’abord, il convient d’être dans une situation anormale, pouvant consister soit en l’absence des autorités régulières, soit dans l’impossibilité pour elles d’exercer leurs pouvoirs, soit encore dans la survenance brutale d’un ou plusieurs événements graves ou imprévus. Ensuite, il convient que soit reconnue l’impossibilité d’agir légalement. Enfin, il convient que soient prévus des effets limités quant à la durée de la situation anormale. 

Plusieurs facteurs doivent inviter à la prudence quant à la mise en œuvre de la théorie des circonstances exceptionnelles.

Le premier facteur est lié à la survivance même de cette théorie. En effet, deux maîtres des requêtes du Conseil d’Etat, Sophie Roussel et Charline Nicolas ont rédigé un article dans l’AJDA exposant leurs doutes quant à la survivance de la théorie des circonstances exceptionnelles (ROUSSEL S., NICOLAS C., « Mineurs isolés de Calais : quand nécessité fait loi », AJDA, 2017, p. 2408 et s.). En revanche, le Conseil d’Etat semble avoir balayé d’un revers de la manche cet argument (CE, ord., 22 mars 2020, Syndicat Jeunes Medecins, N° 439674, point 2).

Le second facteur est lié à la nature même de cette théorie. Il est notamment possible d’interpréter la théorie de deux façons.

Soit, il s’agit d’une théorie jurisprudentielle ayant pour objectif de neutraliser a posteriori une illégalité constatée aux termes d’un acte administratif, au motif qu’il a été adopté dans le cadre de circonstances exceptionnelles.  Selon cette conception, il ne s’agirait pas d’un blanc-seing offert à l’administration afin de justifier a priori une mesure dont elle se doute qu’elle sera susceptible de faire l’objet d’une annulation future.

Soit, il s’agit d’une théorie permettant au pouvoir règlementaire de fonder l’adoption d’actes administratifs dont l’illégalité en temps normal est assurée, instaurant ainsi un véritable régime d’exception. Le pouvoir réglementaire semble se retrancher derrière la constatation de circonstances exceptionnelles, notamment indiquée aux termes des visas des actes adoptés, afin de s’immuniser contre une éventuelle annulation future ou de faire un « appel du pied » au juge administratif qui serait emmené à statuer sur la légalité dudit acte afin de l’inciter à mettre en œuvre la théorie des circonstances exceptionnelles (V. Décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19, JORF n°0066 du 17 mars 2020, texte n°2). La récente ordonnance du Conseil d’Etat semble aller dans le sens de cette seconde interprétation.

Au total, il semble que les deux interprétations soient valides. La théorie des circonstances exceptionnelles étant à la fois un outil de technique jurisprudentielle afin de légaliser a posteriori un acte illégal en temps normal et un outil de technique juridique offert à l’administration pour réguler une crise, par l’adoption d’actes règlementaires.  

B. La consécration législative surabondante de la police de l’urgence sanitaire

Le début de la crise du COVID-19 a été régulé par l’adoption d’actes règlementaires, au moyen d’arrêtés et de décrets. Mais rapidement, le gouvernement a présenté deux projets de loi, l’un organique, l’autre ordinaire.

Le projet de loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19 concerne principalement l’aménagement des délais relatifs à la saisine du Conseil constitutionnel par voie de Question Prioritaire de Constitutionnalité. Son article unique suspend jusqu’au 30 juin les délais dans lesquels le Conseil d’Etat et la Cour de cassation sont tenus de statuer sur la transmission au Conseil Constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité et le délai dans lequel le Conseil Constitutionnel doit statuer sur une telle question. Sur ce point, le Conseil d’Etat n’a « aucune observation particulière » à formuler (V. CE,  17 mars 2020, Avis sur un projet de loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19, NOR : PRMX20 :  https://www.conseil-etat.fr/ressources/avis-aux-pouvoirs-publics/derniers-avis-publies/avis-sur-deux-projets-de-loi-d-urgence-pour-faire-face-a-l-epidemie-de-covid-19).

Le projet de loi ordinaire (Sur une analyse privatiste du projet de loi, V. l’article du Professeur Daniel Mainguy, http://www.daniel-mainguy.fr/2020/03/projet-de-loi-ordinaire-d-urgence-pour-faire-face-a-l-epidemie-de-covid-19-et-droit-prive-apercu.html) quant à lui est relatif à la création d’un état d’urgence sanitaire sur le modèle de l’état d’urgence tel que résultant du droit positif en vigueur. L’Etat d’urgence est un régime d’exception (V. Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 01 « Etat d’urgence » (dir. Andriantsimbazovina, Francos, Schmitz & Touzeil-Divina) ; Art. 07). L’état d’urgence sanitaire est un nouveau régime d’exception. Sur le fond, le projet de loi ordinaire et la loi finalement adoptée au terme de la mise en œuvre de la procédure accélérée,  organise le report du second tour des élections municipales, communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, instaure un dispositif d’état d’urgence sanitaire, détaille les mesures d’urgence économique et d’adaptation à la lutte contre l’épidémie en donnant au gouvernement de très vastes habilitations afin d’adopter, par ordonnance, des mesures législatives provisoires (V. DE MONTECLER M-C., « Vers la création d’un état d’urgence sanitaire », AJDA, 2020, p. 597).

Nous nous intéresserons principalement à deux points.

Le premier titre du projet de loi (correspondant au titre III de la loi), concerne le report du second tour des élections municipales.  Le Conseil d’Etat estime qu’il s’agit d’une situation « sans précédent dans notre histoire politique contemporaine ».   (CE,  18 mars 2020, Avis sur un projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de COVID-19, NOR : PRMX2007883L, point 5 : https://www.conseil-etat.fr/ressources/avis-aux-pouvoirs-publics/derniers-avis-publies/avis-sur-deux-projets-de-loi-d-urgence-pour-faire-face-a-l-epidemie-de-covid-19). Il ajoute qu’une mesure  de suspension et de report d’un deuxième tour de scrutin n’est admissible que dans des cas exceptionnels, pour des motifs d’intérêt général impérieux et à la condition que le report envisagé ne dépasse pas, eu égard aux circonstances qui le justifient, un délai raisonnable.

A ce stade, le Conseil d’Etat, sans y faire référence explicitement malgré tout, semble invoquer, a priori de l’adoption d’un acte législatif, la théorie des circonstances exceptionnelles, afin de justifier une disposition législative qui, adoptée en temps non exceptionnel, n’aurait pas été admise. La référence du Conseil d’Etat à « des cas exceptionnels » et l’établissement de critères afin de l’appliquer, permet de questionner la place de la théorie des circonstances exceptionnelles en tant que régime d’exception applicable par le pouvoir législatif. Il semble que le semble que le Conseil d’Etat dessine les concours d’une théorie législative des circonstances exceptionnelles permettant de fonder a priori la légalité d’une disposition législative dérogeant aux dispositions législatives en vigueur. 

Le deuxième titre du projet de loi (correspondant au premier titre de la loi) précise les modalités de mise en œuvre de l’état d’urgence sanitaire. Il peut concerner tout ou partie du territoire métropolitain et des collectivités et en Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population (nouvel article L. 3131-20 du Code de la santé publique). Il est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. Au-delà d’un mois, il ne peut être prorogé que par la loi et après avis du comité scientifique prévu à l’article L. 3131-26 (nouvel article L. 3131-21 du Code de la santé publique). Pour l’heure, il est déjà prévu une dérogation à la durée de principe d’un mois de l’état d’urgence sanitaire. En effet, l’article 4 de la loi dispose que « par dérogation aux dispositions de l’article L. 3131-21 du code de la santé publique, l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi ».

En vertu de l’article L. 3131‑23 du Code de la santé publique, lorsque l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre dispose de la compétence de prendre les mesures réglementaires générales suivantes, après rapport du ministre de la santé, en respectant les principes de proportionnalité et de nécessité :

  • Restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret ;
  • Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé ;
  • Ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine des personnes susceptibles d’être affectées ;
  • Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement, à leur domicile ou tout autre lieu d’hébergement adapté, des personnes affectées ;
  • Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature ;
  • Ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire ainsi que de toute personne nécessaire au fonctionnement de ces services ou à l’usage de ces biens ;
  • Rendre des mesures temporaires de contrôle des prix de certains produits rendues nécessaires pour prévenir ou corriger les tensions constatées sur le marché de certains produits ;
  • Prendre toute mesure permettant la mise à disposition des patients de médicaments appropriés pour l’éradication de la catastrophe sanitaire ;
  • Pendre toute autre mesure réglementaire limitant la liberté d’entreprendre, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire ;

En vertu de l’article L. 3131‑24 du Code de la santé publique, le ministre de la santé peut prescrire, par arrêté motivé, toute mesure réglementaire relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé, à l’exception des mesures prévues à l’article L. 3131‑23, visant à mettre fin à la catastrophe sanitaire.

Par ailleurs, en vertu de l’alinéa 2 du même article, il dispose de la compétence de prendre les mesures réglementaires individuelles nécessaires à l’application des mesures règlementaires générales adoptées par le Premier ministre.

A l’image de ce que prévoit l’article 3131-1 du Code de la santé publique, le nouvel article L. 3131‑25 du Code de la santé publique prévoit que le Premier ministre ou le ministre de la santé peuvent habiliter le représentant de l’État territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application des mesures réglementaires adoptées.

En cas de déclaration de l’état d’urgence sanitaire, il est réuni sans délai un comité de scientifiques. Par ailleurs, le comité rend périodiquement des avis sur l’état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s’y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme, ainsi que sur la durée de leur application. Ces avis sont rendus publics sans délai. Le comité est dissout lorsque prend fin l’état d’urgence sanitaire (Nouvel article L. 3131-26 du Code de la santé publique).

Les modalités d’instauration de l’état d’urgence sanitaire appellent plusieurs commentaires.

Sur la forme, en vertu de l’article 2 de la loi, le titre III du livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique est modifié. Son intitule « menaces sanitaires graves » devient « Menaces et crises sanitaires graves ». Le chapitre I « Mesures d’urgences » devient « Mesures sanitaires » et le premier alinéa de l’article L. 3131-1 est ainsi complété : « Le ministre peut également prendre de telles mesures après la fin de l’état d’urgence sanitaire prévu au chapitre Ier bis du présent titre, afin d’assurer la disparition durable de la situation de crise sanitaire. ». Puis, un chapitre I bis est inséré : « Etat d’urgence sanitaire ». La pandémie de COVID-19 incite le législateur à changer de paradigme. Lorsque n’étaient envisagées que des « menaces sanitaires graves », il est à présent envisagé (et vécu !), en sus des « menaces sanitaires graves », des « crises sanitaires graves ». De la simple potentialité de menaces graves, le législateur consacre la réalité de crises sanitaires graves. Les modifications formelles interpellent quant à la modification du titre du chapitre I. En effet, la police d’urgence sanitaire consacrée aux termes de ce chapitre avant l’entrée en vigueur de la loi, semble devenir une simple police sanitaire, l’urgence étant consacrée aux termes du nouveau chapitre I bis.  Cependant, il est toujours fait référence, aux termes de l’article L3131-1 du Code de la santé publique, sous le chapitre I, à des « mesures d’urgence ».

Les modifications apportées par la loi sur l’état d’urgence sanitaire posent notamment deux questions.

D’une part, le Premier ministre fait son entrée au titre de la police de l’urgence sanitaire. En effet, jusqu’alors, au titre de l’urgence sanitaire, les pouvoirs étaient concentrés dans le chef du ministre de la santé (V. RENARD S., « Coronavirus, urgence sanitaire et police locale », AJ Collectivités Territoriales, 2020, p. 112).

Dans un premier temps, avec l’entrée en vigueur de la loi, le ministre de la santé est en charge de la gestion de la police sanitaire de façon générale (le nouveau chapitre I étant consacré aux « Mesures sanitaires »).

Dans un second temps, il reste en charge de la police sanitaire d’urgence  (l’article L3131-1 du Code de la santé publique, sous le chapitre I, conservant une référence à l’urgence : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence (…) »), jusqu’à ce que l’état d’urgence sanitaire ait été décrété (chapitre I bis) ou une fois qu’il y a été mis fin (le nouvel article L3131-1 du Code de la santé publique précisant que « Le ministre peut également prendre de telles mesures après la fin de l’état d’urgence sanitaire prévu au chapitre Ier bis du présent titre, afin d’assurer la disparition durable de la situation de crise sanitaire.»).  

La police de l’urgence sanitaire, jusqu’alors réservée en grande partie au ministre de la santé, voit institutionnaliser l’intervention d’un nouvel acteur, le premier ministre, qui devra coordonner son action avec celle de son collègue de l’Avenue Duquesne. La guerre des ministres n’aura pas lieu.

D’autre part, au regard des dispositions du Code de la santé publique, sur le fondement desquelles toutes les mesures restrictives des libertés individuelles ont déjà été adoptées jusqu’à présent (hormis les incertitudes et incohérences exposées supra), la création d’un état d’urgence était-elle nécessaire ? A ce titre, deux éléments sont frappants à la lecture de la loi.

Dans un premier temps, les mesures réglementaires que le Premier ministre peut adopter sont sensiblement similaires aux mesures déjà adoptées, par lui, notamment en ce qui concerne les mesures limitatives des libertés individuelles telles que résultant du décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19. Le visa de ce décret, faisant référence aux « circonstances exceptionnelles » indique, tel que nous l’avons développé supra, que sa légalité est douteuse dans des circonstances normales. L’adoption d’un arrêté similaire par le ministre de la santé aurait été parfaitement conforme aux dispositions du Code de la santé publique.  

Dans un second temps, la coordination des compétences du Premier ministre et du ministre de la santé aux termes de la loi sur l’état d’urgence sanitaire sont semblables à celles existant avant celle-ci. Pour s’en convaincre, deux éléments :

  • La répartition des compétences générales au Premier ministre et des compétences spéciales au ministre de la santé rappelle la répartition entre d’une part, les compétences de police générale du Premier ministre, augmentées en cas de « circonstance exceptionnelle » et d’autre part, les compétences de police spéciale du ministre de la santé posées par le Code de la santé publique.   
  • La possibilité, pour le Premier ministre ou le ministre de la santé d’habiliter le représentant de l’État territorialement compétent à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application des mesures règlementaires adoptées, rappelle le mécanisme prévu aux termes de l’alinéa 2 de l’article L. 3131-1 du Code de la santé.

Par conséquent, il semble que la création de l’état d’urgence sanitaire réponde à une volonté politique de mener une guerre des mots renforçant les pouvoirs de l’exécutif dans le cadre de la police de l’urgence sanitaire. Cela permet au pouvoir politique de montrer que l’exécutif est « au front ». L’ « état d’urgence » est un terme fort et marquant alors que le simple encadrement de cette pandémie sur le fondement des articles L. 3131-1 du Code de la santé publique et suivant tel qu’ils existaient, en se ménageant éventuellement la possibilité de légères modifications législatives précisant par exemple les mesures réglementaires pouvant être adoptées par le ministre de la santé, aurait été politiquement moins visible … mais juridiquement tout autant pertinent et certainement plus cohérent.

La gestion actuelle de la pandémie par l’exécutif invite à rester vigilent quant au fait que sa guerre des mots ne soit pas un combat contre les maux…

C. Les conséquences juridictionnelles des mesures de police d’urgence sanitaire

Les conséquences juridictionnelles des mesures de police d’urgence sanitaire sont observables tant sur le plan structurel, relatif à l’organisation des juridictions (1), que sur le plan matériel, relatif aux litiges portés devant elles (2).  

  1. Les conséquences sur le plan structurel

Sur le plan structurel, les conséquences relevées sont de deux types.

D’une part, le virus fonde la fermeture au public et la limitation à certains contentieux des tribunaux français. L’ensemble des juridictions n’a pas pris la mesure, au même moment de l’ampleur de la pandémie. Ainsi, la Cour de justice de l’Union européenne fait office de pionnière en ce qu’il s’agit de modifier son organisation.  Par un communiqué n° 28/20 en date du 11 mars 2020, la Cour indique adapter ses modalités de travail et réserver l’utilisation de ses locaux aux activités qui doivent nécessairement y être effectuées, à savoir les audiences de plaidoiries (COLLIN C., « COVID-19 : la Cour de justice de l’Union européenne prend des dispositions », Dalloz actualité, 16mars 2020. »). Depuis, elle a décidé, ainsi que le tribunal, de limiter son activité aux seules urgences. 

En France, l’aménagement de l’organisation des tribunaux judiciaires est encadré par la Circulaire relative à l’adaptation de l’activité pénale et civile des juridictions aux mesures de prévention et de lutte contre la pandémie COVID-19 (CRIM- 2020 -10 E1-13.13.2020 (NOR JUSD2007740C) et par un courrier de la ministre de la justice indiquant la fermeture des juridictions à l’exception du « contentieux essentiel » (V. https://www.cnb.avocat.fr/fr/actualites/covid-19-fermeture-des-juridictions-sauf-contentieux-essentiels). Qu’en est-il des juridictions administratives ? En raison de leur mode de gestion exercé par le Conseil d’Etat, il est compréhensible que le ministère de la justice n’ait pas adopté de mesures visant à organiser l’organisation des juridictions administratives pendant la pandémie. Le Conseil d’Etat, par communiqué en da15 mars 2020 a indiqué des mesures relatives à l’organisation de sa juridiction et a effectué en renvoi aux sites internet des autres juridictions administratives pour connaître de leur mode d’organisation (https://www.conseil-etat.fr/actualites/actualites/arret-des-seances-de-jugement-et-des-evenements-publics).Ainsi, concernant le Conseil d’Etat, il est décidé l’annulation des toutes les séances de jument à l’exception de certains référés, la limitation de la présence de personnes (notamment aux journalistes) aux audiences de référé en indiquant que les requérants n’ont pas l’obligation de se présenter à l’audience et que l’accès au public sera restreint (ouvert principalement aux journalistes), que la transmission des requêtes des personnes physiques et morales de droit privé non représentées par un avocat, devront être déposées via le site internet (www.telerecours.fr) par fax ou par courrier, que les événements publics sont annulés ou reportés. Concernant l’organisation des autres juridictions administratives, en dépit du rôle organisationnel que le Conseil d’Etat opère sur elles, il n’est fait mention sur son site internet, que d’un simple renvoi à une carte interactive des juridictions afin d’en connaître les modalités d’organisation (https://www.conseil-etat.fr/tribunaux-cours/la-carte-des-juridictions-administratives). De façon tout à fait coordonnées, l’ensemble des juridictions administratives françaises, de premier instance et d’appel ont fermé leur accès au public et renvoyé l’ensemble des audiences à exception du contentieux de l’urgence (référés et contentieux de la rétention) (V. not. le communiqué de presse du tribunal administratif de Lyon, http://lyon.tribunal-administratif.fr/A-savoir/Vie-du-tribunal/L-accueil-du-tribunal-administratif-est-ferme).

D’autre part, le virus fonde l’aménagement provisoire et circonstancié de l’exercice des droits de la défense lors de l’audience. En effet, le déroulé de l’audience peut se trouver modifié pour cause de COVID-19. Avant même l’accélération des mesures administratives réglementaires adoptées à partir de mi-mars 2020, les juridictions ont été contraintes de modifier leur organisation.  Par exemple, en décembre 2019 déjà, le COVID-19 a justifié que soit requis, avec l’accord de l’avocat de la personne étrangère en situation irrégulière, les services d’un interprète en langue serbe par l’intermédiaire de moyens de télécommunication lorsque l’interprète initialement convoqué à l’audience ne s’est pas déplacé (Cour d’appel de Toulouse, 24 décembre 2019, n° 20/00220). Par ailleurs, la nécessité de prévenir et de lutter contre l’épidémie couplée à la fragilisation des effectifs de la police aux frontières et l’absence d’équipement pour visioconférence de la salle d’audience attenante au centre de rétention « constituent des circonstances insurmontables justifiant l’absence de comparution du retenu. » (Cour d’appel d’Aix-en-Provence, 16 mars 2020, n° 2020/325. Sur l’absence de comparution du détenu justifié par le COVID-19, V. Cour d’appel de Douai, Chambre des Libertés Individuelles, 13 Mars 2020, n° 20/00443 ; Cour d’appel de Colmar, 6e chambre, 12 Mars 2020, n° 20/01098). Un arrêt rendu sur le fondement de la circulaire relative à l’adaptation de l’activité pénale et civile des juridictions aux mesures de prévention et de lutte contre la pandémie COVID-19 (CRIM- 2020 -10 E1-13.13.2020 (NOR JUSD2007740C) juge qu’il est fait obligation aux magistrats d’adapter l’audience d’appel statuant sur les rétentions administratives aux mesures de prévention et de lutte contre la pandémie COVID-19, ce qui « justifie la nécessité exceptionnelle de recourir à la viséoconférence pour la tenue des débats » (Cour d’appel de Douai, ch. des Libertés Individuelles, 17 mars 2020, n° 20/00470 ; V. également Cour d’appel de Douai, Chambre des Libertés Individuelles, 15 Mars 2020, n° 20/00461).

2. Les conséquences sur le plan matériel 

Sur le plan matériel, le COVID-19 a déjà au quelques applications pratiques relatives d’une part à la prise en compte du COVID-19 pour fonder une décision et d’autre part, à la naissance de litiges en raison du COVID-19.

D’une part, le virus a permis de fonder le refus de reconduite à la frontière d’une personne étrangère en situation irrégulière en ce que « cela risquerait de provoquer, involontairement, un risque de pandémie dans sa patrie, sachant que les infrastructures sanitaires de son pays sont fragiles, ce qui mettrait en danger également ses ressortissants ». (V. Cour d’appel de Paris, 17 mars 2020, Pôle 02 ch. 11, n° 20/01213.Sur le refus de reconduite à la frontière en raison de la suppression des vols de réacheminement ou la fermeture des frontières, V. Cour d’appel deToulouse, 18 Mars 2020, n° 20/00228; Cour d’appel d’Aix-en-Provence, 17 Mars 2020, n° 20/00331 ; Cour d’appel de Paris, 16 Mars 2020, n° 20/01173; Cour d’appel de Rouen, Premier président, 16 Mars 2020, n° 20/01209). Par ce motif, le juge français se place, de façon tout à fait intéressante, non seulement en situation de protecteur de l’intérêt de la personne étrangère en situation irrégulière, mais également en protecteur de la santé publique du pays d’origine de ladite personne.

Au contraire, le Premier Président de la Cour d’Appel de Rouen considère que l’épidémie de COVID-19 ne fait pas obstacle à un éloignement du requérant vers la Tunisie, Etat vers lequel les vols sont maintenus au jour du prononcé de la décision, (V. Cour d’appel de Rouen, Premier président, 16 Mars 2020, n° 20/01210).

D’autre part, le Syndicat Jeune Médecin demande au Conseil d’Etat, dans le cadre d’un référé-liberté, d’enjoindre au Premier ministre et au ministre de la santé de prononcer un confinement total de la population par la mise en place de mesures visant à l’interdiction totale de sortir de son lieu de confinement sauf autorisation délivrée par un médecin pour motif médical, à l’arrêt des transports en commun, à l’arrêt des activités professionnelles non vitales (alimentaire, eau et énergie, domaines régaliens), et à l’instauration d’un ravitaillement de la population dans des conditions sanitaires visant à assurer la sécurité des personnels chargés de ce ravitaillement et d’enjoindre au Premier Ministre et au ministre des solidarités et de la santé de prendre les mesures propres à assurer la production à échelle industrielle de tests de dépistage et de prendre les mesures réglementaires propres à assurer le dépistage des personnels médicaux.

L’ordonnance rendue par le Conseil d’Etat en date du 22 mars 2020 (CE, ord., 22 mars 2020, Syndicat Jeunes Medecins, N° 439674) rejette la demande de confinement total en ce qu’il pourrait avoir des implications graves pour la santé de la population (Sur une analyse fouillée de l’ordonnance rendue, V. TOUZEIL-DIVINA M., « Ni oui ni non, ni bravos ni confinements totaux «en l’état» d’urgence sanitaire : l’ordonnance dilatoire du Conseil d’Etat » in Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ; Actions & réactions au Covid-19 ; Art. 281. En revanche, le Conseil d’Etat considère que la portée de certaines dispositions du décret n° 2020-260 du 16 mars 2020, présente un caractère ambigu au regard en particulier de la teneur des messages d’alerte diffusés à la population. C’est par exemple le cas du motif de dérogation tenant aux « déplacements pour motif de santé » sans précision du degré d’urgence. Le motif dérogatoire lié aux « déplacements brefs, à proximité du domicile, liés à l’activité physique individuelle des personnes, à l’exclusion de toute pratique sportive collective, et aux besoins des animaux de compagnie » apparaît trop large, en rendant notamment possible des pratiques sportives individuelles, telles le jogging. Les magistrats jugent par ailleurs que la seule limitation de l’interdiction des rassemblements de plus de cent personnes, qui permet par exemple aux marches ouverts de se tenir conduit à ce que la règle posée soit transgressée. 

Sur la question relative au dépistage, le Conseil d’Etat considère d’une part que les autorités ont pris les dispositions pour augmenter les capacités de tests dans les meilleurs délais et d’autre part que la limitation des tests aux seuls personnels de santé présentant des symptômes du virus résulte d’une insuffisante disponibilité des matériels de sorte que la demande est rejetée sur ce point.

Par conséquent, le juge des référés enjoint au gouvernement de prendre dans les 48 heures les mesures suivantes :

  • préciser la portée de la dérogation au confinement pour raison de santé ;
  • réexaminer, dans le même délai le maintien de la dérogation pour « déplacements brefs, à proximité du domicile » compte tenu des enjeux majeurs de santé publique et de la consigne de confinement ;
  • évaluer les risques pour la santé publique du maintien en fonctionnement des marchés ouverts, compte tenu de leur taille et de leur niveau de fréquentation.

Au total, s’il est déjà possible d’esquisser une réflexion sur ces tout premiers temps de gestion de la pandémie, le « temps d’après » reste à écrire. Humainement, il sera celui du deuil et de la (re)construction tandis que juridiquement, il sera celui de la recherche des responsabilités. En tout état de cause et en tout domaine, il sera celui de la  (ré)invention d’un monde post-COVID-19 …

Article publié le 23 mars 2020 à 17h dans l’attente de la promulgation imminente de la loi ordinaire pour faire face à l’épidémie de COVID-19, pour laquelle nous connaissons d’ores et déjà l’intégralité des dispositions.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Pech Adrien, « De maux en mots : les premiers temps d’une gestion incertaine du COVID-19 » in Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ;
Actions & réactions au Covid-19 ; Art. 280.

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Actions & réactions (du JDA) pour administrativistes confiné.e.s !

Art. 279.

par Mathieu Touzeil-Divina
Directeur du Journal du Droit Administratif

Il n’a échappé à personne que depuis déjà plusieurs semaines la pandémie du Covid-19 ou Coronavirus avait atteint toute activité humaine et sociétale – y compris juridique – sur la planète entière.

Le droit administratif
et votre Jda en ont donc aussi été impactés.

Afin de réagir et de proposer aux administrativistes nécessairement confinés un programme d’action(s) malgré les mouvements sociaux préalables à l’épidémie innervant l’Université et les mondes académiques (ce que nous n’oublions pas), le comité de rédaction du Journal du Droit Administratif vous propose pour les jours à venir les actions et réactions suivantes sur la base, a minima, de deux publications annoncées par semaine jusqu’à fin avril 2020 :

  • Lundi 06 avril 2020 : en partenariat avec le Tribunal Administratif de Toulouse et le M2 Droit de la santé de l’Université Toulouse 1 Capitole, une nouvelle chronique toulousaine dédiée au(x) droit(s) de la santé avec la mise en avant, en matière de responsabilité médicale, du jugement du 20 février 2020 rendu sur les conclusions de M. Jean-Charles Jobart
  • mai 2020 : une autre « curiosité » du droit administratif : Aya Nakamura ?

En outre, le Jda est heureux de vous annoncer la naissance / création en son sein d’une nouvelle chronique « Laïcité(s) » qui sera dirigée par MM. Clément Bénelbaz & Mathieu Touzeil-Divina et donnera lieu, chaque mois, à la mise en avant d’une décision.

Par ailleurs, en partenariat avec la revue du JurisClasseurPériodique (Jcp) Semaine Juridique – Edition Administration & Collectivités territoriales, le Jda propose à ses étudiant.e.s confiné.e.s de continuer à réviser leur droit administratif !

En effet, à l’heure des confinements mais aussi des révisions pour les étudiant.e.s publicistes (ou non), le professeur Touzeil-Divina, parallèlement à une publication (en ligne et papier au Jcp A) vous proposera chaque semaine pendant deux mois une autre façon de (ré)apprendre les grandes décisions publicistes. Ainsi, à partir de la photographie d’un « objet », ce sont précisément les « objets » du droit administratif (service public, actes, libertés, agents, biens, responsabilité & contentieux) qui seront ici abordés avec une présentation renouvelée des faits et des portées prétoriennes.

Alors, en mettant en avant une image et des événements associés à un jugement ce sont aussi les mémoires visuelles et kinesthésiques qui seront stimulées (alors qu’en cours c’est principalement la seule mémoire auditive qui l’est). Le Jda pense ainsi à vous et vous prépare à vos examens 🙂

Enfin, le Journal du Droit Administratif appelle toutes et tous ses lectrices et lecteurs, contributrices et contributeurs à lui envoyer – selon nos modalités habituelles de publication – leurs propositions de contributions (articles, chroniques, comptes-rendus etc.) :

nos colonnes vous sont ouvertes pour que le confinement soit moins pénible et que le droit administratif se diffuse sans modération !

Pour le Journal du Droit Administratif,
& son comité de rédaction

Pr. Mathieu Touzeil-Divina

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Touzeil-Divina Mathieu, « Actions & réactions (du Jda)
pour administrativistes confiné.e.s »
in Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ;
Actions & réactions au Covid-19 ; Art. 279.

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