Archive mensuelle avril 2017

ParJDA

Questionnaire du magistrat Guével (17/50)

Benoist Guével
Premier Conseiller, Rapporteur public,
Tribunal Administratif de Toulouse

Art. 156.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Le droit administratif est un droit spécial gouvernant la chose publique et adapté aux exigences et contraintes de celle-ci.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Oui, à certains égards, dans la mesure, où, si le « droit administratif d’hier » semblait majestueux, péremptoire et arc-bouté sur des principes tranchés, le « droit administratif de demain » pourrait être plus conciliant et compréhensif avec les évolutions sociétales, mais aussi plus sophistiqué voire même alambiqué au risque de perdre un peu de sa lisibilité et donc de sa légitimité.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

Il s’agit d’un droit très prétorien donc pragmatique, opportuniste, flexible.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

Ce pourrait être l’intérêt général transcendant les intérêts particuliers, privés ou catégoriels.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

Par la poursuite de la codification des textes (ex. code des relations entre le public et l’administration) et la diffusion des jurisprudences essentielles dans les lieux ouverts au public.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Il est voué (pas « condamné ») à poursuivre son rayonnement dans un monde globalisé marqué par le re-jeu des Etats nations, à la faveur, d’une part, du dialogue des juges et, d’autre part, de la diplomation d’influence française.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Aux yeux d’un magistrat, il le demeure du fait de l’importance de l’office du Conseil d’Etat, dont les CAA et TA se font un devoir de respecter les décisions jurisprudentielles.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

  • Duguit
  • et Hauriou, pour ce qu’ils ont inventé et tout autant pour ce que la tradition leur a fait dire.
  • & Odent

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • TC Blanco 1873
  • Benjamin 1933
  • Nicolo 1989

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

  • Bloc de constitutionnalité
  • Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales
  • Code des relations entre le public et l’administration

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Il serait une salamandre, insensible aux feux de la critique, mais pourrait devenir un caméléon du fait de sa jurisprudence de plus en plus contrastée.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Un manuel illustré, par ex. le « Droit administratif général » du prof. René Chapus, sans cesse actualité et revisité, enrichi par des schémas, des tableaux, des images et des photos …

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Les époux Arnolfini de Van Eyck.

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 156.

ParJDA

Questionnaire de Me Debezy (16/50)

Anne-Laure Debezy
Avocate au Barreau de Toulouse 

Art.155.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

En tant qu’avocate, je dirai que le droit administratif est constitué des règles que j’utilise au quotidien pour défendre mes clients, soit les administrés, soit l’administration. Ce droit permet aux personnes publiques d’exercer pleinement leurs compétences, dont notamment leurs activités de service public, et il permet aux personnes privées d’accéder à ces services et, plus généralement, de bénéficier de l’ensemble des prestations proposées par les personnes publiques. Le droit administratif apparaît alors nécessaire pour maintenir un équilibre, parfois fragile, entre l’exercice des pouvoirs des personnes publiques et les intérêts des personnes privées.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Le droit administratif d’hier était marqué par les notions traditionnelles de service public et de police administrative. Désormais, le droit administratif est également drainé par les principes communautaires de libéralisation des échanges.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

Je ne suis pas en mesure de répondre pleinement à cette question dès lors que je ne pratique pas le droit administratif des pays étrangers.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

Plusieurs notions juridiques drainent le droit administratif telles que l’intérêt général, le service public, l’ordre public.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

En théorie, l’accès direct à la justice sans avoir recours à un avocat pourrait être un moyen pour mettre le droit « à la portée de tout le monde ». La question de la dispense d’avocat est ainsi régulièrement soulevée par les pouvoirs publics. Encore récemment, le décret « Justice administrative pour demain » a ouvert la dispense d’avocats à certains domaines et l’a fermée pour d’autres. Mais la dispense d’avocat est selon moi une fausse bonne idée au regard de la technicité du droit et du contentieux administratif. Si un accès direct à justice pourrait être perçu comme opportun pour les administrés, je remarque toutefois dans ma pratique quotidienne que les requêtes des particuliers sont très souvent soit irrecevables car entachées d’irrégularités non régularisables, soit infondées car l’administré n’est pas en mesure de développer l’argumentation juridique nécessaire à la défense de ses droits.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Si par globalisation vous entendez une libéralisation des échanges et une intensification de la concurrence, ma réponse est positive. Cette globalisation est notamment très présente en droit des contrats publics. La dernière réforme de la commande publique tend par vers une uniformisation et une rationalisation des contrats publics afin de permettre une harmonisation et une application des règles communautaires. Par exemple, des contrats domaniaux tels que les baux emphytéotiques administratifs qui avaient résisté à l’application des précédentes directives européennes et qui étaient ainsi régulièrement utilisés par les collectivités publiques seront requalifiés en marché public ou concession et seront soumis aux règles de la concurrence.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Il me semble que le droit administratif est toujours un droit jurisprudentiel. J’observe par exemple qu’il est difficile pour mes confrères privatistes n’ayant pas de base en droit administratif de percevoir les règles de droit administratif applicables à une situation donnée, alors qu’à l’inverse il est possible de se reporter au code civil ou au code du travail pour connaître, sinon la règle exacte, à tout le moins le principe applicable aux faits.

Aussi, dans un souci d’intelligibilité et d’accessibilité au droit, le législateur procède peu à peu à une codification du droit administratif, avec par exemple l’apparition du code général de la propriété des personnes publiques ou encore le code des relations entre le public et l’administration. Mais malgré ce processus de codification, le juge continue d’être une source essentielle du droit administratif car, comme l’explique le Doyen Vedel, « A quoi servirait de remplacer cet artisan discret, habile et agissant qu’est le juge, par cet amateur, bien intentionné, mais parfois mal informé et maladroit qu’est le législateur ? » (Georges Vedel, « Le droit administratif peut-il rester indéfiniment jurisprudentiel ? », EDCE 1979, n°31, p. 31).

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

Parmi les pères fondateurs du droit administratif, je citerai

  • Léon Duguit;
  • Maurice Hauriou.

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

Plutôt que de mentionner des arrêts fondateurs mais que je n’évoque pas régulièrement devant le juge administratif tel que l’arrêt « Blanco » ou autre arrêt « Granit porphyroïde des Vosges », je souhaiterais évoquer des arrêts que je cite quotidiennement dans mes écritures. En droit de la commande publique, je pense par exemple aux arrêts :

  • Conseil d’Etat, 16 juillet 2007, « Sté Tropic Travaux Signalisation », n°291545 ;
  • Conseil d’Etat, 4 avril 2014, « Département du Tarn et Garonne », n°358994,  pour le recours facilité en contestation des contrats administratifs ;
  • Ou l’arrêt du Conseil d’Etat du 3 octobre 2008, « SMIRGEOMES », n°305420, sur l’intérêt lésé des requérants.
  • En droit de l’urbanisme, j’ai régulièrement recours à l’arrêt du Conseil d’État du 23 décembre 2011, «Danthony », n°335033 sur le caractère substantiel des vices de procédure.

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

Dans mes écritures contentieuses, je cite régulièrement :

  • La loi ;
  • le règlement
  • et le droit communautaire pour donner un fondement juridique à mes arguments.
  • Mais j’ai également recours à la doctrine telle que les réponses ministérielles lorsqu’elles correspondent à la situation que je défends ou les articles universitaires pour éclaircir le juge sur des notions juridiques.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Le droit administratif pourrait être assimilé à un animal imaginaire à plusieurs cerveaux, telle que la mythique bête à sept têtes. Chaque tête pourrait représenter une matière du droit administratif que je côtoie quotidiennement : le droit des collectivités territoriales, le droit des contrats administratifs, le droit de la fonction publique, le droit de la responsabilité hospitalière, le droit de l’urbanisme, le droit de l’environnement, le droit des étrangers, le droit fiscal.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Le GAJA.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Il pourrait s’agir des colonnes de Buren. Cette œuvre me vient à l’esprit car elle est installée devant la plus haute juridiction administrative mais surtout car elle peut symboliser l’originalité du droit administratif, souvent perçu comme un pan « original » et minoritaire du droit par nombre de mes confrères.

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 155.

ParJDA

Questionnaire de la Présidente Carthé-Mazeres (15/50)

Isabelle Carthé-Mazeres
Présidente de la 5ème Chambre du Tribunal administratif de Toulouse

Art. 154.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Les règles et principes juridiques que les professeurs de droit ont dégagé en analysant la jurisprudence du Conseil d’Etat et du Tribunal des conflits, ainsi que les normes juridiques.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Il me semble que le droit administratif évolue, seulement, par rapport aux données de la société moderne qui n’existaient pas hier (par exemple, la mise en cause des libertés par les moyens de la médecine), sans que ne se distinguent un droit administratif d’hier et de demain.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

Son fondement historique, toujours en vigueur, sur la séparation des autorités administratives et judiciaires ; on voit par exemple que l’état d’urgence, régime d’exception comme il en existe dans d’autres pays démocratiques, est marqué en outre par cette séparation.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

La puissance publique.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

Par la plus large information et communication sur le droit administratif et la jurisprudence administrative à travers les domaines qu’ils concernent ; par exemple par le JDA.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Pas plus que tout le reste du droit et même moins eu égard à sa singularité, et ce n’est pas sûr.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Il est vrai qu’il l’est moins, les sources des normes supérieures à la jurisprudence administrative ayant augmenté ; mais la qualité de ces normes est parfois incertaine, ainsi de la legistique, si bien que le caractère prétorien du droit administratif ne se perd pas.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

  • Léon Blum;
  • Maurice Hauriou.

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • L’arrêt du Conseil d’Etat du 20 octobre 1989, « Nicolo» ;
  • L’arrêt du Conseil d’Etat du 28 mai 1954 « Barel» ;
  • L’arrêt du Conseil d’Etat du 11 mars 1910 « Compagnie générale française des tramways».

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

  • La Constitution ;
  • Les règlements et directives émanant de l’Union Européenne;
  • Ainsi que les textes nationaux qui transposent celles-ci.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

La licorne.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Les grands arrêts de la jurisprudence administrative.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Le marteau sans maître (Pierre Boulez).

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 154.

ParJDA

Questionnaire de Me Bomstain (14/50)

Jonathan Bomstain
Avocat au Barreau de Toulouse

Art. 153.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Il s’agit de l’ensemble des règles spéciales et dérogatoires du droit commun, construites autour des notions d’intérêt général et d’ordre public, définissant les droits et obligations de l’Administration.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Les comportements et les nécessités d’hier ne sont pas ceux d’aujourd’hui, pas plus qu’ils ne seront ceux de demain.

Il existe ainsi sans nul doute un droit administratif d’hier et il existera un droit administratif de demain.

La distinction doit se faire de prime abord au regard de l’évolution de la société et de ses besoins (explosion du numérique, développement de la régulation des activités économiques, attentes accrues des citoyens dans la démarche interventionniste de l’Etat, etc.) et, de fait, de la notion d’intérêt général.

Le droit administratif d’hier était très certainement plus unilatéral que ne l’est celui de demain.

Le droit administratif de demain laissera une place plus importante au contradictoire ou à la démarche contractuelle associant les acteurs de la réalisation de l’intérêt général.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

La singularité du droit administratif français réside dans l’idée selon laquelle il est impossible d’appliquer le même droit à l’administration et aux particuliers.

Cette singularité ne se retrouve pas dans les pays anglo-saxons en particulier, où l’administration est considérée, d’une manière générale, tel un opérateur économique comme un autre.

Le droit administratif français est donc la traduction d’une haute conception de la place et de l’action de l’Etat.

La manifestation la plus flagrante de cette singularité, outre le caractère impératif et contraignant des décisions administratives, réside dans le privilège de juridiction accordé à la personne publique.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

Sans aucun doute, l’intérêt général.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

Il l’est déjà en partie, en particulier grâce aux nouveaux moyens de communication et à la dématérialisation des normes et documents administratifs.

La personne publique a mis en place de nombreuses plateformes exposant de façon pédagogique les règles du droit administratif s’appliquant dans les relations avec les usagers.

Toutefois, la trop grande complexité de certaines mécanismes juridiques constitue encore un obstacle non négligeable, qui ne peut qu’apparaître insurmontable au profane.

Bien qu’une démarche de simplification du droit ait pu être initiée ces dernières années, il semble nécessaire de redoubler d’effort en ce sens.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Indéniablement.

Le droit administratif français ne saurait ignorer les évolutions de la société, qui tend inexorablement vers une globalisation des échanges de toutes natures, au risque de constituer finalement un frein à l’action de l’administration.

La construction européenne est l’exemple le plus frappant de la globalisation du droit administratif.

C’est parce que l’Administration doit faire face à de nouveaux enjeux et à de nouvelles contraintes que le droit qui encadre ses moyens d’intervention doit évoluer.

Non seulement, le droit administratif est condamné à être globalisé, mais la sentence a été exécutée.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Le droit administratif conserve encore aujourd’hui la caractéristique prétorienne qui participe indéniablement à sa spécificité.

La poursuite de la réalisation des buts d’intérêt général implique nécessairement la mise en œuvre de mécanismes unilatéraux, faisant usage le cas échéant de la contrainte légitime quel qu’en soit la forme.

Cette mission ne peut encore se satisfaire pleinement des outils mis à disposition par le droit commun.

Cependant, force est de constater que la pénétration des principes et mécanismes issus du droit privé, notamment sous l’impulsion européenne, vient fragiliser, voire faire vaciller, l’aspect prétorien du droit administratif.

À n’en pas douter, l’avenir du droit administratif impliquera une remise en question profonde de l’unilatéralité de la démarche administrative.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

Les pères les plus importants du droit administratif sont :

  • Maurice Hauriou ;
  • Léon Duguit ;
  • Charles E.

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • Bien évidemment «Blanco » rendue par le Tribunal des conflits le 8 février 1873 ;
  • L’arrêt du Conseil d’Etat du 27 octobre 1995 « Commune de Morsang-Sur-Orge», car cet arrêt a permis une extension fondamentale de la notion d’ordre public. Par ailleurs, il s’agit très certainement de la jurisprudence la plus connue de l’ensemble des étudiants en droit de France et de Navarre.
  • L’arrêt du Conseil d’Etat du 10 novembre 1944 « Sieur Langneur ». Cette décision revêt une importance particulière bien que spécifique à la fonction publique. Elle constitue le pendant propre aux fonctionnaires du principe de la désobéissance civile du citoyen.

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

  • La loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs, aujourd’hui codifiée au sein du Code des relations entre le public et l’administration ;
  • La loi du 5 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l’Etat.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Si le droit administratif était un animal, il serait un caméléon.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Si le droit administratif était un livre, il serait Candide ou l’optimisme (Voltaire)

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Si le droit administratif était une œuvre d’art, il serait « La Liberté guidant le peuple » (E. Delacroix).

 

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 153.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Truchet (13/50)

Didier Truchet
Professeur émérite à l’Université Panthéon Assas

Art. 152.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Le « selon vous » de la question est significatif : si chacun sait ce que contient le droit administratif, ses définitions sont aussi nombreuses que les auteurs qui s’en préoccupent, ou peu s’en faut. De mauvaises langues pourraient y voir un manque de maturité de la matière, mais sa longue existence rend irrecevable cette explication. Il faut plutôt voir cette relative indétermination comme une caractéristique durable d’un droit né de la pratique et de la jurisprudence qui n’a jamais été pensé comme un tout par le législateur.

Il m’est difficile de ne pas reproduire la définition que je donne dans mon manuel (Droit administratif, Puf, Thémis) : « la partie du droit public qui s’applique à l’activité administrative ». Le droit public est à mon sens (Le droit public, Puf, Que Sais-Je ?) « l’ensemble des règles juridiques relatives à l’existence, à l’organisation, au fonctionnement et aux relations de l’Etat » et des autres personnes morales de droit public ou des personnes de droit privé dans la mesure où elles exercent un service public ou ont reçu des prérogatives de puissance publique. En France, le droit public est un sous-ensemble du droit français, celui-ci désignant non les seules règles produites par les sources nationales, mais toutes celles qui s’appliquent sur le territoire de la République, quelle qu’en soit la source. On a donc une architecture-gigogne : droit français / droit public / droit administratif.

Suis-je encore convaincu par cette définition ? A vrai dire, j’hésite. Elle me semble toujours cohérente avec la structure générale de notre droit et l’objet propre du droit administratif. Mais n’est-elle pas dépassée en ce qu’elle part du « haut » (l’Etat, l’administration), alors que l’actuelle évolution sociale et donc juridique, tend à inverser la perspective en mettant l’accent sur les personnes (ou anonymement, sur le public qui les réunit) et le respect qui leur est dû ? Ladite perspective conduirait à voir le droit administratif comme le droit des personnes qui sont en relation avec l’administration. Cette révolution montrerait que ces personnes (que l’on a tant de mal à désigner par une appellation unique : citoyens, administrés, usagers …, le terme « public » ayant le vent en poupe depuis l’édiction du Code des relations entre le public et l’administration) ont des droits et des obligations essentiellement liées à leur identité, qui se déclinent différemment (ou non) selon qu’ils nouent des relations avec des personnes privées ou avec des personnes publiques.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Non, pas « d’hier » ni de « demain » ! Le droit administratif est comme ce couteau dont on a changé la lame puis le manche, mais qui est toujours le même couteau. Evidemment, ses sources et ses règles ont énormément changé, et changeront encore énormément. Son état d’hier et celui de demain seront de plus en plus différents. Mais l’identité du droit administratif demeure car son programme est toujours le même : assurer un équilibre entre les pouvoirs dont l’administration a besoin pour satisfaire l’intérêt général et les droits des administrés dans une société démocratique. Je le compare volontiers à un balancier sur un chariot : le chariot avance avec le temps, le balancier ne cesse d’osciller entre intérêt général et intérêts privés, entre liberté et sécurité, entre prérogatives et contrôles, entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée etc. Le chariot n’est jamais à la même place, les bras du balancier jamais dans la même position, mais ce sont le même chariot et le même balancier.

Depuis l’article de G. Vedel « Discontinuité du droit constitutionnel et continuité du droit administratif : le rôle du juge » (in Mélanges Marcel Waline, Lgdj, 1974 p. 777) et l’ouvrage pionnier de F. Burdeau (Puf, Thémis, 1995), les ouvrages d’histoire du droit administratif montrent très bien ce fond permanent sur lequel se déroulent les évolutions. Je m’étonne et m’enchante toujours de retrouver dans des ouvrages, des textes, des arrêts, des conclusions d’il y a un ou deux siècles (et parfois bien davantage) des interrogations d’une extraordinaire actualité, quand bien même les réponses différeraient. Autre signe de permanence : les traités et manuels de droit administratif qui se succèdent depuis une centaine d’années, ont des contenus qui changent selon l’état du droit positif qu’ils présentent et suivent des plans très variés mais abordent tous, à peu près les mêmes chapitres.

Je me sens donc plus enclin à parler sur la longue période, de continuité que de rupture.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

Si je voulais « couper les cheveux en quatre », je demanderais des précisions : singularité par rapport à quoi : le droit privé ? D’autres branches du droit public ? Les règles appliquées à l’administration publique dans les autres pays ?  En vérité, peu importe car les réponses seraient identiques.

Le droit administratif français est d’abord singulier par les conditions de son apparition et de son évolution, à partir d’une interprétation de la séparation des pouvoirs et des fonctions propre à notre pays.

Il l’est au fond par la part qu’y prend l’intérêt général, qui le fonde et le légitime et que, je crois, on ne retrouve à ce degré ni dans les autres branches du droit français, ni dans les systèmes juridiques étrangers.

En somme, le droit administratif français se distingue en ce qu’il est un droit de l’intérêt général né d’une interprétation jurisprudentielle de la séparation des pouvoirs.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

Le critère, je ne sais pas, mais la notion motrice reste à mes yeux l’intérêt général, quel que soit le terme utilisé pour le désigner (intérêt public, utilité publique…). Pour trois raisons au moins.

La première est négative : je suis incapable d’imaginer un droit administratif qui n’aurait pas l’intérêt général pour fin et pour objet.

La seconde est technique et repose sur le constat du rôle multifonctionnel que l’intérêt général joue en droit administratif, comme instrument de mesure (octroi et limite) des pouvoirs de l’administration et comme instrument de contrôle de son action.

La troisième est sociologique : l’intérêt général est moteur parce que les besoins de la population qu’il désigne, varient dans le temps et l’espace et appellent une adaptation constante du droit administratif à leur évolution.

Mais les notions juridiques sont-elles vraiment des « moteurs » ? Il me semble aujourd’hui qu’au-delà des notions et des règles, ce sont les « valeurs » dont les citoyens attendent que le droit les satisfasse, qui sont motrices : les droits de l’homme, la solidarité, la sécurité, l’efficacité, la loyauté des agents et la transparence… La valeur suprême est sans doute le respect que chacun attend de quiconque a un pouvoir sur lui.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

Il ne peut pas, malheureusement : c’est un rêve inaccessible. Il est bien trop complexe !

A plusieurs reprises, j’ai été amené dans ma carrière, à participer aux efforts de quelques administrations pour mettre leurs procédures et leurs règles à la portée non pas de tout le monde, mais du moins des personnes qui sont en relation avec elles. J’ai pu mesurer la difficulté, presqu’insoluble, de la tâche : être exact et précis, c’est courir le risque de n’être pas compréhensible ; simplifier, c’est s’exposer à être incomplet et trompeur. Le vocabulaire technique lui-même est bien difficile à expliquer. Et comme professeur, je sais la difficulté de le mettre à la portée des étudiants. Il est intéressant d’observer que l’accessibilité et la lisibilité du droit ne sont apparues dans le débat public que lorsque l’on a pris conscience … de son inaccessibilité et de son illisibilité non seulement pour le plus grand nombre mais aussi pour des utilisateurs entraînés au maniement de ses règles.

Et pourtant, il ne faut pas se lasser de poursuivre ce rêve. C’est ce que tentent les pouvoirs publics. La qualité de Légifrance par exemple, a permis des progrès énormes pour accéder aux règles « brutes » et aux décisions de justice. La politique de simplification porte des fruits appréciables, nonobstant des « chocs » inverses (qui, même parmi les spécialistes, s’y retrouve vraiment dans les milliers d’exceptions à la règle de la décision implicite d’acceptation ?).

Mais accéder aisément à des documents juridiques, ce n’est pas accéder au droit. C’est parfois même le contraire, car le non-juriste qui trouve un texte sur un site, peut en toute bonne foi, se méprendre sur sa signification, son champ d’application et sa portée, car il ignore les exceptions qu’un autre texte peut lui apporter, l’application ou la non application de la règle d’indépendance des législations, l’interprétation qu’en font l’administration et le juge…L’extension du rescrit, la multiplication des publications, les informations apportées sur des sites multiples sont précieuses, mais ne suffiront jamais à mettre le droit administratif à la portée de vraiment tout le monde.

En outre, un effort n’est pas fait alors qu’il semble indispensable : apprendre et expliquer à tous que le droit administratif existe ! Et ce n’est pas le plus facile, car l’opinion publique est schizophrène. A bien des égards, elle n’admet plus (ou plus aussi aisément que naguère) que l’Etat (et les autres titulaires de puissance publique) ne soient pas soumis aux même règles que tout un chacun, qu’il ait des privilèges (une expression significativement ambiguë qui signifie pour les uns des règles spéciales légitimes et pour d’autre, des avantages qui ne devraient plus exister depuis la Nuit du 4 août). A d’autres égards, elle attend tout de l’Etat, surtout en période de crise économique et de menaces sécuritaires, et ne lui pardonne pas de ne pas répondre entièrement à ses attentes. Or une réponse effective suppose les prérogatives juridiques du droit administratif. Cela, il faudrait vraiment le mettre à la portée de tout le monde !

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Je ne le sais pas, comme je ne sais pas si la « globalisation » du droit administratif serait une punition résultant d’une condamnation.

Apparemment, le droit administratif, même dans son versant « droit public des affaires », a été jusqu’à présent peu concerné par la globalisation pour au moins deux raisons : l’organisation administrative reste principalement une affaire nationale ; le droit international n’est pas une source considérable de ses règles.

Mais cette apparence est démentie par une sorte de mondialisation indirecte des esprits (et notamment si j’ose écrire, de l’esprit de nos lois) qui touche beaucoup de ses rubriques. Ses principaux vecteurs sont les associations mondiales de défense des droits de l’homme, de protection de l’environnement, de lutte contre la corruption …, les grandes entreprises « globales » et des organisations internationales. Elles procèdent souvent par des comparaisons qui sans être propres au droit administratif, touchent à des matières qui en France, en relèvent au moins en partie (ainsi des rapports Doing bussiness de la Banque mondiale) et par des classements (pour prendre ce seul exemple, on sait ce que la réforme des structures universitaires doit au classement de Shanghaï) : la France n’y fait pas toujours bonne figure, sans être aussi systématiquement mal placée que la presse française voudrait le faire croire. Apparaissent ainsi des standards mondiaux de bonne administration ou de bonne gouvernance, auxquels nous nous adaptons bon gré mal gré.

Tenter un bilan de cette globalisation rampante du droit administratif français dépasserait de beaucoup le cadre de ces propos, et tout autant, celui de mes compétences. Je me bornerai à quelques observations dispersées.

L’adoption des standards mondiaux passe largement par le truchement du droit de l’Union européenne, du moins dans le champ d’application de celui-ci.

Elle se traduit parfois par l’adoption dans le vocabulaire courant français, de termes anglais que nous avons du mal à traduire en termes juridiques français (je pense par exemple, au « pay or play » qui caractérise le service universel ou à l’ « open data » qui inspire notamment la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique).

Contrairement à ce que l’on pourrait croire, le modèle mondial d’administration inspire l’organisation administrative française : le meilleur exemple en est fourni par les autorités de régulation indépendantes du gouvernement.

Il affecte beaucoup la procédure administrative non contentieuse, tout spécialement en matière de concurrence et de commande publique.

Il incite à la transparence, à la loyauté, à la lutte contre les conflits d’intérêts.

Il contourne l’Etat (Internet) et ses juridictions : je ne pense pas tant aux juridictions pénales internationales qu’au développement des procédures de type arbitral, y compris désormais pour trancher des litiges auxquels l’Etat est partie (panels de l’Omc, projets de traité de libre-échange). Mais ce n’est pas entièrement nouveau : il y a trente ans, notre législateur s’était résolu à mettre sur la touche les juridictions étatiques françaises pour attirer Euro Disneyland.

La globalisation des esprits et des règles du droit administratif se poursuivra-t-elle ? Tout semble l’indiquer, en particulier sous l’influence irréversible des moyens d’information et de communication. Mais il se peut aussi que la mondialisation, celle des échanges en particulier, connaisse un coup d’arrêt dans un monde qui se segmente et se referme à nouveau.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Lorsque dans quelques décennies ou quelques siècles, un chercheur un peu fou fera l’analyse génétique d’un droit administratif français devenu entièrement écrit et numérisé, il trouvera certainement des traces indélébiles de jurisprudence.

Car l’origine prétorienne du droit administratif est inscrite dans ses gènes. Mais il n’est plus prétorien à la manière d’antan : ses sources se sont multipliées et ses règles sont de plus en plus écrites. Essayons d’imaginer un autre chercheur, guère moins fou que le précédent, qui voudrait aujourd’hui le décrire ex nihilo, sans se soucier de son histoire ni consulter le moindre ouvrage. Où irait-il chercher sa matière première ? Il fouillerait sans doute la constitution, la législation et la réglementation nationales, n’oublierait pas les circulaires, élargirait sa quête au droit de l’Union, aux conventions et traités auxquels la France est partie et qui concernent l’administration. De fait, il trouverait un bon nombre des règles du droit administratif, bien davantage que s’il avait tenté l’expérience, il y a quarante ou cinquante ans.

Certes, il ignorerait que beaucoup de ces règles résultent de la codification de la jurisprudence. Le Code des relations entre le public et l’administration en offre une illustration récente et éloquente : le rapport au président de la République relatif à l’ordonnance du 23 octobre 2015 dit que le code « regroupe l’ensemble des règles transversales applicables et notamment certaines qui sont issues de la jurisprudence et qu’il est apparu opportun, compte tenu de leur importance, de traduire dans un texte de niveau législatif ». Il est intéressant d’observer qu’au même moment, en droit civil, le rapport au président de la République sur l’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations dit que « l’ordonnance prévoit, pour sa majeure partie, une codification à droit constant de la jurisprudence ». Le rapprochement des deux textes est instructif : il confirme une tendance apparemment incoercible au passage de la source prétorienne à la source écrite. En d’autres cas, la loi nationale, et plus encore les sources extranationales, ne codifient pas la jurisprudence mais au contraire la contredisent ou innovent dans des règles qu’elle n’avait pas posées. Jusque-là, notre chercheur résolu à faire l’impasse sur la jurisprudence administrative, ne s’en tirerait pas trop mal en termes de description du droit positif.

Jusque-là …, car ensuite les choses se gâteraient pour lui. Il oublierait en effet des pans entiers de ce droit qui restent prétoriens pour l’essentiel : ainsi de la police administrative, de la responsabilité, des contrats administratifs…

Surtout, il passerait à côté de la compréhension du rôle actuel de la jurisprudence dans le droit administratif, que résume aujourd’hui l’expression récente d’ « office du juge ». Chacun le sait : c’est par exemple dans le cadre de cet office que le Conseil d’Etat vient de rénover le contentieux contractuel (28 décembre 2009 et 21 mars 2011, Ville de Béziers, 4 avril 2014, Département de Tarn et Garonne …) ou le contrôle du droit souple (21 mars 2016, Soc. Fairvesta International Gmbh et a., et Soc. NC Numéricâble). Or ce faisant, le juge ne détermine pas seulement sa compétence et ses pouvoirs : il fixe aussi des règles de fond. En outre la jurisprudence conserve une fonction importante d’application, voire d’authentification, en droit administratif, des règles issues d’autres sources.

Donc, le droit administratif n’est pas seulement historiquement prétorien. Il l’est encore aujourd’hui, mais d’une manière nouvelle. Le préteur n’a plus à faire naître et croitre la matière. Il a perdu le monopole (qui n’a jamais été absolu) de création des règles de celle-ci (ainsi, il n’affirme plus gère de principes généraux du droit). Mais l’habitude aidant, il en régit toujours la manière d’être et la fait évoluer.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

  • Duguit
  • et Hauriou, pour ce qu’ils ont inventé et tout autant pour ce que la tradition leur a fait dire.
  • & Vedel, parce qu’avoir été l’un de ses assistants m’a beaucoup appris et parce que la lucidité de son regard sur notre matière a durablement marqué celle-ci.

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • Blanco, bien sûr, ici aussi autant pour ce que la tradition a fait dire à la décision, que pour ce qu’elle a dit (et qui n’était pas rien !).
  • « Bac d’Eloka» : la raison de son classement dans mon « Top Three » n’est pas l’invention du service public industriel et commercial (invention qui a fait passer la décision à la postérité, alors qu’elle n’emploie pas l’expression), mais les motifs de son invention : la colonie exploitait le service « dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire ». Cette logique de l’industriel ordinaire me semble annoncer et expliquer une part importante de l’évolution ultérieure du droit administratif, notamment les conditions d’application des règles de concurrence aux personnes publiques et la distinction du régulateur et des opérateurs.
  • Et un arrêt méconnu, absent aussi bien des « Grands arrêts de la jurisprudence administrative » (Dalloz) que de « Le droit administratif : les grandes décisions de la jurisprudence » (Puf, Thémis) : CE, Ass. 2 déc. 1982, Huglo (n° 25288 25323). Il déclare que le caractère exécutoire d’une décision administrative est « la règle fondamentale du droit public ». Pas une règle fondamentale, mais bien LA règle fondamentale ! Cela mérite un coup de chapeau, n’est-ce pas ?

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

Ici, je m’en tiendrai à une seule proposition, sans trop me soucier de savoir si elle est ou non « hors jurisprudence » :

  • le principe de légalité, parce qu’il contient toutes les autres normes et que sans lui, il n’y aurait ni droit administratif, ni d’ailleurs Etat de droit.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Une abeille (ou plutôt un essaim avec le Conseil d’Etat en reine des abeilles….)

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

L’esprit des lois, bien sûr !

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Beethoven, Le triple concerto, pour sa puissance et son harmonie.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 152.

ParJDA

Questionnaire du Président Stirn (12/50)

Bernard Stirn
Président de section au Conseil d’Etat,
professeur associé à Sciences Po Paris

Art. 151.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Le droit administratif trace le cadre de l’action administrative et détermine l’organisation des relations entre les citoyens et les autorités publiques.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Le droit administratif est vivant par nature. Il épouse les modifications du rôle et des moyens d’action de la puissance publique et s’adapte en fonction des attentes sans cesse renouvelées des citoyens. Il n’est ni d’hier ni de demain mais en évolution constante.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

S’il a une singularité, ce qui est moins sûr qu’on le croit souvent, le droit administratif français la tient du rapport particulièrement fort du pays avec l’Etat qui l’a construit et dont les citoyens continuent d’attendre beaucoup.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

L’intérêt général.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

La présentation dès l’école des institutions publiques, nationales et locales, et de l’organisation des juridictions seraient la première pierre d’un meilleur accès de tous au droit administratif.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Il ne s’agit pas d’une condamnation mais d’un contexte. Le droit s’inscrit de plus en plus au-delà des frontières, singulièrement en Europe. Droit national, droit européen et droit international s’interpénètrent de plus en plus. Le droit comparé est une nécessité. En Europe, un droit public européen se construit. Le droit administratif français, qui est un élément important de cet ensemble, y trouve de nouveaux horizons.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Même si les textes sont plus nombreux et parfois exagérément proliférant, la vivacité et la créativité jurisprudentielle demeurent la marque du droit administratif français. Elles ont été très fortes ces dernières années. En particulier, la jurisprudence a reconfiguré la hiérarchie des normes, tracé un cadre renouvelé au droit public économique et au droit de la régulation, revu le régime des contrats publics, repris en main les règles de procédure et la définition des pouvoirs du juge, joué un rôle décisif dans la protection des droits fondamentaux et même déterminé la manière d’appréhender de grands problèmes de société, en matière notamment de laïcité et de bioéthique.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

  • Edouard Laferrière
  • Georges Vedel
  • Marceau Long

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • TC, 8 février 1873, Blanco
  • CE, 19 mai 1933, Benjamin
  • Ce, 20 octobre 1989, Nicolo.

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

  • La constitution de l’an VIII ;
  • la loi du 24 mai 1872 ;
  • le code de justice administrative.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Un lion

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Les Mémoires D’Hadrien, de Marguerite Yourcenar.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

La liberté guidant le peuple, de Delacroix.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 151.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Sommermann (11/50)

Karl-Peter Sommermann
Professeur de droit public à l’Université de Spire
(Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

Art. 150.

1. Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Dans une perspective de publiciste allemand, il faut d’abord donner une définition formelle. En droit allemand, cela est en effet décisif pour délimiter les compétences entre la juridiction civile et la juridiction administrative.

Le droit administratif est alors constitué par l’ensemble des normes juridiques qui régulent spécifiquement les relations entre l’Administration publique et les citoyens (plus précisément : les personnes physiques et morales de droit privé) et les relations entre les institutions et organes administratifs. Selon cette « Subjektstheorie » qui est proche du critère des clauses exorbitantes du droit commun, cette définition renvoie donc aux litiges de droit public, à trancher par les tribunaux administratifs, à résoudre sur la base d’une norme de droit public, c’est-à-dire une norme qui s’adresse nécessairement (au moins sur un côté de la relation juridique) à un organe de l’État ou une de ses subdivisions.

La définition est toutefois partielle et insuffisante, comme c’est le cas de toutes les tentatives de donner une définition sans équivoque (notamment parce qu’elle doit être construite à partir d’autres termes qui, exigent eux-mêmes d’être définis avec précision). Dans la pratique cependant, cette définition s’applique généralement sans trop de problèmes.

Une définition matérielle englobant les nouvelles tendances du droit administratif pourrait intégrer le contenu des buts et normes juridiques qui guident l’activité de l’administration publique. Dans ce sens, il faut considérer le maintien de l’ordre public, la prestation de services infrastructurels tendant à promouvoir l’épanouissement de la personne et des groupes dans lesquels elle s’intègre, et la prévention de risques afin de maintenir et de créer un environnement propice pour les générations vivantes et futures.

2. Qu’est-ce qui fait la singularité du droit administratif de votre pays ?

Une singularité du droit administratif allemand a longtemps tenu à la perception du droit administratif comme « droit constitutionnel concrétisé », ainsi que l’a formulé Fritz Werner en 1959, alors Président de la Cour fédérale administrative allemande (mais déjà conceptualisée par Lorenz von Stein dans les années 60 du 19ième siècle). Ce paradigme se matérialise notamment dans l’application des droits fondamentaux comme critères d’interprétation du droit administratif et d’exercice du pouvoir d’appréciation (pouvoir discrétionnaire). De même, il se retrouve dans les débats sur la participation des citoyens dans les procédures administratives sous des aspects constitutionnels.

Au cours des dernières décennies, l’idée du droit administratif comme « droit constitutionnel concrétisé », s’est diffusée dans la doctrine de nombreux pays, sans que les conséquences tirées de cette connaissance ne soient comparables à celles qu’en a tiré le droit allemand. En outre, le droit administratif national actuel n’est souvent que du « droit européen concrétisé ».

Du reste, l’un des principes caractéristiques du droit administratif allemand – que peut-on attendre d’un publiciste allemand ? – est celui de la proportionnalité, prolongé par ses sous-principes et dérivés. Principe régulateur formel déduit de la garantie constitutionnelle de l’État de droit, c’est un instrument presque universel du droit public pour résoudre des conflits d’objectifs, notamment pour minimiser les effets désavantageux des interventions du pouvoir public sur les droits des citoyens ou d’autres sphères protégées. Quant aux dérivés, peut être mentionnée, comme contrepartie de l’interdiction des mesures excessives (Übermaßverbot), l’interdiction de mesures « sous dimensionnées » (Untermaßverbot), lorsque l’État est obligé d’agir pour protéger des biens juridiques ou droits subjectifs. Le principe de proportionnalité contribue essentiellement à une rationalisation de l’action administrative.

3. Peut-on le caractériser par un critère ou une notion juridique ?

Je dirais que le droit administratif allemand est caractérisé par un « constitutiocentrisme »

4. Qui sont (jusqu’à trois propositions) les « pères » les plus importants de ce droit administratif ?

Pour ne pas ouvrir une galerie avec des juristes vivants, je propose pour le droit administratif allemand :

  • Friedrich Franz Mayer (1816-1870), qui commença à identifier more inductivo des principes directeurs du droit administratif ;
  • Otto Mayer (1846–1924), concepteur du droit administratif allemand, puisant aussi de concepts du droit français et les adaptant à un nouveau contexte ;
  • Ernst Forsthoff (1902-1974) qui a donné, apparemment inspiré par Léon Duguit, un diagnostic lucide de la transformation du droit administratif, même si son concept de la Daseinsvorsorge n’a pas été en mesure d’acquérir une valeur juridique comparable à celle du « service public » français.

Pour une conceptualisation précoce d’un droit administratif européen et international il faudrait nommer Lorenz von Stein (1815-1890).

Cette galerie des grands ancêtres ne peut bien sûr pas représenter les développements importants que le droit administratif vient d’expérimenter au cours des dernières décennies.

5. Quelles sont (jusqu’à trois propositions) les normes les plus importantes de ce droit administratif ?

Comme suit des réponses données aux questions 2 et 3, ce sont des normes constitutionnelles qui ont exercé l’influence la plus importante sur le droit administratif allemand :

  • d’abord l’article 20 de Loi Fondamentale qui contient le principe de la légalité
  • et duquel on déduit la plupart des autres principes de l’État de droit, y compris le principe de proportionnalité.
  • Ensuite il faut mentionner l’article 19 al. 4 de la Loi Fondamentale, qui garantit le droit à un recours juridictionnel si quelqu’un se considère lésé par la puissance publique (exécutive) dans l’un de ses droits.

6. Quelles sont (jusqu’à trois propositions) les décisions juridictionnelles les plus importantes de ce droit administratif ?

De la Cour Constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht), je proposerais :

  • l’arrêt de la Première Chambre du 19 juin 1973. Cet arrêt déclare avec clarté que le droit à un recours juridictionnel ne s’épuise pas dans un droit formel ou dans la possibilité théorique d’accéder à un tribunal, mais donne un droit substantiel à un contrôle juridictionnel « effectivement efficace » : cela a renforcé la valeur et la portée de la protection d’urgence et de la protection préventive par les tribunaux administratifs.
  • Dans son arrêt du 20 décembre 1979 relatif à une partie de la procédure d’autorisation de la construction du Central nucléaire Mühlheim-Kärlich, la Cour a reconnu la fonction protectrice de la procédure administrative (non-contentieuse), par laquelle l’État remplit (entre autres) son devoir constitutionnel de protéger les droits fondamentaux.

En ce qui concerne le Tribunal Administratif fédéral (Bundesverwaltungsgericht), je voudrais mettre en exergue l’arrêt du 12 décembre 1969 concernant l’impératif de pondération (Abwägungsgebot) des intérêts publics et privés dans le droit de l’urbanisme, qui fut ensuite étendu aux autres domaines de planification. Aux termes de cet arrêt et de la jurisprudence qui s’ensuivra, la pondération est défectueuse, c’est-à-dire l’impératif de pondération est violé, lorsque a) une pondération adéquate n’a pas eu lieu (Abwägungsausfall – absence de pondération), b) des intérêts à inclure dans la pondération ne furent pas considérés (Abwägungsdefizit – pondération déficitaire), c) l’importance de certains intérêts fut méconnue (Abwägungsfehleinschätzung – pondération basée sur une appréciation erronée d’intérêts) ou d) l’équilibre entre les intérêts affectés par la planification s’est effectué d’une manière qui n’était pas proportionnée aux poids des intérêts (Abwägungsdisproportionalität – pondération disproportionnée). Ces critères, visant une analyse juridique systématique de la planification et des plans (le Tribunal Administratif fédéral le rattache tant à la procédure de pondération comme au résultat de la pondération), ont contribué essentiellement à une rationalisation des décisions administratives relatives à l’adoption de plans de l’urbanisme et de grands projets d’infrastructure tels les plans pour la construction d’une autoroute ou d’un aéroport. Plus tard, la Cour Constitutionnelle Fédérale a utilisé des critères similaires dans son contrôle de constitutionnalité de lois, par exemple concernant la concrétisation de la garantie du minimum vital par le législateur.

7. Existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain » ?

On pourra observer une transformation progressive, ou, si on veut, un « progrès » au sens hégélien. De nouvelles approches mènent à une synthèse avec les concepts antérieurs, qui, en conformité avec les trois connotations du mot allemand « aufheben », sont supprimés, relevés et conservés en même temps. Dans ce sens, on ne peut pas parler d’un droit administratif de demain sans y inclure les acquis précieux d’hier.

8. Dans l’affirmative, comment les distinguer ?

Les grandes étapes de l’évolution du droit administratif sont caractérisées par :

  • a) le fondement démocratique et la maitrise juridique de la puissance publique (formation d’un Ordnungsrecht selon les critères de l’État de droit)
  • b) la création, promotion et encadrement juridiques de l’administration de prestation ou du service public (formation d’un Leistungsverwaltungsrecht selon le concept de l’État social), et
  • c) l’établissement de garanties procédurales et matérielles d’une précaution publique efficace contre des risques et la promotion d’un développement durable en faveur des générations à venir (formation d’un Risikoverwaltungsrecht dans l’État de droit social et écologique durable).

Comme je viens d’indiquer, les éléments des trois étapes ne se succèdent pas en s’excluant réciproquement, mais s’intègrent dynamiquement dans des relations complémentaires, correctives et de synthèse. Par conséquent, les trois notions directrices du droit administratif sont, si je puis utiliser les termes français : puissance publique, service public et précaution publique.

9. Le droit administratif reste-t-il un droit national ou son avenir réside-t-il à l’inverse dans sa « globalisation » / son « européanisation » ?

Le droit administratif de tous les pays européens (et non seulement européens) sera progressivement transformé par les contraintes du droit de l’Union européenne. On observe surtout des contraintes croissantes tendant à transformer également les procédures et même l’organisation de l’administration publique.

En ce qui concerne le droit international public, son influence se fait ressentir de plus en plus, bien que la grande portée normative de la Convention d’Aarhus de 1998, pour prendre un exemple significatif, soit encore une exception. Malgré ces influences, le droit administratif national avec ses traits spécifiques dans chaque pays persistera dans l’avenir et restera, ce qui est à espérer, une source multiple d’innovations.

10. Quelle place pour le droit administratif dans la société contemporaine ?

Malgré la persistance (nécessaire) d’une distinction entre le secteur privé et le secteur public et de mesures prises par la puissance publique, le droit administratif  englobera toujours plus d’instruments et procédures d’interaction entre l’administration et la société.

Le concept d’un droit administratif coopératif, développé depuis les années 1980 se présentera sous de nouvelles formes et nouvelles stratégies, animées par l’évolution des technologies de communication. Face aux nouveaux instruments de participation des citoyens, il sera également la tâche de la doctrine de sensibiliser pour des dangers qui peuvent découler de l’influence démesurée de minorités activistes lorsqu’ils imposent leurs positions dans les procédures de prise de décision. Il faut chercher des solutions qui empêchent une domination d’intérêts sélectifs au détriment de l’intérêt général défini par la Constitution et le législateur démocratique.

Du reste, le rôle de l’administration dans le façonnement de la réalité sociale et culturelle augmentera. En ce sens, la « nouvelle science du droit administratif » (Neue Verwaltungsrechtswissenschaft), fondée dans les années 1990 par Wolfgang Hoffmann-Riem, Eberhard Schmidt-Aßmann et Andreas Voßkuhle et qui se matérialise notamment dans un manuel de presque 5.000 pages en trois volumes, poursuit une approche théorique qui met l’accent sur la «  perspective de pilotage » (Steuerungsperspektive) du droit administratif.

11. Si le Droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Probablement un castor : Adaptant l’ordre de la communauté à son environnement et aux défis du flot des évènements, si nécessaire par un nouveau barrage ; protégeant les membres de la population et cherchant toujours à améliorer leurs conditions de vie. Les essais non réussis ne sont pas exclus.

12. Si le Droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Sûrement ni la bible ni un annuaire téléphonique; il faudrait plutôt le lire comme un manuel détaillé de l’histoire des idées politiques appliquées.

13. Si le Droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Un tableau de Piet Mondrian. Dans une perspective diachronique, il faudrait mentionner trois stade du développement : d’abord un tableau impressionniste représentant des motifs, où certain détails sont déjà effacés en faveur d’une impression plus généralisée, ensuite un tableau néo-plastique où l’abstraction se manifeste dans des structures géométriques et dans un usage restreint de couleurs, et enfin un tableau composé d’un grille dense avec des sous-systèmes dynamiques malgré les structures géométriques (« Broadway Boogie-Woogie »).

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 150.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Regourd (10/50)

Serge Regourd
Professeur émérite de droit public à l’Université Toulouse 1 Capitole

Art. 149.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Le droit administratif est le droit applicable aux activités d’intérêt général, assurées par les personnes publiques ou leurs délégataires. Il s’agit donc toujours d’un droit spécial, dérogatoire au droit ordinaire régissant les activités privées.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Le propre de toutes les espèces vivantes, et des activités humaines en particulier, est d’évoluer en fonction de conditions sociales, économiques, culturelles, techniques… Le droit administratif intègre lui-même ces évolutions qui ne sauraient cependant aboutir à une dénaturation. Á cet égard, l’ancien se poursuit dans le nouveau, selon une logique archéologique.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

Dans l’ordre politico-social, la France s’est historiquement signalée par une diversité de singularités, d’exceptions, générant une identification en forme d’exception française, elle-même reflet « d’une certaine idée de la France ». Le service public correspond à cet égard, à une conceptualisation intellectuelle et juridico- politique qui a nécessairement trouvé des traductions dans le droit administratif dès lors que la notion de service public a elle-même constitué un critère déterminant du droit administratif.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

Au risque de rester dans un classicisme suranné, sinon archaïque, je pense que le service public, dans ses déclinaisons organique et matérielle, reste la principale notion de synthèse du droit administratif. Les restrictions du périmètre du service public ne sauraient, à cet égard, rester sans effet sur celui du droit administratif.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

Je crains, hélas, que par-delà les promesses des Lumières, nombre de connaissances ne puissent, dans le temps présent, être mises « à la portée de tous ». La question en cause renvoie à une interpellation proprement politique, et à des enjeux d’éducation populaire sur la connaissance des institutions publiques. La crise de la représentation politique contemporaine, et le malaise démocratique qui en découle, ne paraissent guère constituer un contexte favorable.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Le droit administratif est, vraisemblablement, menacé d’être globalisé. Mais cette globalisation, quelles que soient ses formes, pourrait signifier dénaturation, et à terme, disparition. Il conviendrait néanmoins de s’entendre sur la signification plus spécifique en ce domaine de la notion de globalisation.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Le droit administratif reste encore, logiquement, pour une part substantielle, prétorien. Il ne peut en être différemment. Certes, il ne paraît plus possible de considérer aujourd’hui, pour reprendre le titre d’un article de doctrine sur le sujet, que la jurisprudence constitue encore « une source abusive » de ce droit. Mais le droit peut-il être autre chose qu’une science de l’interprétation ? Toute interprétation ne participe -t-elle pas d’une forme de détermination du contenu des normes ? La genèse du droit administratif a eu la vertu de rendre visible un processus herméneutique qui concerne, selon des degrés différents, l’ensemble de la fonction juridictionnelle.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

Tout dépend évidemment des pistes généalogiques à privilégier ? Faut-il chercher les éléments de paternité dans la jurisprudence administrative ou dans la doctrine ? Si l’on privilégie la doctrine, et sous peine ici encore, d’un manque flagrant d’originalité, je retiendrai les deux figures opposées mais complémentaires

  • des Doyens Duguit
  • et Hauriou. Que serait le droit administratif sans les références au service public et à la puissance publique ?

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

Toujours le risque du défaut d’originalité :

  • impossible de contourner l’arrêt Blanco du Tribunal des conflits en 1873 et son attendu selon lequel la question en cause « ne peut être régie par les principes qui sont établis par le code civil ». Décision pionnière dans la génétique du droit administratif. Il convient alors, dialectiquement, de s’interroger sur la survenance d’une éventuelle rupture dans la chaîne génétique ainsi engendrée.
  • De manière moins convenue, je retiendrai alors la fâcheuse décision Société Million et Marais de 1997, opérant une bifurcation épistémologique en forme de soumission du droit administratif au droit de la concurrence.

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

Il conviendrait de s’entendre de manière préliminaire sur la notion même de norme. En adoptant une conception large de celle-ci,

  • la norme d’intérêt général paraît constituer la norme cardinale. Sa portée dépasse le seul périmètre du droit administratif comme en atteste l’usage désormais systématique et incontrôlé opéré par le Conseil constitutionnel.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Ce serait un singe. Si proche et parfois insaisissable…

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Du contrat social de Rousseau.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

La liberté guidant le peuple de Delacroix.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 149.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Morand-Deviller (09/50)

Jacqueline Morand-Deviller
Professeur émérite de droit public à l’Université Paris I

Art. 148.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

La branche du droit public qui traite de l’organisation et du fonctionnement de l’administration et des relations entre les autorités administrative et les citoyens.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Conjugué au présent, le droit administratif n’a de valeur que s’il s’appuie sur les conquêtes les plus remarquables d’hier et sur l’anticipation de celles de demain. . Le présent accueille à la fois les grands principes fondateurs de la légalité et de la responsabilité patiemment élaborés au cours du XIXème et XXéme siècles et les évolutions récentes beaucoup plus rapides : transformation du rôle de l’Etat, subjectivisme, consensualisme et s’agissant du contentieux, nouvelle conception de l’office du juge et essor du contrôle de constitutionnalité et de conventionnalité.Les conséquences des nouvelles technologies et de la demande de participation se conjuguent déjà au présent qui est le seul temps qui compte.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

Une haute idée de l’ordre par une recherche constante d’ équilibre : Etat et autres autorités, régalien et consensuel, droits et les devoirs accordés et imposés à l’administration et aux citoyens… Les évolutions prudentes mais irrésistibles sont captées par le Conseil d’Etat dont la longévité et l’importance des fonctions de juge suprême et de Haut conseil n’ont pas d’équivalent. Ne pas oublier : le « service public à la française » .

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

L’intérêt général alias service public et la puissance publique mise à son service.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

Par la trilogie désormais consacrée : information-concertation-participation. La simplification des normes étant impossible et la lecture des codes restant accessible aux seuls initiés il faut penser à développer une vulgarisation intelligente à partir de fiches comme cela est parfois fait. Question ? La nouvelle rédaction des jugements et arrêts est-elle plus accessible que la remarquable épure d’autrefois ?

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Ce n’est pas une condamnation mais une évidence ou une condamnation à réhabilitation. Des inconvénients, certes, à cause d’ une lourdeur et d’une complexité normative croissantes ,mais les avantages d’un enrichissement mutuel par la confrontation avec les autres droits (nécessité de s’ouvrir au droit comparé) et une progression vers un droit commun européen à défaut de mondial.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Oui heureusement mais encombré par les normes répétitives, médiocres, bavardes, obscures… Au secours ! L’art de l’épure, le non-dit et le mieux dit, remarquable talent du Conseil d’Etat, sont en péril.

 

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

Dans le passé lointain,

  • Edouard Portalis
  • & Maurice Hauriou.

Dans le passé proche, (par ordre alphabétique)

  • René Chapus,
  • Georges Vedel.

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • « Blanco » ( 1873),
  • « Benjamin » ( 1933) ,
  • « Nicolo » (1989).

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

  • La loi des 16-24 août 1790 ;
  • le Préambule de la Constitution de 1958 ;
  • le Code de Justice Administrative.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Une tortue géante des Galápagos.( , jusqu’à 400 kilos, durée de vie entre 150 et 300 ans, espèce endémique mais loin d’être éteinte, carapace épaisse).

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

« La chartreuse de Parme » de Stendhal et « Messieurs les ronds de cuir » de Georges Courteline.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

« Œdipe explique l’énigme du Sphinx » d’Ingres et « L’homme qui marche » de Giocomatti.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 148.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Melleray (08/50)

Fabrice Melleray
Professeur de droit public à l’Université Paris I

Art. 147.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

J’adhère à la définition de Jean-François Lachaume dans le Traité de droit administratif (tome 1, p.115) : « Le droit administratif est une branche du droit public interne, regroupant les règles spécifiques relatives à l’accomplissement par les personnes publiques, ou sous leur contrôle, de missions qu’elles considèrent comme d’intérêt général, et qu’applique le juge administratif ».

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Oui. Le droit administratif classique était ouvertement et nettement inégalitaire (Cf. Maxime Le Tourneur, Mélanges Julliot de la Morandière, Dalloz, 1964, p. 277 : « le Droit administratif a pour objet essentiel de déterminer les rapports entre, d’une part, des collectivités publiques, qui, agissant dans un but d’intérêt général, sont, de ce fait, investies de pouvoirs spéciaux, et, d’autre part, des particuliers qui, n’étant mus que par des mobiles d’ordre privé, doivent s’incliner devant des impératifs plus puissants, mais qui, en leur qualité de citoyens, jouissent de droits comportant un minimum incompressible »).

Le droit administratif contemporain est moins inégalitaire et prend davantage en compte les intérêts des administrés, leurs droits publics subjectifs ou leurs droits fondamentaux pour utiliser une terminologie désormais courante. Nous ne sommes plus un « peuple d’administrés », pour l’écrire comme Léon Blum, et la « relation administrative » s’est notablement équilibrée.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

La place du Conseil d’Etat et le champ d’application et l’originalité de ce droit spécial (aux contrats ou en matière de responsabilité par ex.).

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

Il n’y a selon moi pas de critère du droit administratif (Cf. Rivero, Rdp, 1953). Le moteur principal demeure la notion de service public.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

En rendant obligatoire l’abonnement à l’Ajda.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

La « globalisation » est une tendance profonde, puissante et très probablement durable voire irréversible.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Oui. Le juge administratif créait hier la matière faute de textes. Il la crée toujours aujourd’hui malgré le foisonnement de textes.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

  • Edouard Laferrière,
  • Maurice Hauriou
  • et Marcel Waline.

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • Terrier
  • et Nicolo.

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

  • Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires ;
  • l’article 20 de la Constitution.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Un félin.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Le prince (Machiavel).

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Le Sacre de Napoléon (David).

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 147.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Mazères (07/50)

Jean-Arnaud Mazères
Professeur émérite à l’Université Toulouse 1 Capitole

Art. 146.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

La définition du droit administratif ne peut être livrée par le recours à une démarche théorique ni par une investigation empirique.

Elle ne saurait non plus relever de ce goût bien universitaire pour un apparent paradoxe selon lequel le droit administratif relèverait d’un « miracle » (Prosper Weil) : il peut être effectivement « surprenant qu’un Etat dont la puissance s’enracine au plus profond de l’histoire, accepte voire institue soudain cette limitation d’une autorité qui eût pu demeurer sans bornes » (cf. notre étude « Réflexion sur la génération du droit administratif » aux Mélanges Cluseau, 1985, p.439). Mais il faut bien admettre que le caractère « miraculeux » de l’origine du droit administratif n’est guère éclairant pour fonder une définition acceptable de ce droit. Production des hommes, de la société, de leur histoire, le droit administratif ne peut être saisi et compris que par une démarche visant, à partir de ce terreau vivant, à dégager et à expliquer son émergence et son développement. Non plus dans la transcendance mystérieuse d’un miracle, mais selon une recherche généalogique (telle qu’elle est définie par Nietzsche dans le paragraphe 6 de l’avant-propos de « La généalogie de la morale »), celle d’un ensemble complexe et souvent contradictoire de données saisies au cœur même de la vie des hommes, de leurs actions et de leurs idées dans une société historiquement située. Avec cette perspective, le regard prend du champ, les paradoxes changent parfois de camp, des tensions apparaissent, des contradictions émergent, brouillant la rigoureuse analyse et la lumineuse rationalité que l’on aime évoquer dès que l’on aborde le droit administratif.

Pour faire bref, on peut sans doute retenir deux mouvements qui tout à la fois se distinguent et se combinent.

Mouvement de « surface » (classique et le plus apparent) : le droit administratif comme construction toujours en cours d’un équilibre entre la puissance publique et les droits des citoyens. Un droit qui a institué et perfectionné le recours pour excès de pouvoir (aujourd’hui dans l’esprit d’un « office du juge ») ; qui a dessiné puis étendu le champ de la responsabilité des personnes publiques, largement désormais au-delà de toute référence à la faute ; qui a imposé à l’administration la motivation de ses actes ; et bien d’autres aspects dans le même sens. Un juge dont l’indépendance est reconnue, et qui, aux côtés du juge judiciaire, est devenu le garant des libertés et des droits fondamentaux.

Mouvement plus profond (et largement occulte) : le droit administratif comme appareil de garantie et de contrôle du bon fonctionnement et du développement d’une société traversée par les exigences du marché, et qui ne peut s’épanouir que dans l’assurance d’un libéralisme considéré comme condition de son existence (sur cet aspect, cf. notre étude précitée). Aspect qui soulève la question de l’ambiguïté du libéralisme dans ses dimensions à la fois politique et sociale d’une part, et économique d’autre part. Question à étudier aujourd’hui à partir notamment des recherches de Michel Foucault sur le néolibéralisme comme garantie des droits des « gouvernés » ( Cours au Collège de France « Sécurité, territoire, population » 1977-78 et « Naissance de la biopolitique » 1978-79 ; sur ce point cf. notre première ébauche « Michel Foucault et le droit », à paraître ; version allégée actuellement sur daily motion et you tube).

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Au-delà de la distinction entre hier et de demain, il faut sans doute considérer qu’il y a des « strates » qui se succèdent mais aussi se superposent selon une sorte d’archéologie.

Celle de l’élaboration secrète (selon l’expression d’Hauriou).

Celle de l’émergence, bientôt triomphante et sûre d’elle, portée par le prestige du Conseil d’Etat et celui d’une doctrine ayant à la fois une vision théorique, synthétique et ouverte du droit administratif, portée par de grands maîtres comme Duguit et Hauriou.

Celle des crises, des incertitudes, des contradictions, et de la mise en cause de ce que l’on croyait être ou que l’on aurait voulu être les « pierres angulaires » du droit administratif. Et dès lors, une doctrine qui s’enracine dans la prudence d’un positivisme dont la rigueur n’efface que difficilement son caractère réducteur.

Celle aujourd’hui de la recherche d’une double ouverture. Vers l’articulation de ce droit avec ceux d’autres systèmes juridiques (notamment au sein de l’ensemble européen : droit de l’Union et de la Cour européenne des droits de l’homme). Vers ensuite les citoyens (et non plus les « administrés »), dans la recherche d’une proximité avec leur existence réelle par des vois diverses : participation, concertation notamment ; et au plan contentieux, adaptation des décisions juridictionnelles à la situation concrète des justiciables par le biais de ce que l’on nomme l’« office du juge ».

Ces recherches étant retardées, entravées, obérées, par l’incontrôlable inflation normative (ce que l’on pourrait nommer le « mille tre » des Codes), la complexification de la notion même de norme, sa dilution et son obscurité. (cf. sur ce point l’étude annuelle du Conseil d’Etat pour 2016 « Simplification et qualité du droit »).

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

Ce qui semble faire la singularité du droit administratif est, peut-être, sa formation essentiellement juridictionnelle, contentieuse.

Mais cette singularité a profondément évolué.

D’une part les normes internationales, supranationales et nationales (lois et actes administratifs) se sont considérablement développées aux côtés d’une jurisprudence qui continue cependant à ouvrir le droit administratif à certaines tendances majeures de l’évolution économique et sociale mais aussi idéologique.

D’autre part, il est intéressant de noter l’évolution de la place du droit administratif au sein de l’ensemble des disciplines du droit public. Sa singularité comme discipline essentiellement juridictionnelle s’est curieusement étendue à d’autres disciplines, et surtout en droit constitutionnel. On est ici dans une situation renversée : au moment où le droit constitutionnel semblait avoir acquis une position dominante en raison de l’extension des compétences du Conseil Constitutionnel, ce mouvement même a conduit ce droit vers une orientation essentiellement juridictionnelle sur le modèle du droit administratif ; ce dernier, par son caractère contentieux, est devenu une sorte de matrice dont l’influence sur la nature même du droit constitutionnel semble aujourd’hui manifeste (cf. les actes du colloque « L’identité du droit public » Toulouse 2011, et sur ce point en particulier, nos remarques conclusives)

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

Il n’y a plus, semble-t-il, de « principal moteur » du droit administratif. Le système paraît fonctionner par le jeu de multiples panneaux qui ne sont pas solaires mais sociétaux.

En revanche, un « principe fondateur » (au double sens d’originaire et de fondamental) pourrait peut-être se dégager : celui, dans le sillage de la pensée d’Hauriou, de la puissance publique. Mais :

– La « puissance » entendue comme « potentia » avant d’être conçue comme « potestas » : le pouvoir comme possibilité, comme puissance d’action, comme agissement, devant précéder et déterminer le pouvoir comme autorité, comme puissance de commandement.

– La puissance « publique » : le caractère public entendu non comme ce qui se réfère aux personnes publiques (conception tautologique) en surplomb des individus (et engendrant l’insaisissable notion d’intérêt général), mais comme ce qui concerne le collectif, le commun dans sa dynamique propre.

A ce double égard, ces conceptions renvoient effectivement à Hauriou, à condition de saisir chez lui la notion de puissance publique au sein de la logique spécifique de l’institution (orientation que l’on ne trouve guère aujourd’hui dans la doctrine juridique dominante, mais dans certains courants philosophiques, avec notamment les approches d’Hannah Arendt et, plus récemment, de Giorgio Agamben).

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

C’est d’abord par l’office du juge que le droit administratif peut, d’une certaine manière, « être mis à la portée de tout le monde ». Bien évidemment tout individu n’est pas un justiciable, mais dans des domaines sensibles, les décisions du juge ont un écho dans la société que n’ont pas les enseignements universitaires de ce droit.

Cela dit, plusieurs questions se posent.

Il est bien clair d’abord que la qualité de l’information est souvent inversement proportionnelle à l’étendue de sa communication : le droit administratif tel que les médias le présentent à l’occasion d’une affaire juridictionnelle, n’a évidemment pas la fiabilité de celui qui est enseigné dans l’enceinte réduite d’un amphithéâtre universitaire.

Il est certain aussi que le droit administratif qui constitue la substance des décisions juridictionnelles n’est pas a priori très accessible à l’entendement de nombreux individus. Technique, et parfois abscons, le discours du juge ne met pas toujours, à l’évidence, le droit administratif à la portée de tout le monde. Il faut cependant souligner les efforts notables qui sont faits au sein des juridictions administratives, pour simplifier et clarifier le langage utilisé, afin de rendre les décisions lisibles et accessibles au plus grand nombre (cf. à ce sujet le rapport Martin).

Un autre aspect sur cette ligne difficile d’une sorte de démocratisation de la connaissance du droit administratif peut être évoqué en se référant aux travaux du philosophe Paul Ricoeur, et notamment l’étude consacrée par lui à « L’acte de juger » : intéressante est sa conception de ce qu’il nomme la « justice de loin ». Celle-ci, paradoxalement, aurait pour but de rapprocher le justiciable d’une meilleure compréhension de la décision qui le concerne ; et aussi, en la situant dans un contexte plus large et plus ouvert, de faire en sorte qu’elle soit mieux acceptée par celui auquel elle n’est pas favorable. Cette perspective ouvre une réflexion non seulement sur la qualité de la décision juridictionnelle mais aussi vers, en amont, celle de l’audience. L’audience comme son nom l’indique, devrait pouvoir être davantage un moment d’écoute et aussi de parole, non seulement entre les parties mais entre le juge et celles-ci. La distinction classique entre les procédures accusatoire et inquisitoire pourrait, peut-être à cet égard, être repensée.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Oui.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Non

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

  • Hauriou sans doute, mais à condition de comprendre que le droit administratif conçu par lui ne peut être saisi qu’en se référant à la notion d’institution qui en est le fondement et la clé.

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

Bien difficile de répondre tant est vaste et divers le champ des décisions juridictionnelles depuis plus d’un siècle… Un peu arbitrairement :

  • l’arrêt du Tribunal des Conflits du 9 mars 2015, « Mme Rispal c/Société des autoroutes du Sud de la France » mettant fin à la jurisprudence « Peyrot» qui était, au sein du contentieux des contrats administratifs, un des derniers remparts à la l’emprise de la logique du marché.
  • Il est vrai en même temps que les principes de la jurisprudence « Compagnie générale française des tramways» (C.E. 11mars 1910, avec les conclusions fondamentales de Léon Blum) garantissant les droits de la puissance publique face à ceux de délégataires aujourd’hui souvent en position dominante (situation qualifiée d’ « oligopolistique » par un récent rapport de la Cour des comptes), sont encore ceux du Conseil d’Etat en la matière.

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

Je ne parviens pas à donner une réponse à cette question : je ne trouve pas d’autoroute dans l’immense et si dense forêt des normes administratives… seulement des sentiers qui bifurquent, et qui donnent parfois le bonheur de s’égarer, et de découvrir des lieux inattendus.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Si le droit administratif était un animal, ce serait, peut-être, la fourmi ; le gouvernement étant alors la cigale… ou peut-être l’inverse ? Ou alors un hippopotame, énorme, passif et poussif, mais potentiellement féroce.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Le droit administratif (que l’on retrouve, il est vrai, parfois indirectement dans la littérature) me semble trop éloigné de toute analogie avec une œuvre littéraire ou artistique pour que je parvienne à trouver un livre ou une œuvre d’art qui en soit l’expression.

Peut-être à travers les mondes étranges d’Escher.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

On peut songer pourtant à l’extraordinaire fresque du « bon gouvernement » peinte par Ambrogio Lorenzetti dans le Palais communal de Sienne en 1338 (sur cette œuvre, voir l’analyse exceptionnelle de Patrick Boucheron « Conjurer la peur : Essai sur la force politique des images » Seuil 2013).

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 146.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Lavialle (06/50)

Christian Lavialle
Professeur émérite à l’Université Toulouse 1 Capitole

Art. 145.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Le droit administratif est le droit de l’action des personnes publiques lorsqu’elles mettent en œuvre par des procédés qui leur sont propres les missions d’intérêt général entrant dans le champ de leurs compétences respectives.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Le droit administratif évolue par glissements et non par sauts. Plus on s’éloigne de sa source, plus il apparaît différent de ce qu’il a été de sorte que l’on peut effectivement distinguer un droit administratif d’hier et un droit administratif d’aujourd’hui sans préjuger de l’émergence de celui de demain. A sa source il était régalien, son débit puissant, son cours autonome. Désormais, alimenté par de nombreux affluents, il perd de son originalité, ses eaux étant progressivement mêlées par l’apport du flux du droit privé et des normes supranationales. L’empire de l’ordre public qu’il définissait est concurrencé par la reconnaissance effective des droits des personnes suite à l’avènement de l’individu roi. Droit objectif à l’origine il doit composer toujours plus avec les volontés des sujets de droit au risque de son émiettement.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

Son existence en tant que corpus juridique distinct. Spécificité sans doute elle-même issue de l’institution d’un ordre juridictionnel spécifique et autonome qui a créé, à partir notamment de l’arrêt Blanco, ce régime par distinction du droit commun en considérant que la puissance publique, de par sa position en surplomb des acteurs sociaux ou parties en présence, relevait d’un droit autre à inventer.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

L’élément déterminant de ce droit, son critère en conséquence, demeure encore la puissance publique entendue comme l’instrument particulier de réalisation par l’autorité publique de l’intérêt général qu’il soit national ou local. La puissance publique est la source continue du droit administratif.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

Que l’écriture du droit administratif doive être la plus accessible possible c’est l’évidence et même une nécessité. Qu’en revanche elle soit, en tous points, à la portée de tout le monde ne saurait être un objectif en soi tant la complexité de la nature des choses, ou du moins de certaines d’entre elles, impose, lorsqu’elle est en cause, pour la traiter le recours à des concepts ou standards qui exigent un certain apprentissage pour en saisir le sens et la portée.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Sauf bifurcation de l’histoire, le droit administratif français n’échappera pas à l’acculturation tant la globalisation des activités humaines fait se rencontrer les Etats, les personnes, les langues et les droits. L’on peut donc ainsi augurer que la prééminence de l’anglais et sa diffusion dans l’ensemble des sociétés s’accompagnera d’une pénétration de la logique de la common law dans notre système juridique, droit administratif compris. Egalement que l’insertion de la France dans des organisations européennes et mondiales aura un impact grandissant sur la définition des personnes et des activités publiques et donc du droit qui leur sera applicable.

7– Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Le droit administratif devrait, malgré le phénomène de codification en cours, rester prétorien. D’abord parce qu’il faudra toujours, à l’évidence, qualifier les faits et interpréter les textes, ensuite et surtout parce que l’évolution du droit dans le sens de la promotion des droits subjectifs et de l’importance attachée, ainsi qu’en common law, à la diversité des situations, conduit au renforcement de la fonction juridictionnelle.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

  • Léon Duguit,
  • Maurice Hauriou
  • Georges Vedel.

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ? 

  • TC, 8 février 1873, Blanco
  • CE, 20 octobre 1989, Nicolo
  • CE, 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

  • La Constitution
  • Les traités
  • La loi

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Le Phénix

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Ernst Kantorowicz, Les deux corps du roi, Gallimard, 1989

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

« Le portrait de Jean-Baptiste Colbert » par Philippe de Champaigne

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 145.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Kondylis (05/50 & 31/50)

Vassilios Kondylis
Professeur assistant de l’Ecole de Droit
de l’Université Nationale et Kapodistrienne d’Athènes

avec l’aimable participation
de Spyridon Flogaitis
EPLO
Professeur à l’Université Nationale et Kapodistrienne d’Athènes

Art. 144.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Le droit administratif est la branche du droit qui contient les règles particulières régissant l’Administration publique. Selon la formule heureuse du Professeur Flogaitis, le droit administratif est « le droit constitutionnel appliqué ».

2 – Qu’est-ce qui fait la singularité du droit administratif de votre pays ?

Dès les années 1830, à savoir après la Libération de la Grèce, son modèle administratif suit largement le modèle français. La dualité des juridictions est bien racinée dans la culture juridique du Pays. D’ailleurs, en Grèce, un pays de parlementarisme classique, l’Administration doit servir de manière neutre le Gouvernement chaque fois au pouvoir afin de réaliser son programme politique. Plusieurs réformes ont été effectuées afin de faire face aux phénomènes d’inefficacité administrative et d’amélioration des services publics, réformes intensifiées après 2010, pour faire face à la crise économique et aux exigences des trois Mémorandums conclus avec la Troïka.

3 – Peut-on le caractériser par un critère ou une notion juridique ?

La notion de Service public

4 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) les « pères » les plus importants de ce droit administratif ?

  • Le Professeur Michael Stassinopoulos (1903-2002), Président de la République hellénique (1974-1975)
  • et les Professeurs émérites : Epaminondas Spiliotopoulos
  • et Prodromos Dagtoglou.

5 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) les normes les plus importantes de ce droit administratif ?

  • le Service public,
  • la Puissance publique,
  • et l’Intérêt général.

6 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) les décisions juridictionnelles les plus importantes de ce droit administratif ?

Etant donné que le principe de la dualité juridictionnelle constitue un principe essentiel de l’ordre national hellénique, trois grands arrêts sont à noter dans cette direction :

  • L’arrêt 10/1987 de la Cour Spéciale Suprême (article 100 de la Constitution hellénique), relative aux critères du contrat administratif et deux arrêts du Conseil d’Etat hellénique (Ass.) :
  • l’arrêt 668/2012 qui a déclaré constitutionnelles les mesures adoptées par le pays en application du 1er mémorandum,
  • et l’arrêt 518/2015 qui a rejeté le recours relatif à la suspension du financement de l’Etat en faveur d’un parti politique d’extrême droite.

7 – Existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain » ?

Il n’existe pas une telle distinction, malgré le développement et l’utilisation des nouvelles technologies par l’Administration qui jouit du monopole de l’exercice des prérogatives de la puissance publique. Car, ni les problèmes des administrés dans leurs relations avec l’Administration, ni les efforts continus d’organiser er de réorganiser les services publics afin de garantir leur efficacité et le respect des droits de l’homme, ni la nécessité d’une protection efficace par un juge sensibilisé du rôle spécial des diverses entités publiques ou semi-publiques dans toutes les sociétés modernes et leurs relations avec les administrés ne soient pas changé. D’ailleurs, le principe de mutabilité du service public, considéré comme un corolaire au principe de continuité de celui-ci, permet son adaptation constante aux nécessités de l’intérêt général et aux circonstances nouvelles.

8 – Dans l’affirmative, comment les distinguer ?

(…)

9 – Le droit administratif reste-t-il un droit national ou son avenir réside-t-il à l’inverse dans sa « globalisation » / son « européanisation » ?

La globalisation / la similitude des problèmes des administrés dans leurs relations avec l’Administration, qui continue à jouir du monopole de l’exercice des prérogatives de la puissance publique, les efforts continus d’organiser et de réorganiser les administrations diverses, afin de garantir leur efficacité et le respect des droits de l’homme, et la nécessité d’une protection efficace par un juge conscient des particularités du rôle spécial des divers organismes administratifs dans toutes les sociétés modernes et de leurs relations avec les administrés, démontrent que l’avenir du droit administratif réside dans sa « globalisation » et son « européanisation ». Parce que, comme le souligne le Professeur Prokopis Pavlopoulos, président de la République hellénique, une évolution de l’Union européenne vers une forme fédérale qui seule peut garantir la cohésion de la démocratie, des normes juridiques et la maturité politique et institutionnelle est nécessaire.

10 – Quelle place pour le droit administratif dans la société contemporaine ?

Durant la période de crise économique grave qui traverse les économies modernes et l’expansion spectaculaire des doctrines néolibérales, le rôle du droit administratif est certainement revalorisé, étant donné qu’il est absolument nécessaire de garantir tant le respect des règles de droit par les opérateurs économiques que la protection efficace des droits de l’homme.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Un tigre.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Les poèmes de Cavafy.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Les Nymphéas de Claude Monet.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 144.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Dieter Classen (04/50)

Claus Dieter Classen
Professeur de droit public à l’université de Greifswald,
juge à la Cour administrative d’appel de Mecklembourg-Poméranie occidentale

Art. 143.

  1. Définition du droit administratif

En Allemagne le droit administratif est mentionné dans l’art. 40 du Code de la procédure administrative contentieuse (Verwaltungsgerichtsordnung) : celui-ci fait référence à toute question relevant du droit public non-constitutionnel. Par droit public on entend généralement toutes les normes régissant spécifiquement l’action de la puissance publique.

  1. Singularité du droit administratif allemand 

Le droit administratif allemand est surtout caractérisé par le rôle primordial du droit subjectif et par le contrôle étroit exercé par les tribunaux administratifs sur l’action de l’administration.

  1. Critère caractérisant le droit administratif allemand

L’action de la puissance publique (cf. 1ère question)

  1. Pères du droit administratif allemand
  • Surtout Otto Mayer (1846 – 1924), professeur de droit public aux universités de Strasbourg (1882) et Leipzig (1903),
  • Mais aussi Ernst Forsthoff (1902 – 1974), professeur de droit public aux universités de Francfort-sur-le-Main (1933), Hambourg (1935), Königsberg (1937), Vienne (1942) et Heidelberg (1943-1945 et à partir de 1952)
  • De même, Otto Bachof (1914 – 2006), professeur de droit public aux universités d’Erlangen (1952) et Tübingen (1955), a exercé un rôle très important.
  1. Normes les plus importantes du droit administratif allemand :
  • Art. 19 al. 4 de la Loi fondamentale : « Quiconque est lésé dans ses droits par la puissance publique dispose d’un recours juridictionnel. »
  • §. 40 al 1er Code de la procédure administrative contentieuse : « Tous les litiges relevant du droit public non-constitutionnel relèvent de la justice administrative sauf si une loi fédérale les attribue à une autre juridiction. »
  • §. 113 Code de la procédure administrative contentieuse
  • al. 1er (1) : Dans la mesure où l’acte administratif individuel est irrégulier et que le requérant est, de ce fait, lésé dans ses droits, le tribunal annule l’acte administratif individuel et le cas échéant, la décision sur recours administratif.
  • al. 5 1Dans la mesure où le refus ou l’abstention d’édicter l’acte administratif individuel en cause est irrégulier et où, de ce fait, le requérant est lésé dans ses droits, le tribunal prononce, envers l’autorité administrative, si l’affaire est en état d’être jugée, l’obligation de procéder à l’action réclamée. 2Dans le cas contraire, le tribunal prononce l’obligation de statuer sur la demande en tenant compte de la position du tribunal.
  1. Décisions juridictionnelles les plus importantes :
  • Preußisches Oberverwaltungsgericht (Cour d’appel administrative de Prusse), arrêt du 14.6.1882 – Kreuzberg, sur les limites des pouvoirs de la police
  • Bundesverwaltungsgericht (Cour féderale administrative), arrêt du 24.6.1954, V C 87.54, Fürsorge, sur le droit à des prestations sociales
  • Bundesverwaltungsgericht, arrêt du 12.12.1969, IV C 105.66, Bebauungsplan, sur le contrôle juridictionnel en matière de planification urbaine

7./8. Droit administratif d’hier/de demain

Il y a surtout un lent changement qui consiste en un élargissement du concept (fondamental en droit allemand) du droit subjectif.

  1. Droit national/globalisé, européanisé

Le droit administratif restera surtout un droit national car il sera en mesure d’absorber les influences européennes et internationales tout en gardant ses structures fondamentales.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 143.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Deguergue (03/50)

Maryse Deguergue
Professeur de droit public à l’Université Paris I

Art. 142.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

L’ensemble des règles qui régissent les rapports entre les citoyens et les autorités administratives (y compris donc les personnes privées chargées d’un service public) dans leurs missions de prestation et de police.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

Il y a bien un droit administratif d’hier (jusque vers 1980) qui était fondé sur des grands principes dégagés par le juge administratif et appliqués par lui de façon prévisible et uniforme. Le droit administratif de demain apparaît comme un droit de combinaison de normes internationales, européennes et internes et comme un droit dominé par l’appréciation in concreto plutôt que par l’appréciation in abstracto. Les principes s’en trouvent nécessairement relativisés et leur portée amoindrie.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

La singularité du droit administratif français se trouve toujours dans l’importance primordiale du juge administratif, jadis dans l’identification de principes prétoriens, aujourd’hui dans l’interprétation de textes foisonnants et changeants.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

La notion juridique, principal moteur du droit administratif, est l’intérêt général ou l’intérêt public – ce qui n’est pas tout à fait la même chose –, sans hésitation.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

Pour être à la portée de tout le monde, – autant que cela soit possible –, les règles jurisprudentielles devraient être codifiées suivant un plan simple : les cas de compétence du juge administratif, la recherche de l’annulation d’un acte administratif, la recherche de la réparation d’un dommage causé par les autorités administratives.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Je ne pense pas que le droit administratif est condamné à être globalisé, si tant est qu’on puisse s’entendre sur le sens de ce terme. Car il est toujours nécessairement le reflet des rapports de pouvoirs dans une société donnée, de sorte qu’il ne peut pas être un droit commun. En d’autres termes, il a des bases constitutionnelles irréductibles (l’importance du pouvoir exécutif, le poids historique de l’administration…).

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Le droit administratif est encore prétorien. A preuve, les Gaja ne désemplissent pas …Les Gaca non plus. Même si la mission du juge administratif consiste davantage aujourd’hui à donner un sens aux mots des lois qu’à poser des grands principes.

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

Les pères du droit administratif :

  • Edouard Laferrière,
  • Maurice Hauriou,
  • René Chapus (car la question ne porte pas sur les pères « fondateurs » !).

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • Blanco,
  • Dame Lamotte,
  • Sarran.

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

Les normes les plus importantes (hors jurisprudence) :

  • le droit d’accès aux documents administratifs,
  • la motivation des décisions administratives individuelles défavorables ou dérogatoires,
  • le principe de précaution.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Un renard.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

« Le mythe de Sisyphe » d’A. Camus.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

« Cousant la voile » de Sorolla.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 142.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Delvolvé (02/50)

Pierre Delvolvé
Membre de l’Institut de France

Professeur émérite à l’Université Panthéon Assas

Art. 141.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Le droit administratif est la branche du droit public qui régit l’organisation, le fonctionnement, le rôle et les pouvoirs des autorités administratives.

2 – Selon vous, existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain », et dans l’affirmative, comment les distinguer / les définir ?

On peut observer trois étapes dans la construction et le développement du droit administratif

– celle qui va jusqu’à la seconde guerre mondiale, au cours de laquelle ont été établis les principes fondamentaux ;

– celle qui va de la seconde guerre mondiale à la fin du XXe siècle, au cours de laquelle les transformations du rôle de l’Etat ont conduit à un réaménagement de certaines données du droit administratif ;

– l’étape qui s’est ouverte à la fin du XXe, caractérisée par un enrichissement du principe de légalité (Constitution, Europe) et par un développement des aspects subjectifs de la légalité, les deux phénomènes étant liés.

C’est cette troisième étape qui différencie le droit administratif actuel, qui sera aussi celui de demain, du droit administratif antérieur : la subjectivisation du droit administratif, si elle s’accroît, va constituer une différence radicale avec na conception essentiellement objective qui prévalait auparavant.

3 – Qu’est ce qui fait, selon vous, la singularité du droit administratif français ?

La singularité du droit administratif français est son lien étroit avec la juridiction administrative (essentiellement le Conseil d’Etat), qui en maîtrise la conception et le développement.

4 – Quelle notion (juridique) en serait le principal moteur (pour ne pas dire le critère) ?

La notion de service public est évidemment le principal moteur (et en même temps critère de ce droit) mais on ne peut en séparer celle de puissance publique, comme instrument de la réalisation du service public.

5 – Comment le droit administratif peut-il être mis « à la portée de tout le monde » ?

C’est évidemment difficile compte tenu de la complexité de la matière. Une codification, telle que celle qu’a réalisée le code des relations entre le public et l’administration, facilite l’accès à des normes. Mais, d’une part, un code peut rester compliqué (par exemple code général des collectivités territoriales, code de l’urbanisme), d’autre part un code ne peut embrasser toutes les règles, notamment celles qui sont exprimées par la jurisprudence.

La réalisation de fiches documentaires sur différents sujets peut être un moyen de permettre un accès aux règles qui les régissent. Mais la simplification pédagogique ne peut pas permettre de tout embrasser ; elle risque de donner au lecteur une information insuffisante pour rendre compte de toute l’ampleur du droit applicable et de lui inculquer une certitude dogmatique.

6 – Le droit administratif est-il condamné à être « globalisé » ?

Si l’on entend par « globalisation » à la fois une ouverture des frontières et des règles et l’uniformisation qui en résulte, on peut dire que le droit administratif sera de plus en plus pénétré par des règles extra-nationales (droit de l’Union européenne, conventions internationales) mais qu’il lui restera une marge d’autonomie dans ce qui est propre au système national.

7 – Le droit administratif français est–il encore si « prétorien » ?

Oui, comme le montrent les arrêts rendus au cours des dernières années, non seulement en ce qui concerne le contentieux lui-même (cf contentieux des contrats et de actes unilatéraux), mais aussi en ce concerne des règles de fond (par ex. sécurité juridique, dignité de la personne humaine).

8 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les « pères » les plus importants du droit administratif ?

  • Laferrière
  • Romieu
  • Hauriou

9 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous, les décisions juridictionnelles les plus importantes du droit administratif ?

  • Blanco
  • Lamotte
  • Nicolo

10 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) selon vous les normes (hors jurisprudence) les plus importantes du droit administratif ?

  • Le principe de légalité
  • et le principe de responsabilité.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

(…)

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

(…)

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

(…)

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 141.

ParJDA

Questionnaire du Pr. Benabdallah (01/50)

Mohammed Amine Benabdallah
Membre du Conseil Supérieur du Pouvoir Judiciaire (Royaume du Maroc)
Ancien membre du Conseil constitutionnel du Royaume du Maroc
Professeur à l’Université Rabat Mohammed V

Art. 140.

1 – Quelle est, selon vous, la définition du droit administratif ?

Très simplement, c’est le droit public qui régit l’administration, son activité et ses relations avec ses partenaires (usagers, collectivités territoriales, établissements publics …)

2 – Qu’est-ce qui fait la singularité du droit administratif de votre pays ?

C’est un droit inconnu d’une grande partie de la population, il s’impose à tout le monde et très souvent selon des pratiques qui n’ont rien à voir avec la hiérarchie des normes.

3 – Peut-on le caractériser par un critère ou une notion juridique ?

Normalement ce qui doit le caractériser c’est la réglementation d’ordre public et la prestation de service public (le service au public), mais dans la réalité quotidienne c’est le commandement.

4 – Qui sont (jusqu’à trois propositions) les « pères » les plus importants de ce droit administratif ?

  • Hauriou,
  • Duguit
  • et plus proche de nous Vedel (« La voie de fait », ainsi bien entendu, que ses célèbres « bases constitutionnelles »).

5 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) les normes les plus importantes de ce droit administratif ?

  • Le parallélisme des formes,
  • la hiérarchie des normes
  • et l’appréciation de l’intérêt, mais au cas par cas.

6 – Quelles sont (jusqu’à trois propositions) les décisions juridictionnelles les plus importantes de ce droit administratif ?

A chaud, je pense :

  • L’arrêt Labonne,
  • l’arrêt Jamart
  • et l’arrêt Lebon.

7 – Existe-t-il un « droit administratif d’hier » et un « droit administratif de demain » ?

Oui, autant autrefois le juge donnait plein pouvoir à l’administration en limitant son contrôle au presque minimum, autant aujourd’hui on peut se féliciter qu’il a repoussé les limites du pouvoir discrétionnaire de l’administration.

8 – Dans l’affirmative, comment les distinguer ?

Hier, c’était un droit quelque peu frileux, aujourd’hui, on peut dire qu’il est plutôt audacieux.

9 – Le droit administratif reste-t-il un droit national ou son avenir réside-t-il à l’inverse dans sa « globalisation » / son « européanisation » ?

Certains de ses principes doivent découler de sa globalisation, mais il doit prendre en considération ce qui est national, sinon, il serait inapplicable. Par exemple les composantes de l’ordre public ne sauraient être partout les mêmes.

10 – Quelle place pour le droit administratif dans la société contemporaine ?

Une place extrêmement importante pour le bien de tous, mais qui ne doit pas perdre de vue les droits de l’individu.

11 – Si le droit administratif était un animal, quel serait-il ?

Un cheval.

Pour sa fougue et sa docilité. Le droit administratif doit progresser dans la défense des intérêts de la société, mais doit aussi s’adapter à ses composantes.

12 – Si le droit administratif était un livre, quel serait-il ?

Surtout pas les employés de Balzac, plutôt le GAJA ou ce qui s’y apparente.

13 – Si le droit administratif était une œuvre d’art, quelle serait-elle ?

Une belle sculpture de femme portant un livre et une balance.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2017, Dossier 04 : «50 nuances de Droit Administratif» (dir. Touzeil-Divina) ; Art. 140.

ParJDA

La portée rétroactive de la domanialité publique virtuelle

Obs. sous T. Confl., 15 nov. 2016,
« Association Mieux vivre à Béziers et son agglomération, tourisme et loisirs », n° 4068

Par Jean Philippe ORLANDINI
ATER – UT1 Capitole – Institut Maurice Hauriou

Art. 136.

La question du statut des immeubles publics destinés à être incorporés dans le domaine public, alors qu’elle avait pu paraître un temps délaissée par une partie de la doctrine[1], vient de connaître certaines précisions qui méritent d’investir à nouveau le sujet.

La jurisprudence récente insiste sur l’importance pour un propriétaire public de manifester sa volonté pour qu’un bien puisse incorporer son domaine public[2]. L’absence d’intention semble donc suffisante pour mettre en échec l’entrée du bien dans le domaine public. L’inverse n’est pas forcément vrai notamment depuis l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques et de l’article L. 2111-1. On sait que la décision d’affectation d’un bien au service public doit être interprétée à la lumière de la condition d’aménagement. L’appréciation de cette matérialité permet ainsi d’attester de l’utilité publique du bien telle que décidée au préalable par son propriétaire. La logique paraît acquise mais elle est insuffisante pour rendre compte de la difficulté de la détermination du moment précis de l’entrée à venir d’un bien dans le domaine public.

C’est dans cette perspective qu’il convient de s’intéresser à l’arrêt du 16 novembre 2016 rendu par le Tribunal des conflits. L’arrêt marque la suite contentieuse de l’affaire « Association ATLALR »[3] sur laquelle le Conseil d’État s’était prononcé en référé le 8 avril 2013. Cette espèce fut l’occasion pour le juge administratif de réaffirmer, dans un contexte de condamnation presqu’unanime par la doctrine depuis l’entrée en vigueur du CGPPP[4], la survie de la théorie de la « domanialité publique virtuelle »[5], autrement qualifiée de « domaine public par anticipation »[6].

Saisi dans le cadre de la prévention d’un conflit négatif, le Tribunal des conflits est amené à son tour à s’interroger sur le régime domanial de terrains acquis par l’État et destinées à être aménagés afin de permettre le raccordement entre deux autoroutes. Ce projet, suite à la modification du périmètre de la déclaration d’utilité publique, ne s’est finalement jamais concrétisé. Dès lors, l’absence d’affectation de ces parcelles est-elle de nature à remettre en cause cette domanialité publique en devenir ? Autrement dit, la simple prévision, quand bien même fut-elle certaine, d’un aménagement d’une dépendance destinée à être affectée à l’utilité publique est-elle suffisante pour considérer qu’elle est entrée dans le domaine public ? De cette nature domaniale dépend en effet la compétence du juge pour apprécier la légalité du non renouvellement d’une autorisation d’occupation[7].

Le Tribunal des conflits dans son arrêt du 15 novembre 2016 transpose le raisonnement déjà tenu par le Conseil d’État en 2013 pour en déduire la domanialité publique du bien et conclure à la compétence du juge administratif. Il confirme la possibilité d’incorporer un bien dans le domaine public par anticipation et en étend la portée de manière rétroactive (1). Une telle solution accentue la dualité d’appréciation de cette théorie selon que le bien est entré dans le domaine public avant ou après l’entrée en vigueur du CGPPP (2).

I. La rétroactivité de l’incorporation domaniale anticipée

Le Tribunal des Conflits considère dans un premier temps que « jusqu’à l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, une décision certaine d’une collectivité publique d’affecter un immeuble lui appartenant à un service public et de réaliser à cette fin un aménagement spécial (…) avait pour effet de soumettre cet immeuble aux principes de la domanialité publique ». La solution reprend sur ce point celle de l’arrêt « Eurolat » [8]. Faut-il rappeler que selon cette jurisprudence, le bien, tout en continuant d’appartenir au domaine privé, est soumis de manière anticipée aux « principes de la domanialité publique ». Ce régime permet d’empêcher le propriétaire public de délivrer des droits qui deviendraient incompatibles une fois l’incorporation du bien devenue effective[9]. Quant à son incorporation dans le domaine public, elle restait conditionnée par l’effectivité et la matérialité de l’affectation[10]. L’arrêt « ATLALR » opère sur ce point une première rupture. Il retient que ces dépendances soumises par anticipation aux principes de la domanialité publique « appartenaient (…) au domaine public ». Dès lors, comme le fait utilement remarquer Norbert Foulquier, l’expression domaine public « par anticipation » prend tout son sens car « le domaine public n’a plus rien de virtuel » [11]!

Le Tribunal des conflits considère ensuite « que l’État, qui a acquis les parcelles litigieuses à une date antérieure au 1er juillet 2006 sur le fondement d’un décret du 30 mars 2000 déclarant d’utilité publique des travaux d’aménagement d’une autoroute, avait nécessairement prévu de manière certaine la réalisation sur ces parcelles d’un ouvrage destiné à les affecter à l’usage direct du public » avant d’en déduire « que les parcelles ont ainsi été incorporées dans le domaine public dès leur acquisition ». Alors que dans l’arrêt de 2013, le Conseil d’État fait coïncider l’entrée du bien dans le domaine public avec l’adoption d’une décision prévoyant de manière « certaine » de l’aménager et donc de l’affecter, le Tribunal des conflits décide d’étendre la portée de cet acte de manière rétroactive. Le bien est donc incorporé au domaine public dès son acquisition alors même qu’il n’a pas encore fait l’objet d’une quelconque décision en vue de son affectation ou de son aménagement. La formulation retenue a le mérite de lever les incertitudes sur le régime applicable entre l’acquisition du bien par la personne publique et le moment où elle décide de l’affecter, mais elle apparaît d’une excessive rigidité.

Certes, comme le souligne le rapporteur public dans ses conclusions[12], cette solution ne concerne que les biens qui ont fait l’objet d’une décision prévoyant de manière certaine leur affectation avant l’entrée en vigueur du code. Mais on doit admettre qu’elle s’éloigne clairement de la lettre de l’article L. 2111-1 du CGPPP selon lequel « le domaine public d’une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ». Christine Maugüe et Gilles Bachelier en relativisent toutefois la portée. Ils précisent que « la rédaction retenue ne rend pas (plus ?) nécessaire un achèvement des aménagements : il suffit qu’ils soient en cours »[13]. La solution était d’ailleurs déjà perceptible dans certaines jurisprudences antérieures à 2006[14].

II. La dualité confirmée de l’incorporation domaniale anticipée

On ne peut que regretter la différence d’appréciation selon que le bien fasse l’objet d’une décision d’affectation avant ou après l’entrée en vigueur du code. Alors que le Conseil d’État avait semblé circonscrire en 2013 la solution « ATLALR » aux biens du « stock », il vient récemment de confirmer qu’elle est toujours bien réelle[15], y compris pour les biens du « flux » [16]. C’est ce qui ressort de l’arrêt « Commune de Baillargues » rendu par le Conseil d’État le 10 avril 2016[17]. Pour le juge administratif, l’incorporation dans le domaine public est conditionnée par l’adoption d’une décision d’affectation sous réserve « que l’aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public (puisse) être regardé comme entrepris de façon certaine, eu égard à l’ensemble des circonstances de droit et de fait, telles que, notamment, les actes administratifs intervenus, les contrats conclus, les travaux engagés »[18]. La situation dans laquelle l’aménagement est « prévu » (« ATLARL ») diffère clairement de celle où il est « entrepris » de manière certaine (« Commune de Baillargues »)[19]. Le Conseil d’État s’inscrit non à l’encontre de la lettre du code, mais dans son esprit. Il interprète la certitude de la réalisation des aménagements non pas en fonction de leur caractère réel, mais actuel[20].

Il est dommage que le Tribunal des conflits ne s’inspire pas plus de cette jurisprudence. D’autant plus que l’arrêt du 15 novembre 2016, tout comme celui du 8 avril 2013, attestent d’une véritable dénaturation de la domanialité publique par anticipation[21]. Le juge relève que « les travaux prévus n’ont pas été réalisés et que les parcelles n’ont pas été incluses dans le périmètre de la déclaration d’utilité publique modificative résultant d’un décret du 16 novembre 2007 » mais que ces circonstances de faits sont sans incidence sur l’appartenance des biens concernés au domaine public. Il importe donc peu pour l’entrée d’un bien dans le domaine public que l’affectation du bien soit devenue effective. Surtout que de tels biens ne remplissent pas non plus les conditions de l’article L. 2111-1. Ils continuent ainsi de faire partie du domaine public car les juges considèrent que « l’entrée en vigueur (du CGPPP) n’avait pas eu pour effet d’entraîner le déclassement de dépendances qui, bien que n’ayant encore fait l’objet d’aucun aménagement, avaient été antérieurement incorporées au domaine public »[22]. En application d’une telle solution, la théorie de la « domanialité publique virtuelle » (« Eurolat ») devenue « domaine public par anticipation » (« ATLALR ») mute en « domaine public virtuel définitif ». La portée du principe est une fois de plus maximale. Le bien public est donc présumé appartenir au domaine public de manière irréfragable !

La solution est une fois de plus extrême car elle maintient inutilement un bien dans le domaine public qui n’y entrera a priori jamais sur le fondement initial ayant motivé son acquisition. La solution présente le mérite de la simplicité, toutefois comme l’a souligné Étienne Fatôme, elle présente l’inconvénient d’étendre très largement la domanialité publique tout en remettant en cause la sécurité juridique des opérations immobilières menées jusqu’alors[23]. Ceci est d’autant plus vrai que cela alourdit inutilement la gestion de tels biens par la personne publique. D’un point de vue conceptuel la solution n’est pas non plus exempte de toute critique. Elle affaiblit la place et le rôle du critère de l’affectation dans la détermination de la domanialité publique. Loin de circonscrire la domanialité publique aux nécessités de l’affectation, elle en révèle les pires travers. Il faut donc espérer que cette solution connaisse une application mesurée, sans quoi elle desservira la gestion et la valorisation des biens publics.

[1] V. la critique d’Etienne. FATÔME in « Le statut des immeubles publics », AJDA 2014, p. 2457.

[2] CE, 2 nov. 2015, « Commune de Neuves-Maisons » ; AJDA 2016, p. 204, note Fatôme ; RDI 2016, p. 286, obs. Foulquier..

[3] CE, 8 avril 2013, « Association ATLALR », AJDA 2013, p. 764, obs. Grand ; RDI 2013, p. 434, obs. Foulquier ; AJCT 2013, p. 347, obs. Defix ; JCP A. 2013, p. 2172, note Chamard-Heim ; DA. 2013, p. 50, note Leleu ; JCP N. 2013, p. 1249

[4] V. par ex. C. MAUGUE, G. BACHELIER, « Genèse et présentation du Code général de la propriété des personnes publiques », AJDA 2006 p. 1073 ; C. CHAMARD-HEIM, « La théorie du domaine public virtuel : le chant du cygne », JCP-A. 2013, comm. n° 2172 ; F. LLorens et P. SOLER-COUTEAUX, « La lente agonie de la théorie de la domanialité publique virtuelle », Contrats-Marchés publ. 2013, repère n° 10 ; C. LAVIALLE, « Remarques sur la définition législative du domaine public », RFDA 2008, p. 491.

[5] E. FATOME, J. MOREAU, note sous l’arrêt du CE du 6 mai 1985, « Association Eurolat-Crédit Foncier de France », AJDA 1985, p. 620.

[6] N. FOULQUIER, « Un nouveau domaine public immobilier : les pistes de ski », RDI 2014, p. 571.

[7] Sur la compétence du juge judiciaire en cas de dépendance du domaine privé, V. T. Confl. 22 nov. 2010, « Société Brasserie du Théâtre c/ Commune de Reims », n° 3764 ; AJDA 2010, p. 2423, chron. Botteghi et Lallet ; RDI 2011, p. 450, obs. Caille ; DA. 2011, n° 20, comm. Melleray ; Contrats et Marchés publ. 2011, n° 26, comm. Deviller.

[8] CE, 6 mai 1985, « Association Eurolat-Crédit Foncier de France », req. n° 41589 et n° 41699, Rec. 1985, p. 141 ; AJDA 1985, p. 620, note Fatôme et Moreau ; LPA, 23 oct. 1985, note Llorens ; RFDA 1986, p. 21, concl. Genevois ; GDDAB 2ème éd., Dalloz, n° 9.

[9] Pour les confirmations V. CE, avis (section sociale) du 22 juin 1993, n° 353205, EDCE 1994, p. 391 ; RDI 1994, p. 429, obs. Auby et Maugüé ; CE, avis (sections de l’intérieur et des travaux publics réunies) du 31 janvier 1995, EDCE 1995, p. 473 ; GACE, Dalloz, 3ème éd., 2008, p. 287, comm. Fatôme et Terneyre ; RDI 1996. 554, obs. Auby et Maugüé ; CE, avis (section de l’intérieur) du 18 mai 2004, n° 370169, EDCE 2005, p. 185 ; AJDA 2006, p. 292, note Fatôme. CE, 1er févr. 1995, « Préfet de la Meuse », req. n° 127969 ; LPA 26 janv. 1996, p. 4, concl. Bachelier ; CE, 1er juin 2005, « Epoux Gayant », req. n° 277092, AJDA 2005, p. 1747 ; CE, 25 janv. 2006, « Commune de La Souche », req. n° 284878 ; Contrats-Marchés publ. 2006, comm. 88, note Eckert ; AJDA 2006, p. 231 ; CE, 24 juin 2011, « Société Magenta développement », req. n° 337190.

[10] CE, (avis) 18 mai 2004, n° 370169, EDCE 2005, p. 185 ; AJDA 2006, p. 292, note Fatôme.

[11] N. FOULQUIER, « Condamnation ou dénaturation de la domanialité publique virtuelle ? », RDI 2013, p. 434.

[12] F. DESPORTES, concl. sur T. Confl., 14 nov. 2016, disponibles sur le site internet du Tribunal des conflits.

[13] C. MAUGUË, G. BACHELIER, « Genèse et présentation du Code général de la propriété des personnes publiques », préc., p. 1078-1079 ; G. BACHELIER, « Spécial, indispensable, global, virtuel : trop d’adjectifs pour le domaine public immobilier ? », AJDA 2013, p. 960.

[14] CE, 25 janv. 2006, « Commune La Souche », req. n° 28487 ; BJCL 2006, p. 142, concl. Collin, note Poujade ; Contrats-Marchés publ. 2006, comm. 88, note Eckert. V. égal. CAA Paris, 27 sept. 2001, « Institut de France », RFDA 2003, p. 67 ; CE, 1er oct. 1958, « Hild », req. n° 39090, Rec. p. 463.

[15] L. DUTHELLET DE LAMOTHE, G. ODINET, « Le domaine public virtuel est encore bien réel », AJDA 2016, p. 1171.

[16] Distinction posée par G. BACHELIER, « Spécial, indispensable, global, virtuel : trop d’adjectifs pour le domaine public immobilier ? », préc.

[17] CE, 10 avril 2016, « Commune de Baillargues », req. n° 391431, AJDA 2016, p. 750 et p. 1171, comm. Dutheillet De Lamothe et Odinet ; JCP A. n° 16, 25 avr. 2016, act. 363, obs. Touzeil-Divina.

[18] CE, 10 avr. 2016, « Commune de Baillargues », préc.

[19] C. MAUGUE et G. BACHELIER, « Le CGPPP : bilan d’étape avant de nouvelles évolutions » AJDA 2016, p. 1785.

[20] G. ÉVEILLARD, « La résurrection de la domanialité publique virtuelle », DA. oct. 2016, comm. 53.

[21] N. FOULQUIER, « Condamnation ou dénaturation de la domanialité publique virtuelle ? », RDI 2013, p. 434.

[22] CE, 3 oct. 2012, « Commune de Port-Vendres », req. n° 353915 ; AJDA 2013, p. 471, note Fatôme, Raunet et Leonetti ; AJCT 2013, p. 42, obs. Grimaud. ; T. Confl., 9 déc. 2013, « EURL Aquagol », req. n° 3925.

[23] E. FATOME, « Le statut des immeubles publics », préc.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2017 ; chronique administrative 05 ; Art. 136.

ParJDA

Être ou ne pas être une grande région : les outils sont-ils à la hauteur des ambitions? Éclairages de droit comparé

par Mme Claire Joachim
Docteur en droit, PhD
Université Toulouse 1 Capitole

Art. 135.

« (D)oter les régions françaises d’une taille critique qui leur permette d’exercer à la bonne échelle les compétences stratégiques qui leur sont attribuées, de rivaliser avec les collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains d’efficience » (Sénat, rapport n°658, p.23). Tel est l’objectif de la Loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Elle fait partie du triptyque de l’Acte III de la décentralisation, inauguré avec la Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, et clôturé par la Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe ». Cet ensemble implique une réforme territoriale établissant notamment la création des métropoles, le passage à treize régions métropolitaines et la clarification de la compétence des collectivités territoriales. Avec ce triptyque, il s’agit notamment de rivaliser avec les grandes régions européennes, pour répondre aux ambitions des Euro régions et favoriser une plus grande efficience des régions françaises. L’objectif est clair : les régions françaises doit avoir leur place sur l’échiquier européen.

Outre un problème méthodologique, impliquant de transformer le paysage régional français avant d’établir le socle de compétences qui portera cette réforme (Hourquebie, p.4), un problème plus profond apparaît. Pouvoir rivaliser avec d’autres régions d’Europe suppose un contexte juridique et politique comparable. Or, au delà du contexte politique, le socle constitutionnel est différencié : il en va de la forme même des États. Une décentralisation administrative au sein d’un État unitaire ne correspond aucunement aux autonomies politiques que l’on trouve dans les États régionaux comme l’Italie et l’Espagne et à tout le moins dans un État fédéral comme l’Allemagne. La loi du 16 janvier 2015, comme l’ensemble de l’Acte III de la décentralisation, semble donc reposer sur un « malentendu » (Hourquebie, p.4) portant sur le « degré différentiel d’autonomie – et donc sur l’étendue des pouvoirs – des entités infraétatiques allemandes, espagnoles ou italiennes » (ibid). La distinction entre un processus administratif et un processus politique ne semble pas prise en compte. C’est donc un problème de fond qui se pose.

L’objectif de la présente contribution est de proposer un cadre de réflexion, en apposant à la lecture de la réforme territoriale une perspective comparative. Prenons deux régions en France et en Espagne : l’Occitanie et la Catalogne. Grâce à cette réforme, la région Occitanie ambitionne de se positionner non seulement comme un acteur européen majeur mais aussi au niveau international, à l’instar de la Californie (Hopquin, Le Monde, 12 déc. 2016). Forte d’une démographie de 5 millions d’habitants, elle présente des atouts économiques majeurs mais qu’en est-il des outils juridiques dont elle dispose ? La Catalogne, à 7 millions d’habitants, bénéficie d’un statut autonome depuis 1932, profondément modifié en 1979 puis par la Loi organique 6/2006 du 19 juillet 2006 dans le sens d’une accentuation de son autonomie. La comparaison de cette nouvelle région et d’une communauté autonome espagnole pose deux questions majeures. En premier lieu, la comparabilité de ces deux entités interroge. Composantes de formes d’État classiquement différenciées, État unitaire décentralisé pour l’une, État régional pour l’autre, ne connaîtraient-elles pas des similitudes, lesquelles les rendraient comparables ? En second lieu, la rivalité invoquée dans les objectifs de l’Acte III de la décentralisation peut-elle trouver une assise juridique ? Les nouveaux outils juridiques à disposition de l’Occitanie lui permettront-ils d’égaler voire de surpasser une entité comme la Catalogne ? L’Acte III de la décentralisation nous livre une réponse mesurée, car la comparabilité (I.) comme la rivalité (II.) de ces deux entités apparaissent bien relatives.

I. L’Occitanie et la Catalogne : deux entités comparables ?

Les deux régions font partie de systèmes juridiques appartenant à la famille de droits romano-germaniques (Legeais p.234). D’un point de vue formel, leur comparabilité apparente est établie dans leurs Constitutions respectives. La Constitution espagnole du 27 décembre 1978, tout comme la Constitution française consacrent le principe de l’unité. L’article 1er de la Constitution française établit l’indivisibilité de la République, précisant que son organisation est décentralisée. L’article 2 de la Constitution espagnole dispose que son fondement est « l’unité indissoluble de la Nation espagnole », et reconnaît et garantit « le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent ». Au delà du principe d’unité qui caractérise ces États unitaires, les modalités d’organisation diffèrent, ce qui n’est pas détachable de leurs fondements respectifs.

Alors que le jacobinisme français et la méfiance à l’égard des pouvoirs locaux sont des facteurs importants de la centralisation de l’État français, l’Espagne repose sur un postulat de départ différent. La volonté d’adapter la structure unitaire de l’État aux réalités sociales et culturelles ressort dans l’ensemble de son histoire. Les royaumes chrétiens n’ont cessé d’asseoir leur pouvoir malgré les tentatives d’unification. Lors de la reconquête, où l’unité religieuse est établie sur la majeure partie du territoire, chaque royaume dispose de son propre corpus juridique, alliant le droit romain et le droit canonique aux droits locaux. La Catalogne applique une compilation des coutumes de Lerida, de Tortosa, de Perpignan et de Barcelone rédigée au XIIIème siècle (Legeais p.125, Fromont pp.59 & s.). Au XVème siècle, le mariage de la Reine de Castille et du Roi d’Aragon marque l’avènement de la monarchie absolue. Il s’agit d’un moment décisif pour l’Espagne puisqu’il permet une unification que Charles Quint rendra définitive. Malgré cela, les rois qui se succèdent ne parviendront pas à un instaurer un même droit sur l’ensemble des territoires : les pouvoirs locaux demeurent et un droit commun à l’Espagne restera à l’état embryonnaire. La Constitution de Cadix de 1812 constitue une nouvelle tentative : elle pose des principes communs à toute l’Espagne et l’unité du système judiciaire. L’administration publique reçoit une nouvelle structure dans un esprit centralisateur sur le modèle français. Néanmoins, ces dispositifs restent subsidiaires car les droits régionaux s’appliquent en priorité (v. notamment l’article 13 alinéa 2 de la Constitution de 1812). Suite au franquisme, la Constitution de 1978 procède à une réorganisation du territoire, donnant une place importante aux communautés autonomes, à l’instar de la Catalogne. Ces entités infraétatiques bénéficient d’un statut intermédiaire entre celui de collectivité décentralisée et celui d’État fédéré. La place centrale de ces entités est ainsi permanente dans l’histoire espagnole. Ce modèle semble aujourd’hui atteindre ses limites en raison de l’amplitude des mouvements en faveur d’une autonomie plus prononcée, voire d’une indépendance, notamment en Catalogne.

L’histoire française montre un visage différent de la structuration de l’espace politique. La révolution française marque la création des départements en 1790 pour remplacer les anciennes provinces de France. Cependant, l’objectif n’était pas d’amorcer une décentralisation, mais bien au contraire de renforcer l’État central. Il s’agit alors de mieux quadriller le territoire pour mieux contrôler les velléités régionales (Carles et al.). La décentralisation va intervenir progressivement, une évolution jalonnée de réformes centrales telles que les grandes lois de la IIIème République sur les départements et les communes, et les lois de décentralisation de Gaston Defferre dès 1981. L’objectif est alors de rapprocher les citoyens des centres de décision, de favoriser le développement des initiatives locales et de responsabiliser les autorités élues et leur donner de nouvelles compétences. Il n’est nullement question d’accorder davantage d’autonomie politique aux régions ou aux départements. La France ne comporte sur son territoire qu’une seule organisation juridique et politique dotée des attributs de la souveraineté. Les collectivités territoriales sont des composantes de l’État et ne constituent qu’une modalité de l’organisation administrative (Favoreu et al., p.487). Cet état de fait forme une continuité dans l’évolution de l’organisation des pouvoirs en France.

Les postulats de départ fondant les Constitutions française et espagnole diffèrent ainsi en raison des facteurs historiques qui les ont influencé. Leur comparabilité est donc limitée en ce qui concerne les influences qui ont mené à la structuration de leur organisation politique. Cela ressort de façon prégnante d’un point de vue juridique, ce qui peut faire douter de leur potentiel de rivalité.

II. L’Occitanie et la Catalogne : deux entités potentiellement rivales ?

Établir l’existence d’une rivalité entre l’Occitanie et la Catalogne implique d’analyser les outils juridiques à disposition des autonomies et des potentialités économiques, politiques et sociales de ces deux entités. L’étude comparée de ces outils révèle que si l’objectif de la réforme française est de renforcer le socle des compétences et le poids des régions, cela ne leur permet pas de rivaliser avec leur voisin espagnol. Cela ressort tant du point de vue organique que fonctionnel.

D’un point de vue organique tout d’abord, la différence majeure tient au degré d’autonomie accordé aux entités infraétatiques. L’Espagne connaît un degré de décentralisation particulièrement élevé, établi par la Constitution. C’est au niveau constitutionnel que se trouve l’habilitation des communautés autonomes, et non au niveau législatif. Le droit à l’autonomie est établi par les articles 2 et 143 de la Constitution de 1978. Une distinction est opérée entre l’autonomie administrative des communes et des provinces et l’autonomie politique des communautés autonomes comme la Catalogne (art. 143 de la Constitution espagnole ; un principe confirmé par le tribunal constitutionnel espagnol : TC, arrêt 25/1981, 14 juill. 1981). Le modèle espagnol trouve sa spécificité dans le volontariat accordé aux communautés quant à l’amplitude de leur autonomie. C’est par un Statut, norme institutionnelle fondatrice, que la communauté organise son autonomie (art. 147 de la Constitution espagnole). Le Cortes Generales, le parlement espagnol, valide ce Statut et lui « donne cours en tant que loi » (art.146). Les communautés ne sont donc pas dépendantes du législateur pour amplifier (ou restreindre) leur degré d’autonomie.

C’est un premier critère majeur de distinction avec le système français pour lequel les modalités d’habilitation régionale sont législatives. L’article 72 alinéa 3 de la Constitution française dispose que « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus ». Le principe électif revêt une importance centrale dans l’effectivité de l’autonomie des collectivités, en y apportant une dimension politique. Un conseil régional est établi, avec une assemblée délibérante, composée d’un président, et de comités. L’article L.4221-1 du Code général des collectivités territoriales précise que « le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région ». Or, si ces collectivités s’administrent librement, les communautés espagnoles se gouvernent elles-mêmes (art. 143 de la Constitution de 1978). Chaque communauté dispose en effet d’une assemblée législative et d’un conseil de gouvernement (art. 152 de la Constitution de 1978).

D’un point de vue fonctionnel, les assemblées législatives espagnoles peuvent adopter des « dispositions normatives ayant force de loi » (art. 153 de la Constitution de 1978), alors que les régions françaises disposent d’un pouvoir règlementaire (art. 72 alinéa 3 de la Constitution de 1958). La reconnaissance d’une capacité d’expérimentation législative par les articles 37-1 et 72 alinéa 4 demeure limitée, tant dans l’objet que dans la durée. La Loi NOTRe de 2015 ajoute cependant un instrument au panel des conseils régionaux : l’article 1er e) leur permet de « présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou règlementaires, en vigueur ou en cours d’élaboration, concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement d’une, de plusieurs ou de l’ensemble des régions ». Ces propositions sont transmises au Premier ministre ou au représentant de l’État dans les régions concernées. Les régions peuvent donc faire évoluer leurs compétences ainsi que leur organisation en impulsant des réformes législatives.

Mais c’est au sujet de l’étendue des compétences régionales que l’Acte III de la décentralisation peut apparaître véritablement intéressant du point de vue comparatif. L’article 72 alinéa 2 de la Constitution octroyait une clause de compétence générale aux collectivités, selon laquelle « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Les modalités étaient précisées à l’article L4221-1 du Code général des collectivités territoriales. Cette clause a disparu avec la Loi NOTRe dans le cadre du renforcement des compétences stratégiques des régions. La loi renforce tout d’abord le rôle de la région en matière de développement économique : elle sera responsable de la politique de soutien aux petites et moyennes entreprises et aux entreprises de taille intermédiaire. Chaque région devra présenter un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) fixant les orientations régionales pour une durée de cinq ans (art. 2 de la Loi du 7 août 2015). De plus, la région a la charge de l’aménagement durable du territoire par l’intermédiaire du schéma régional d’aménagement durable du territoire (SRADDT). C’est dans ce cadre que figurent les orientations stratégiques en matière d’aménagement du territoire, de mobilité, de lutte contre la pollution de l’air, d’énergie, de logement et de gestion des déchets (art. 10 de la Loi du 7 août 2015). Les régions se voient ainsi octroyer ce que le législateur nomme des compétences exclusives, ce qui n’est pas sans rappeler la terminologie employée dans les constitutions étrangères d’États régionaux ou fédéraux. Est-ce une ouverture vers le régionalisme en lieu et place de la régionalisation ? A priori, si les compétences des régions et leur délimitation géographique sont revisitées, le principe reste le même : ces régions ne détiennent qu’un pouvoir règlementaire. Une comparaison avec les compétences de la Catalogne permet de confirmer cette tendance.

La Constitution espagnole de 1978 établit les grands traits du partage des compétences dans l’article 149-1. Les précisions quant à l’exercice des compétences apparaissent dans le Statut de chaque Communauté autonome. Si aucune disposition ne donne de telles précisions au sujet d’une matière, l’État exerce cette compétence. Ce mécanisme autorise une certaine souplesse, mais présente un inconvénient certain du point de vue des Communautés : cela a permis à l’État d’interpréter de façon extensive ses attributions. Le Statut de la Catalogne, précisant les compétences qui lui sont attribuées, a été profondément remanié en 2006 par la Loi organique 6/2006 adoptée par référendum. Loin d’élargir quantitativement les compétences de la Communauté autonome, la Loi organique procède à une transformation qualitative du partage des compétences. Deux objectifs principaux sont poursuivis : l’adaptation de la Communauté aux avancées européennes, afin d’assurer une place prépondérante aux enjeux catalans auprès de l’Union ; et l’encadrement des intrusions de l’État espagnol dans l’exercice des compétences relevant de la Communauté. En ce sens, cette réforme reprend les grands traits de la jurisprudence du Tribunal constitutionnel étatique (Alberti). La Loi organique de 2006 établit notamment une typologie des compétences clairement identifiées : les compétences exclusives de la Communauté (art. 110), les compétences partagées avec l’État (art. 111) et les compétences exécutives de la Communauté (art. 112). La Catalogne détient une gamme assez large de compétences exclusives notamment en matière agricole, de gestion des eaux, de transports, de logement et d’éducation. La spécificité de la Communauté catalane, au même titre que les autres communautés autonomes espagnoles, est qu’elle possède pour l’exercice de ses compétences un véritable pouvoir législatif. C’est ce qui lui permet d’asseoir une vraie autonomie politique, là où les régions françaises sont encore l’objet d’une simple réorganisation administrative.

L’Occitanie peut-elle rivaliser avec la Catalogne ? En raison de fondements et de régimes juridiques profondément différents, la réponse ne peut être affirmative. Il s’agit bien d’un malentendu : si l’objectif est d’égaler voire de surpasser les régions européennes, l’Acte III de la décentralisation ne semble pas donner aux régions les moyens juridiques de ses ambitions.

Bibliographie indicative

Alberti E., « Le nouveau statut d’autonomie de la Catalogne », Revue Française d’Administration Publique, 2007/1, n°121-122, pp. 145-159.

Carles J., Guignard D., Regourd S., La décentralisation – 30 ans après, Paris, L.G.D.J., IFR « Mutation des normes juridiques » – Université Toulouse I, 02/2014, 326 pages.

Delebarre M., Rapport au nom de la Commission spéciale sur le projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, Sénat, n°658, 26 juin 2014, 180 pages.

Favoreu L., Gaïa P. et al., Droit constitutionnel, Paris, Précis Dalloz, 2009.

Fromont M., Grands systèmes de droits étrangers, Paris, Dalloz, 2005, 197 pages.

Hopquin B., « Les régions, des États dans l’État ? », Le Monde, n°22368, 13 déc. 2016.

Hourquebie F., « La nouvelle carte des régions : question de bon sens ou de baronnie ? », A.J.D.A. 2015, p.626.

Legeais R., Grands systèmes de droit contemporains – Approche comparative, Paris, LexisNexis Litec, 2004, 457 pages.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2017 ; chronique administrative 05 ; Art. 135.