Le contrôle parlementaire de l’état d’urgence

par Mme Julia SCHMITZ
Maître de conférences, droit public,
Université Toulouse 1 Capitole,
Institut Maurice Hauriou

Le contrôle parlementaire
de l’état d’urgence : un contrôle innovant pour un régime d’exception

Art. 46. Dans un État de droit, la mise en œuvre d’un régime d’exception attentatoire aux libertés, tel que l’état d’urgence, nécessite un contrôle démocratique. Si plusieurs autorités s’assurent de ce contrôle (juridictions, Autorités Administratives Indépendantes), les assemblées parlementaires composées des représentants de la Nation doivent également y prendre part.

En parallèle de leur mission de voter les lois, les assemblées parlementaires (Assemblée Nationale et Sénat) détiennent également une fonction de contrôle. Selon l’article 24 de la Constitution, « le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». Des commissions permanentes et d’enquête sont ainsi instituées au sein de chaque assemblée pour assurer ce contrôle. Une semaine de séance sur quatre est réservée au sein de chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques (article 48 de la Constitution). Les parlementaires peuvent également mettre en cause la responsabilité du gouvernement en adoptant une motion de censure (article 39 de la Constitution), adresser des questions au gouvernement (article 48 de la Constitution) et adopter des résolutions parlementaires pour interpeller le gouvernement (article 34-1 de la Constitution).

En ce qui concerne la mise en œuvre de l’état d’urgence, le Parlement dispose ainsi de plusieurs outils de contrôle, permettant une plus grande transparence.

Les contrôles classiques
a priori et a posteriori

Il dispose tout d’abord d’un contrôle a priori sur les conditions de déclenchement de l’état d’urgence, mais celui-ci est limité. En effet, le Parlement n’intervient pas dans la déclaration initiale de l’état d’urgence, décrété par le gouvernement, mais seulement pour décider de sa prolongation au-delà de douze jours par l’adoption d’une loi de prorogation (article 3 de la loi du 3 avril 1955). Le Parlement peut ainsi vérifier que les conditions justifiant le déclenchement de l’état d’urgence (à savoir un « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou des « événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ») sont maintenues (loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 et loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l’état d’urgence pour une durée de trois mois).

Les Présidents de l’Assemblée Nationale et du Sénat ainsi que soixante députés ou sénateurs peuvent également saisir le Conseil constitutionnel pour vérifier la conformité à la constitution des lois de prorogation de l’état d’urgence avant leur entrée en vigueur (article 61 de la Constitution). Cependant, ce pouvoir de saisine n’a pas été utilisé par les parlementaires à l’occasion de l’adoption des récentes lois de prorogation de l’état d’urgence.

Le Parlement dispose également d’un contrôle a posteriori, lui permettant de réaliser un bilan de l’application des lois et d’évaluer l’action du gouvernement. Mais ce contrôle n’intervient qu’une fois la mise en œuvre de l’action gouvernementale terminée.

Un contrôle continu inédit

Enfin, de manière inédite, les assemblées se sont dotées d’un pouvoir de contrôle continu qui consiste à mettre en place une veille parlementaire pendant toute la durée de l’application de l’état d’urgence. La loi du 20 novembre 2015 a en effet introduit un nouvel article 4-1 dans la loi du 3 avril 1955 qui prévoit que les assemblées parlementaires sont informées « sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l’état d’urgence » et peuvent « requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures ».

Au sein de l’Assemblée Nationale, c’est la Commission des Lois qui s’est saisie de ce contrôle, en désignant le député Jean-Jacques Urvoas comme rapporteur. De son côté, la Commission des Lois du Sénat a créé un Comité de suivi de l’état d’urgence pour lequel le sénateur Michel Mercier a été désigné rapporteur spécial. Ce contrôle vise à évaluer la proportionnalité et la pertinence des mesures adoptées, signaler les dérives éventuelles, réfléchir à la nécessité de prolonger, mettre fin ou constitutionnaliser l’état d’urgence, et formuler des recommandations.

Ce contrôle est innovant tant dans sa temporalité que dans la méthode utilisée. Il s’agit en effet d’une surveillance permanente et « en temps réel » de l’action du gouvernement. Et le président de la commission des lois de l’Assemblée Nationale a indiqué les modalités d’exercice permettant de rendre ce contrôle effectif :

– Une information détaillée et quotidienne des mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence (assignations à résidence, perquisitions, remises d’armes, interdictions de circuler ou de manifester, dissolutions d’associations, fermetures d’établissement ou interdictions de sites internet). Cette information continue est réalisée par une saisine permanente du Ministre de l’intérieur, la remontée des informations apportées aux élus locaux par les préfets, la mobilisation d’autres relais d’information (Défenseur des Droits, Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme, avocats et collectifs associatifs), et la constitution de recueils de données sur chacune des mesures prises par les autorités administratives pour permettre une analyse statistique.

– Un pouvoir d’enquête renforcé. Pour la première fois depuis 1958, les commissions des Lois des deux Assemblées se sont dotées des pouvoirs normalement conférés aux commissions parlementaires d’enquête (article 5 ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des Assemblées). Les rapporteurs des commissions disposent ainsi d’un pouvoir de contrainte pour auditionner les responsables publics, obtenir la communication de documents, et réaliser des investigations sur pièce et sur place.

Le contrôle ainsi réalisé par les commissions parlementaires fait état d’un bilan « contrasté » et d’un « essoufflement » des mesures prises pendant l’état d’urgence (Voir J.-J. Urvoas, Deuxième Communication d’étape sur le contrôle de l’état d’urgence. Réunion de la commission des lois du mercredi 13 janvier 2016, en ligne sur : http://www2.assemblee-nationale.fr/static/14/lois/communication_2016_01_13.pdf). Les informations collectées indiquent que les principales mesures (perquisitions administratives, assignations à résidence et interdictions de manifester) ont été prises dans les premiers jours de l’état d’urgence seulement. Et certaines mesures ne sont pas directement liées à la prévention du terrorisme, mais concernent principalement des infractions à la législation sur les armes ou les stupéfiants.

Enfin, ce contrôle parlementaire rencontre des limites. D’une part, les investigations menées par les rapporteurs se heurtent aux règles du secret-défense, interdisant la transmission de certains documents. D’autre part, le départ de Jean-Jacques Urvoas, suite à sa nomination au ministère de la justice fin janvier 2016, a provoqué une limitation de l’activité de contrôle au sein de la Commission des Lois de l’Assemblée Nationale, dont la dernière réunion remonte au 13 janvier 2016.

 

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 01 « Etat d’urgence » (dir. Andriantsimbazovina, Francos, Schmitz & Touzeil-Divina) ; Art. 46.

 

 

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