Le contrôle de l’état d’urgence par les autorités administratives indépendantes

par M. le pr. Xavier BIOY,
Professeur à l’Université Toulouse 1 Capitole,
Institut Maurice Hauriou

Le contrôle de l’état d’urgence
par les autorités administratives indépendantes

Art. 49. Certaines autorités administratives indépendantes, spécialisées dans la protection des libertés, ont entendu jouer un rôle dans l’évaluation de la mise en place puis du suivi de l’état d’urgence. Il s’agit principalement du Défenseur des droits et de la Commission consultative nationale des droits de l’homme. Si le Conseil supérieur de l’audiovisuel a entendu appeler les médias à une certaine déontologie dans le traitement de l’information en matière de terrorisme, tout particulièrement après les attentats de novembre 2015, il n’a pas souhaité développer une intervention spécifique à l’état d’urgence.

Les autorités administratives indépendantes ont réagi en deux temps. D’abord une première salve d’avis et de recommandations a été adoptée dès la mise en œuvre de l’état d’urgence, puis au mois de février 2016, elles ont décidé d’établir un bilan de l’application, concomitamment au vote de la loi prorogeant l’état d’urgence.

Le contrôle par les avis relatifs à la mise en place de l’état d’urgence

Dès le mois de novembre 2015, le Défenseur des droits et la Commission nationale consultative des droits de l’homme, ont entendu fixer le cadre de leur contrôle, aussi nouveau que soucieux de préserver au maximum les droits de l’homme en période de crise du droit.

Dans un communiqué du 26 novembre 2015, le défenseur des droits a pris l’initiative, par l’intermédiaire de ses délégués territoriaux, de traiter spécifiquement toutes les réclamations relatives aux problèmes liés à la mise en œuvre de la législation sur l’état d’urgence. Se liant ainsi au contrôle exercé par le Parlement, il entend utiliser son maillage territorial pour relever, du point de vue de la déontologie des forces de police, comme les discriminations, comme de la médiation avec les services publics, toutes les hypothèses d’abus, mais également informer tout simplement de l’application de la législation sur l’état d’urgence. On mesure ici à quel point sa capacité d’auto saisine (issu de l’article 5 de la loi organique du 29 mars 2011) et tous ses moyens d’enquête servent ainsi à l’évaluation de l’exécutif au profit du législatif et de l’opinion publique.

L’avis du 23 décembre 2015 va sans doute plus loin encore. Il s’interroge sur la constitutionnalisation du cadre de l’État d’urgence et sur le risque que cela comporte d’une pérennisation d’une crise permanente de la République. Car si d’un côté on peut se réjouir de ce qu’une dérogation portée à l’État de droit puisse trouver un fondement constitutionnel clair, le Défenseur des droits, quant à lui, s’inquiète d’un effet pratique : « offrir une base constitutionnelle à des mesures nouvelles qui pourront être prises dans le cadre de l’état d’urgence ». Avec la même fermeté il estime devoir rejeter le principe de la déchéance de nationalité. Il voit dans la nationalité un principe fondamental qui garantit l’égalité de tous les citoyens et s’inquiète de l’impact que cela aurait quant à la compatibilité de notre droit avec la Convention européenne des droits de l’homme.

Le Défenseur des droits a également été auditionné le 10 novembre 2015 par la Commission des lois de l’Assemblée nationale afin de se positionner quant à la loi sur la sécurité dans les transports terrestres et notamment les mesures de lutte contre le terrorisme. Cela a été l’occasion pour lui de dénoncer la possibilité pour les agents de la SNCF et de la RATP de procéder à des inspections de bagages, à des fouilles voir des palpations. Il a ainsi estimé nécessaire un certain nombre de contrôles et de formation de ses agents. Il a rendu dans le même sens son avis sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale.

La CNCDH a quant à elle procédé en trois temps. Après avoir exprimé sa solidarité avec les victimes des attentats, dès le mois de novembre, elle a, le 15 janvier, rendu un premier avis dans le cadre de son association sollicitée par la Commission des lois de l’Assemblée nationale. Elle y rappelle le caractère exceptionnel et très provisoire de l’état d’urgence.

Le contrôle par les avis relatifs à la mise en œuvre de l’état d’urgence

Pendant la mise en œuvre de l’état d’urgence, le Défenseur a communiqué plusieurs décisions rappelant les règles : par ex. la décision n°MLD-MDE/2016-069 relative à la prise en charge des enfants lors des perquisitions. Il s’est aussi interrogé sur le caractère excessif de certaines fermetures préventives d’entreprises ou des assignations à résidence aux conséquences désastreuses. Le Défenseur est intervenu dans des dizaines de dossiers pour trouver des moyens d’éviter des excès de sécurité comme des restrictions d’accès dans les établissements d’accueil des enfants ou aux commissariats, des interdictions abusives de sorties du territoire, etc…

Lors d‘une conférence de presse, le vendredi 26 février, Jacques Toubon, a dénoncé un état d’urgence « permettant des mesures de polices administratives fondées sur le soupçon », et regretté l’absence d’intervention du juge judiciaire et les difficultés que rencontrent les juges administratifs. Le Défenseur relève que les perquisitions ont porté sur des personnes au seul motif de leur pratique d’un Islam rigoureux. Par ailleurs, les plaintes s’inquiètent aussi de l’absence de réparation des dégâts matériels commis, du caractère disproportionné des perquisitions et de propos discriminatoires à l’égard des musulmans. Le Défenseur intervient auprès des préfectures afin que l’ordre de perquisition soit notifié et remis à la personne concernée lorsque cela n’a pas été le cas, pour qu’elle puisse intenter un recours. Il semble que le Défenseur ait quelques difficultés à se faire communiquer parfois les éléments nécessaires à l’évaluation du respect des règles relatives aux perquisitions. Il s’est également réjoui de l’annulation par le Conseil constitutionnel de certains articles de la loi portant état d’urgence.

Dans son avis du 18 février 2016, la Commission consultative nationale des droits de l’homme se montre sévère avec le gouvernement. Sur la base des chiffres du ministère (3284 perquisitions administratives, 392 assignations à résidence, une dizaine de fermetures de lieux de cultes, moins d’une dizaine d’interdictions de manifester: pour 29 infractions constatées en lien avec le terrorisme), elle dénonce une très grande disproportion entre les mesures adaptées et leurs résultats en termes judiciaires. Elle dénonce des perquisitions qui ne tiennent pas compte de la vulnérabilité des personnes qui sont au domicile, des comportements policiers disproportionnés, voir spectaculaires, le non-respect de certaines procédures comme la remise d’un récépissé de perquisition, des dégâts matériels, des perturbations importantes sur la vie familiale des personnes assignées à résidence, et peut-être surtout, ce qu’elle nomme des détournements de l’état d’urgence, à savoir l’usage des mesures de lutte antiterroriste contre des manifestants écologistes, des syndicalistes, ou pour réguler l’immigration clandestine. Elle finit par préconiser la cessation immédiate de la mise en œuvre de la législation sur l’état d’urgence.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 01 « Etat d’urgence » (dir. Andriantsimbazovina, Francos, Schmitz & Touzeil-Divina) ; Art. 49.

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