Enquête publique – enquêtes publiques ?

par Mme Line Touzeau-Mouflard
Maître de conférences en droit public,
Université de Reims Champagne-Ardenne – CRDT

Art. 73. « Sa Majesté a pensé qu’il étoit de sa justice de donner à tous ceux qui peuvent y avoir intérêt, un temps suffisant pour se faire entendre ». Cette formulation de l’Arrêt du Conseil du Roi du 20 avril 1783 concernant les formalités à remplir pour la confection des routes (Isambert et alii, Recueil général des anciennes lois françaises, t. 27, p. 274) atteste du caractère ancien de l’enquête publique, procédure visant à informer et recueillir les observations du public en amont de la prise de décision administrative. Ce mode d’association du public à l’action de l’administration a connu un double mouvement. D’abord, un mouvement d’extension et de complexification : à l’origine essentiellement limité au cas de l’expropriation, le procédé est progressivement dupliqué dans des champs toujours plus nombreux, et tout spécialement dans celui de l’environnement (D. no 76-432 du 14 mai 1976, L. no 83-630 du 12 juillet 1983 notamment). Ensuite, intervient une vague de réformes simplificatrices (L. no 2002-276 du 27 février 2002, L. no 2010-788 du 12 juillet 2010, Ord. no 2014-1345 du 6 novembre 2014). Il pouvait sembler logique que ce mouvement se prolonge avec la parution du code des relations entre le public et l’administration, au sein duquel l’enquête publique trouve naturellement sa place (art. L. 134-1 sq). Cette entreprise de codification, qu’il faut saluer, affiche deux ambitions principales qui s’entrecroisent : écrire la lex generalis de la procédure administrative non contentieuse et rendre la règle de droit plus accessible à ses destinataires, ici le public (v. Ch.-A. Dubreuil, « Le champ d’application des dispositions du code », RFDA, 2016 p. 17). Ces objectifs sont-ils atteints pour l’enquête publique ? L’examen de l’articulation entre les codes de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de l’environnement et celui des relations entre le public et l’administration impose une réponse nuancée. La simplification attendue n’est que partiellement satisfaite, le processus restant à parachever.

Des enquêtes publiques. Un besoin de simplification partiellement satisfait

Le législateur et le gouvernement (v. le Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance no 2015-1341 du 23 octobre 2015, JO du 25 p. 19871) poursuivent, avec la rédaction de ce nouveau code, l’exigence d’accessibilité du droit fixée par le Conseil constitutionnel. L’accessibilité passe par la simplification, or, en matière d’enquête publique, le besoin reste prégnant. La typologie des enquêtes a certes été réduite à trois occurrences : enquêtes préalables à la déclaration d’utilité publique de l’article L. 110-1 du code de l’expropriation, autres enquêtes diverses de l’article L. 110-2 du même code, enquêtes relatives aux décisions ayant une incidence sur l’environnement des articles L. 123-1 et L. 123-2 du code de l’environnement. Il reste que la diversité des dispositions procédurales, la multiplication des renvois intertextuels, invitaient à améliorer la lisibilité et la compréhensibilité du mécanisme. L’occasion d’une clarification s’offrait donc. Il ne s’agissait pas nécessairement de remettre à plat le dispositif – nous ne reviendrons pas ici sur les critiques récurrentes portées à la procédure –, mais il convenait tout au moins d’harmoniser les procédures (cf. art. 60 de la loi no 2004-1343 du 9 décembre 2004 qui autorisait l’adoption d’une ordonnance en ce sens… jamais adoptée), en établissant un « tronc commun » (H. Portelli, Rapport no 742 (2012-2013), 10 juillet 2013), en posant « en plein et non plus seulement en creux le régime juridique (des) enquêtes publiques de droit commun » (M. Vialettes, 
C. Barrois de Sarigny, « La fabrique d’un code », RFDA, 2016 p.4). Autrement dit, il s’agissait d’écrire la lex generalis de l’enquête publique.

Les motifs de satisfaction ne manquent pas. L’article L. 134-2 propose une définition générique de l’enquête publique qui « a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration d’une décision administrative. Les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par l’administration compétente avant la prise de décision ». Cette définition est clairement tirée de la définition de l’enquête publique environnementale. Les articles suivants déroulent la procédure dite de droit commun, largement inspirée de celle prévue par le code de l’expropriation, avec souvent une complète identité des dispositions (pour une présentation plus détaillée, v. P. Bon, « L’association du public aux décisions prises par l’administration », RFDA, 2016 p. 27). Les enquêtes diverses, un temps réunies, faute de mieux, à l’article L.110-2 du code de l’expropriation, en sortent avec l’abrogation de cet article. Est aussi très favorablement accueillie la présentation combinée des articles législatifs et réglementaires – enfin ! En revanche, les dispositions communes sont maintenues dans chaque texte, alors qu’aurait été souhaitable un toilettage d’ensemble pour que ne subsistent, dans les codes de l’environnement et de l’expropriation, que les dispositions dérogatoires, spéciales. Relevons d’ailleurs que sur le site Légifrance l’article R. 112-25 du code de l’expropriation mentionne toujours l’article L. 110-2. De surcroît, les renvois d’un texte à l’autre sont nombreux (v. Ch.-A. Dubreuil, préc.). Le nouveau code renvoie même régulièrement aux deux précédents, et ce parfois non pour des règles spéciales, mais pour des règles générales : à l’image de l’établissement de la liste d’aptitude des commissaires enquêteurs, déterminé par le code de l’environnement (art. L. 134-17). A tel point, en définitive, que l’enquête environnementale fait davantage figure de lex generalis.

L’enquête publique. Un processus de simplification à parachever

Pourtant, les obstacles à l’établissement de cette lex generalis n’étaient pas insurmontables. D’aucuns invoqueront peut-être les limites de l’habilitation ; toutefois, selon nous les consignes de simplification, d’harmonisation, voire de renforcement de la participation du public (L. no 2013-1005 du 12 novembre 2013, art. 3 III 3o) permettaient d’aller plus loin sans outrepasser l’habilitation. Un autre argument nous paraît devoir être écarté brièvement. Il n’aurait « pas été jugé souhaitable de bouleverser les habitudes des utilisateurs des codes sectoriels existants » (v. Ch.-A. Dubreuil, préc.). Il est bien difficile de souscrire à l’idée selon laquelle certains codes seraient destinés à un public averti, quand d’autres viseraient le citoyen lambda. Dernière difficulté, celle liée à la réalité de la coexistence de plusieurs enquêtes. Il serait possible d’avancer que les trois types d’enquêtes ne sont pas réductibles à un modèle unique. En particulier, les finalités des enquêtes en matière d’expropriation – défense du droit de propriété – et en matière d’environnement – protection de ce dernier – justifieraient la diversité des enquêtes et des corpus juridiques y étant attachés. Or, l’évolution du droit des enquêtes publiques révèle plutôt un glissement vers une troisième finalité, plus large, celle de la participation à l’élaboration de la décision administrative pour toute personne y ayant un intérêt, que cet intérêt soit juridiquement protégé ou pas. Le sort spécifique réservé à l’enquête environnementale soulève même quelques critiques (Y. Jégouzo, « Principe et idéologie de la participation », in Pour un droit commun de l’environnement. Mélanges en l’honneur de Michel Prieur, Dalloz, 2007, p. 577). L’enquête publique se présente désormais comme l’un des ressorts de la démocratie délibérative (Conseil d’État, Consulter autrement. Participer efficacement, Doc. fr. 2011), comme l’une des clés de légitimation de la décision (R. Hostiou, « Enquête publique et aménagement », in J.-C. Hélin, R. Hostiou et a., Les nouvelles procédures d’enquête publique, Economica, 1986, p. 41).

En somme, l’enquête publique mérite sa lex generalis. Elle est même appelée des vœux de nombre de décideurs et d’observateurs. Déjà, le Rapport Sialelli du 13 janvier 1975 envisageait le détachement de l’enquête publique de l’expropriation pour en faire une « procédure de droit commun » et A. de Laubadère (AJDA, 1976 chron. p. 363) de s’interroger : « ne conviendrait-il pas d’envisager et de traiter l’enquête publique, dans notre droit administratif, comme une sorte de procédure de droit commun, uniformisée dans ses principes fondamentaux et devenant une pièce de la procédure administrative non contentieuse (…) ? ». Le code des relations entre le public et l’administration gagnerait à ce que la procédure qu’il prévoit pour l’enquête publique devienne la « procédure-mère » (Y. Jégouzo, « L’enquête publique en débat », Études offertes aux professeur René Hostiou, Litec, 2008, p. 273). Espérons que le caractère « vivant » du code (D. Labetoulle, RFDA, 2016 p. 1) lui permette de devenir rapidement la véritable lex generalis de l’enquête publique.

 

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno-Abadie) ; Art. 73.

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