Toulouse & le droit administratif enseigné III / III : après Hauriou (après 1929)

Art. 306.
Attention ! le présent article n’est qu’un extrait (afin de vous donner envie !) de la contribution complète parue au numéro XXIX de la collection L’Unité du Droit des Editions l’Epitoge.

Le 12 mars 1929, à la mort de son Maurice Hauriou, la faculté de droit de Toulouse a perdu un maître, un lustre et une école. La figure écrasante de celui qui reste toujours son Doyen ne trouvera aucun successeur parmi les administrativistes Toulousains de l’après-guerre[1]. A la différence de la doctrine dite « privatiste » qui voit émerger à Toulouse des références dont l’aura s’étend au-delà du canal du midi et en deçà des Pyrénées[2], les nouveaux administrativistes semblent s’effacer devant l’illustre référence. Ils laissent des écrits peu nombreux qui n’auront qu’une influence toute relative sur le mouvement d’une doctrine se fait de plus en plus parisienne. André Hauriou, son fils, n’a-t-il pas lui-même rejoint la capitale à partir de 1954 ?

Cependant, il serait particulièrement dommage de laisser de côté la génération toulousaine d’après-guerre sous prétexte qu’aucun de ses membres n’a bénéficié d’une reconnaissance académique suffisante lui permettant de s’élever au rang de référence incontestable. Cette discrétion a sans doute plusieurs causes dont la plupart nous sont inconnues si bien qu’il est difficile de procéder autrement qu’en émettant quelques hypothèses. La plus probable tient à la faiblesse numérique de la production scientifique toulousaine[3] qui se limite à quelques dizaines d’articles simplement. A titre comparatif, Hauriou a certainement produit, à lui-seul, autant que l’ensemble des administrativistes toulousains des cinquante années suivant son décès. Ces derniers se consacrent principalement à leur activité d’enseignement et, en particulier, à la formation doctorale. Cette génération pédagogue transmet sa doctrine à l’oral. Peu intéressée par la notoriété, elle laisse à d’autres les publications les plus visibles. Il est vrai que les nouvelles orientations méthodologiques empruntées par la doctrine publiciste après la Seconde guerre mondiale conduisent à une centralisation de la recherche juridique autour du conseil d’Etat et rendent plus délicate la continuation ou l’émergence d’écoles de droit provinciales dotées de fortes spécificités.

Afin d’apporter un peu de lumières sur l’enseignement du droit administratif à Toulouse après Hauriou, nous avons choisis de nous intéresser à trois professeurs dont les noms se sont immédiatement imposés : Paul Couzinet, Olivier Dupeyroux et Jacques Mourgeon. D’autres toulousains, à certains titres plus significatifs, ont été écartés soit parce qu’ils ont principalement exercé à Paris, comme Georges Vedel, soit parce qu’ils n’ont été que brièvement administrativistes, comme Guy Isaac, ou encore parce qu’ils poursuivent toujours leur activité en tant que professeur émérite comme Jean-Arnaud Mazères.

Paul Couzinet est le successeur le plus direct de Maurice Hauriou puisqu’il commence sa carrière en 1929, une année après la mort du maître. Il a pourtant soutenu sa thèse à Paris en 1928 sur la réparation des atteintes portées à la propriété privée immobilière par les groupements administratifs. Il ne rejoindra Toulouse qu’en 1938, après son agrégation en 1934 et quelques années en Indochine qui seront ses plus productives du point de vue scientifique[4]. Dans la Préface des Mélanges qui lui sont offerts par ses élèves et collègues, Roger Pallard, président de l’Université, résume assez bien la carrière du récipiendaire : « Paul Couzinet a été avant tout un professeur, au sens le plus complet et le plus exclusif du terme […] c’est d’ailleurs à ses étudiants qu’il a réservé la primeur et souvent l’exclusivité de ses analyses ou de ses réflexions[5] ». Comme beaucoup de ses collègues toulousains Couzinet mène une carrière orientée vers la transmission orale. Cela pourra paraître bien incongru au juriste du début du XXI^e siècle, habitué à ce que les universitaires multiplient les écrits, souvent redondants, au sein de revues qui n’ont eu de cesse de se démultiplier pour répondre à un lectorat non académique avide des dernières actualités. Mais Couzinet est avant tout un directeur de thèse. La liste des écrits publiés sous sa direction ne laisse guère de doute sur ses qualités : L’inertie des pouvoirs publics de Pierre Montané de La Roque[6] ; La règle de la non rétroactivité des actes administratifs d’Olivier Dupeyroux ; La crise de la notion de service public en droit administratif français de Jean-Louis de Corail[7] ou encore l’originale Evolution de la conception de la décision exécutoire de Christian Lavialle[8].

Il dirigea aussi la thèse d’Olivier Dupeyroux, La règle de la non-rétroactivité des actes administratifs soutenue en 1953[9]. Dupeyroux est sans doute l’administrativiste toulou-sain dont l’activité doctrinale est la plus soutenue de 1950 jusqu’au début des années 1980. Derrière des écrits qui suivent la facture classique propre à la doctrine juridique française des années 1960, il jette un regard critique sur l’activité du juge administratif en remettant en cause le statut des principes généraux du droit[10] ou encore l’indépen-dance du Conseil d’Etat statuant au contentieux[11]. Il est aussi l’un des premiers à s’intéresser au développement du droit de l’urbanisme en analysant ses rapports avec la propriété privée à l’occasion d’un commentaire éclairant sur la loi d’orientation foncière de 1967[12]. Il se consacrera aussi à l’enseignement et aura pour élève Jacques Mourgeon qui reste l’une des rares pensées originales du droit administratif toulousain de l’après-guerre. Durant toute sa carrière Mourgeon restera d’ailleurs définitivement marqué par les conclusions de sa thèse de doctorat sur La répression administrative[13], large variation sur la théorie de l’Institution d’Hauriou à travers l’étude du droit disciplinaire. Parce qu’il a compris, après Hauriou, combien l’usage de la répression est une nécessité pour l’accomplissement de chaque institution, il n’aura de cesse de dénoncer le risque qu’elle fait encourir les libertés individuelles. Né en 1938 et décédé en 2005, il mena une carrière interrompue par la maladie, toujours éloignée des moyens de la reconnaissance de l’Université, sans doute pour éviter de contraindre sa liberté académique dans son carcan institutionnel.

Couzinet, Dupeyroux, Mourgeon : cette lignée de professeurs assure, à Toulouse, une lente transition de la figure d’Hauriou vers le droit administratif moderne issu du libéralisme décentralisateur des années 1980. Mais il n’est certainement pas possible d’identifier, à travers eux, une véritable école toulousaine de droit administratif, ils se distinguent par leur méthode et par leur doctrine.

I. Méthodes

A la transmission orale privilégiée par Couzinet on opposera l’architecture classique des écrits de Dupeyroux et le style pamphlétaire de Mourgeon.

A. Couzinet et la transmission orale

Hormis sa thèse de doctorat et quelques articles publiés à Revue indochinoise juridique et économique, Paul Couzinet marquera par son enseignement oral dont il ne reste aucune trace véritable. Il est certainement de ces pédagogues dont l’influence n’est connue que de ses seuls élèves. Il se contente d’un auditoire réduit à ses collègues et aux étudiants qu’il prépare au doctorat et aux concours administratifs, en particulier l’agrégation des facultés. C’est dans ce cadre limité qu’il enseigne sans ressentir la nécessité de toucher plus large par la publication d’écrits dans des revues académiques.

Il est pourtant assez manifeste que Paul Couzinet était un grand juriste qui possède d’ailleurs un amphithéâtre à son nom au cœur des bâtiments historiques de sa faculté de droit. Il peut donc être utile d’essayer d’expliquer les raisons de la modestie de sa carrière académique qui constituera certainement un modèle plus ou moins conscient pour une doctrine administrativiste toulousaine de haute qualité mais qui restera longtemps, après lui, enfermée sur elle-même.

La doctrine toulousaine de l’après-guerre subit l’ombre d’Hauriou qui a réussi à faire école sans avoir de disciples. A sa différence Couzinet n’annote aucune décision de justice, ne publie aucun traité et il ne subsiste de lui aucune théorie si ce n’est celle contenue dans sa thèse de doctorat. Toulouse n’a plus de voix qui porte au sein d’une doctrine qui tend à se recentraliser autour de la capitale. Ainsi, à quelques exceptions près, les grands administrativistes de la deuxième moitié du XX^e siècles sont parisiens : Les contemporains de Couzinet se nomment Louis Rolland, son ainé de vingt-trois ans, Marcel Waline, Charles Eisenmann, Jean Rivero, André de Laubadère, André Mathiot, Georges Vedel, Roland Drago, Prosper Weil… Cet oligopole doctrinal, alimenté par une proximité forte avec le conseil d’Etat sur fond de positivisme dominant semble paralyser la doctrine provinciale en général et celle de Toulouse en particulier. Marcel Waline prend en quelque sorte la place d’Hauriou comme annotateur de la jurisprudence du Conseil d’Etat tandis que les revues juridiques retranscrivent le « chœur à deux voix » cher à Jean Rivero[14] dont la proximité physique facilite l’harmonie. Les revues juridiques dont la ligne éditoriale a toujours privilégié la revue du droit positif[15], s’accommodent parfaitement de cette proximité propice à la réduction du délai entre la lecture du jugement et son commentaire doctrinal.

A ce contexte général, il faut ajouter qu’à l’aube des années 1950, la puissance publique cède du terrain au service public pour constituer le centre de gravité du droit administratif. Or, la faculté de droit de Paris compte dans ces rangs les représentants d’une nouvelle école du service public dont Rolland et Laubadère sont les figures les plus connues. Elle bénéficie même de l’opposition interne de Marcel Waline qui n’a de cesse de dénoncer le « pseudo-critère » du droit administratif[16].

Cette doctrine parisienne suit de nouveaux canons positivistes éloignés des théories générales. Elle crée une forme classique qui n’est pas sans rappeler celle des administrativistes de la seconde moitié du XIX^e siècle. A Toulouse, Dupeyroux sera un représentant de cette forme classique.

B. Dupeyroux et la forme classique

A la différence de Couzinet, Dupeyroux a participé, même si c’est de manière modeste, au débat doctrinal par des positions assez audacieuses. Comme la doctrine parisienne et à l’image d’un Marcel Waline, par exemple, il rompt avec le bouleversement méthodologique initié par Hauriou pour suivre une méthode déjà utilisées par les administrativistes de la seconde moitié du XIX^e siècle.

Jusqu’à l’apparition de la Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger en 1894et les premiers écrits de Saleilles, Hauriou et Duguit, la doctrine se consacrait principalement à des principes généraux structurant les règles applicables à l’administration. Cette ambition réelle mais limitée, figurait d’ailleurs en 1853 dans le premier numéro de la Revue critique de législation et de jurisprudence qui fait figure de référence pour la seconde moitié du XIX^e siècle. L’un de ses créateurs, Faustin Hélie notait ainsi que le rôle de la doctrine était de dégager les principes généraux qui doivent « planer comme autant de phares lumineux » sur l’immense chaos des décisions de justice.

Cette méthode sera mise à mal par l’introduction des études empiriques et de la sociologie dans les analyses juridiques du tout début du XX^e siècle. La règle n’y est plus seulement étudiée en elle-même, mais comme une manifestation des modes de production du droit dont il faut expliquer l’origine, les modes de formation et les finalités.

L’ambition doctrinale pluridisciplinaire de l’Ecole du service public et de l’Ecole de la puissance publique sera oubliée par les administrativistes de la seconde moitié du XX^e siècle, même si c’est souvent à leur corps défendant. D’un côté, il faudra attendre les publications de Lucien Sfez et de Jean-Arnaud Mazères pour que la pensée institutionnaliste d’Hauriou retrouve un peu d’actualité. D’un autre côté, Laubadère, substitue l’étude des Grands services publics à la notion objective de service public, afin de mieux retranscrire les évolutions du droit positif.

C’est dans cette nouvelle perspective méthodologique que se situe Olivier Dupeyroux, même s’il y ajoute une dimension critique souvent absente des écrits feutrés de cette période. La grande partie de ses contributions répond à l’organisation suivante : après une présentation des règles applicables et de l’ensemble des positions doctrinales suit une synthèse permettant d’en dégager les principes directeurs avant une conclusion critique détaillant les failles, les risques et les manques du droit positif.

Cette méthode est utilisée par Dupeyroux dès sa thèse de doctorat sur la non-rétroactivité des actes administratifs. Il s’en sert pour démontrer les limites de l’utilisation de l’article 2 du code civil et des principes généraux du droit pour fonder le principe de non-rétroactivité ou encore pour critiquer la théorie classique des droits acquis. Comme nous le verrons par la suite, la critique est toujours précise et bâtie sur la réalité du droit vu à travers la jurisprudence. Dupeyroux se refuse tout à fait à dégager de vastes théories. Par exemple, après avoir développé les théories de Duguit, Jèze et Roubier sur les relations entre droits acquis et application de la loi dans le temps, il affirme qu’il ne lui revient pas de porter « une critique de théories aussi considérables[17] ». Il se borne alors à « indiquer que la méthode de M. Roubier, si elle apparaît d’un emploi plus délicat que celle du maître de Bordeaux, nous semble susceptible de conduire à des analyses rendant plus étroitement compte de la complexité des problèmes de conflits dans le temps. Sans doute moins séduisante au premier abord, du moins nous semble-t-elle plus souvent exacte et efficace ». La structure de son article sur « l’indépendance du conseil d’Etat statuant au contentieux[18] », respecte les mêmes canons. L’histoire institutionnelle du Conseil d’Etat, les règles de droit positif et la doctrine critique de la justice administrative, notamment celle de Danielle Loschak, lui servent à dénoncer sur tel ou tel point les lacunes des garanties d’indépendance du conseil d’Etat. Mais cette critique, audacieuse pour l’époque, ne constitue pas un pamphlet contre le dualisme juridictionnel ou de la dualité fonctionnelle. Dupeyroux évoque « la séparation chirurgicale » des sections administratives et de la section du contentieux pour tenter « seulement de les aider à s’accommoder de leur dualité très incommode ». Il n’a pas pour ambition de fonder les bases d’une nouvelle conception de la justice administrative.

Le classicisme de Dupeyroux l’éloigne de toute théories générales. En cela il diffère profondément de son élève J Mourgeon adepte des grands mouvements doctrinaux qu’il synthétise avec art dans une forme pamphlétaire originale.

C. Mourgeon et la forme pamphlétaire.

A l’opposé de son maître Dupeyroux, Jacques Mourgeon, place ses écrits dans la lignée des grandes théories du début du XX^e siècle. Sa thèse sur la Répression administrative place le Hauriou des Principes de droit public en exergue et se réclame de la théorie de l’Institution. Il suit pourtant encore la forme classique de son directeur de thèse. Mais derrière un plan en deux parties et deux sous-parties présentant successivement doctrine et jurisprudence, il construit une véritable théorie du droit disciplinaire qui finira par aboutir à une critique de l’institution et donc d’Hauriou lui-même. Lorsque le premier ouvrage d’un auteur est déjà magistral, ses écrits ultérieurs en constituent souvent des variations. C’est certainement le cas de Mourgeon dont la carrière entière est finalement consacrée au pouvoir disciplinaire qu’il analysera le plus souvent à travers l’étude des droits de l’Homme. Mais Mourgeon qui se consacrait aussi en grande partie à son enseignement oral, utilise la forme brève pour développer ses idées. Il s’accommode ainsi parfaitement des 128 pages imposées par la collection « Que-sais-je » pour écrire un ouvrage assez définitif et prémonitoire sur Les droits de l’Homme[19]. Ses autres écrits constituent des pamphlets dénonçant le risque de tyrannie derrière l’action des organes politiques de l’Institution. Il s’élève ainsi contre la sanction disciplinaire de l’anticonformisme dans sa tribune La Faute et la fantaisie[20], l’intégration de la loi religieuse dans la loi civile dans L’apocalypse de Dieu[21] ou la discrimination des étrangers dans Barbares et Métèques[22]. Malgré leur discrétion, Dupeyroux et Mourgeon ont donc eu une production doctrinale qui mérite d’être mieux connue.

La 2ème partie de ce texte est à retrouver dans l’ouvrage présenté ci-dessus !

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Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2020 ;
Dossier VII, Toulouse par le Droit administratif ; Art. 306.

[1] Nous avons fait le choix ici de ne pas évoquer les grandes figures du droit administratif toulousain encore en activité. L’histoire de la doctrine étant une discipline funéraire, nous avons étudié des universitaires aujourd’hui décédés.

[2] Parmi eux, Gabriel Marty, Pierre Raynaud, Michel Despax, Pierre Hébraud.

[3] Nous ne considérons ici que la doctrine administrativiste.

[4] La majorité de ses écrits est publiée dans la Revue indochinoise juridique et économique de 1937 à 1939.

[5] Mélanges offerts à Paul Couzinet, Toulouse, Presses de l’Université des sciences sociales, 1974.

[6] P. Montané de La Roque, L’inertie des pouvoirs publics, Paris, Dalloz, 1948.

[7] J.-L. de Corail, La crise de la notion de service public en droit administratif français, Paris, Lgdj, 1953.

[8] C. Lavialle, L’évolution de la conception de la décision exécutoire en droit administratif français, Paris, Lgdj, 1974.

[9] O. Dupeyroux, La règle de non-rétroactivité des actes administratifs, Paris, Lgdj, 1953.

[10] O. Dupeyroux, « La doctrine française et le problème de la jurisprudence source de droit », Mélanges Gabriel Marty, Toulouse, Presses Université des sciences sociales de Toulouse, 1978, p. 463.

[11] O. Dupeyroux, « L’indépendance du Conseil d’Etat statuant au contentieux », Rdp 1981, p. 565.

[12] O. Dupeyroux, « La puissance publique, la propriété privée et l’urbanisme », D. 1967, chron., p. 85.

[13] J. Mourgeon, La répression administrative, Paris, Lgdj, 1967.

[14] J. Rivero, « Jurisprudence et doctrine dans l’élaboration du droit administratif », Edce 1955, p. 27.

[15] A l’exception notable de la Revue du droit public en France et à l’étranger.

[16] M. Waline, Droit administratif, Paris, Sirey, 7^e éd. 1957, p. 68.

[17] O. Dupeyroux, La non-rétroactivité…, op. cit., p. 125.

[18] Op. cit.

[19] J. Mourgeon, Les droits de l’Homme, Paris, Puf, coll. « Que sais-je ? », 2003.

[20] J. Mourgeon, « La faute et la fantaisie », GP 1973, 2^e sem., p. 670.

[21] J. Mourgeon, « L’apocalypse de Dieu », Pouvoirs, 1980, p. 173.

[22] J. Mourgeon, « Barbares et Métèques », Ajda 1978, p. 243.

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