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Une histoire courte des relations entre l’administration et le public mise à la portée de tout le monde

par Mme Delphine ESPAGNO-ABADIE,
Maitre de conférences de droit public, Sciences Po Toulouse, LaSSP, EA 4175

Art. 66. La relation entre l’administration et le public est au cœur de l’action administrative. Soumise à des règles spéciales, le plus souvent exorbitantes du droit commun, la relation administrative qu’entretient l’administré avec les services publics est encadrée par des textes dont la lisibilité et la compréhension ne sont pas toujours faciles pour le citoyen.

Depuis la fin des années 1960, le gouvernant et le législateur ont contribué à la mise en place progressive d’un rapprochement entre l’administration et les administrés. L’amélioration des relations entre ces acteurs majeurs de l’action administrative devient, sous la Vème République, une constante des politiques publiques. Nombreux sont d’ailleurs les premiers ministres qui, une fois désignés, en ont fait un des points essentiels de leur discours de politique générale. La particularité de cette volonté politique qui prend forme à la fois dans la volonté de réformer l’administration, choix de politique publique générale, et qui est déclinée dans diverses politiques publiques sectorielles, est qu’elle fait sortir l’administration du silence et de l’anonymat derrière lesquels elle s’est longtemps cachée. Ainsi, devenant véritablement un objet de politique de réforme, l’administration est « l’objet de politiques d’appropriation » (P. Bezès, Réinventer l’État, 2009, PUF, p. 127), appropriation sociale et politique qui conduit les gouvernants à établir, dans le cadre de nouvelles réformes des liens entre l’administration et les administrés.

Objet d’une politique de modernisation de l’État (J. Caillosse, « La modernisation de l’État, AJDA 1991, p.755) d’abord, de l’action administrative ensuite, d’une politique publique sectorielle enfin, la relation entre l’administration et le public est au centre de plusieurs textes législatifs et réglementaires dont la clarté n’est pas toujours réelle. Ce véritable arsenal législatif et règlementaire constitue, sans nul doute, le soubassement juridique de la nécessité, affirmée plus récemment, d’une simplification du droit et d’une facilité d’accès au droit. Le Code des Relations entre le Public et l’Administration, entré en vigueur depuis janvier 2016, est le fruit de ce processus d’amélioration et de modernisation des rapports entre le public et l’administration. Il n’est pas arrivé là aux hasards des calendriers électoraux et des politiques publiques, il est l’aboutissement d’une réflexion entamée depuis plusieurs années sur la nécessité de « codifier » les règles applicables à ces relations.

Le rapprochement entre l’administration et les administrés, une politique publique d’amélioration de l’action administrative

Si l’on retrace rapidement ici l’évolution de ces relations, il faut alors revenir, tout en restant dans le cadre de la Ve République, à une série de lois adoptées dès 1973 (Loi n°73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République) et prolongées par les développements récents, et à un certain nombre de dispositions réglementaires visant à l’amélioration des rapports entre l’administration et les administrés (décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers, circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public). Au-delà de l’amélioration, il s’agit de construire un nouveau modèle d’administration, une administration modernisée moins bureaucratique et plus démocratique ( J. Chevallier, « De l’administration démocratique à la démocratie administrative », RFAP 2011/1, p. 217-227).

Comme l’ont expliqué J. Chevallier (« L’administration face au public », Communication administration-administrés, CURAPP, 1983, p.13-60, par exemple) et J. Caillosse (La constitution imaginaire de l’administration, PUF, 2008) dans leurs travaux respectifs, cette politique de modernisation est complexe parce qu’elle place l’administration dans une situation qui l’oblige peu à peu de sortir de la culture du secret et de l’anonymat pour entrer dans une nouvelle posture qui est celle de la transparence administrative. Ainsi, au fil des textes adoptés, l’administration, dans la relation à ses usagers passe d’une logique de démocratisation des procédures et des relations à celle d’une démocratie administrative.

Si traditionnellement, la loi du 17 juillet 1978 (loi n° 78-753 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal) est présentée comme étant le texte fondateur de nouveaux rapports entre les administrations et les administrés, parce qu’elle institue en effet de manière explicite une transparence administrative, elle n’est toutefois que l’un des textes visant à faire sortir ces relations d’une prise de distance entre ceux qui administrent et ceux qui sont administrés. Si la loi de juillet 1978 ouvre l’accès aux documents administratifs, celle de juillet 1979 promeut le principe de la motivation en droit et en fait des actes de l’administration. L’ensemble de ces dispositions législatives à la fin des années 1970, modifié par la suite, constitue le socle d’une nouvelle transparence de l’action administrative. Ces textes placent l’administration dans une nouvelle situation juridique mais également politique et sociale, l’obligeant à sortir de cette logique du secret longtemps admise comme principe de fonctionnement de l’action administrative. Si l’on peut considérer en effet que ces premiers textes ont eu vocation à modifier le modèle des relations entre l’administration et le public, ils contribuent à renforcer l’idée d’une nécessité de réformer davantage le schéma administratif de notre État.

C’est dans cet état d’esprit que de nouveaux textes sont adoptés pour adapter davantage notre modèle administratif aux évolutions économiques, politiques et sociales. Ce réformisme qui, dans un premier temps répond aux critiques formulées à l’égard d’une administration trop rigide et trop peu transparente, devient avec l’adoption, notamment de la circulaire sur le renouveau du service public (1989), un réformisme plus porté vers l’amélioration de la performance et de l’efficacité du modèle administratif.

Une politique publique d’amélioration et de simplification de l’action administrative

 A partir des années 1980, le réformisme administratif prend un nouveau visage. Ainsi, dès 1983, les gouvernements successifs investissent la logique de la modernisation managériale de l’administration et adoptent peu à peu le modèle de la nouvelle gestion publique, tout en réformant le Statut général de la fonction publique, réforme confiée notamment à Anicet Le Pors, ce qui n’est pas anodin.

C’est dans ce contexte politico-administratif que se renouvelle les relations entre l’administration et le public. Le décret du 28 novembre 1983 précité, modifié depuis à plusieurs reprises, témoigne d’une préoccupation de rapprochement des protagonistes principaux de l’action administrative tout en tentant de concilier les prérogatives de l’administration avec les droits et les intérêts des administrés.

En essayant de renverser une solution jurisprudentielle alors en vigueur consistant à laisser le soin à l’administration de déterminer librement si elle doit ou non satisfaire à une demande d’abrogation d’un règlement illégal, ce texte est dans la continuité des lois de 1978 et de 1979. Il vise principalement à définir un nouveau statut pour les usagers du service public leur ouvrant droit à des garanties nouvelles et à assurer davantage de transparence. Cependant, il est également annonciateur des transformations qui s’opèrent en matière de procédure administrative non contentieuse et contentieuse.

C’est toutefois dans la volonté politique d’adapter l’administration au contexte général de l’action publique, dans le prolongement des idées posées dans la circulaire Rocard de février 1989 que les rapports entre l’administration et les usagers vont s’inscrire dans de nouvelles perspectives. Si la circulaire sur le renouveau des services publics introduit les nouvelles dimensions de la gestion publique qui prennent clairement forme, plus tard, en matière de fonction publique avec l’adoption de la gestion prévisionnelle des emplois et des effectifs, l’évaluation des politiques publiques permet l’émergence d’une nouvelle figure de l’usager. Après avoir été considéré comme acteur de l’action administrative, puis comme partenaire, voire client, l’administré devient citoyen. Si on peut considérer que cette nouvelle figure de l’administré-citoyen est déjà présente dans plusieurs textes dès les années 1990, c’est véritablement la loi de 2000 qui, au-delà de son titre, consacre ce nouveau visage de l’administré (J. Chevallier, « La transformation de la relation administrative, mythe ou réalité ? », Recueil Dalloz, 2000, p. 575-592).

Le parcours de cette loi est complexe : déposée au Parlement, elle a fait l’objet de trois lectures avant une adoption définitive que la dissolution de l’Assemblée nationale du 21 avril 1997 va bloquer. Pour autant le projet n’est pas abandonné, d’autant moins qu’il est le fruit d’une volonté politique affichée dès 1995 dans la circulaire Juppé du 26 juillet 1995 sur la réforme de l’État et de services publics. Le gouvernement Jospin reprend en main ce projet qui, après de multiples rebondissements, est adopté définitivement par le Parlement et publié le 12 avril 2000. Texte particulièrement hétérogène, il se découpe en trois titres, les relations entre l’administration et le citoyen est l’objet du deuxième titre. Reconnaissant explicitement la notion de citoyenneté administrative, la loi du 12 avril 2000 rompt avec les usages antérieurs. Alors que traditionnellement, la notion de citoyen est réservée à la sphère politique, le texte admet ici que l’individu dans sa relation avec l’administration n’est plus un simple sujet de droit sur lequel cette dernière est susceptible d’exercer ses prérogatives mais il est un sujet actif à qui la loi accorde un droit à l’information, facilite l’accès au droit, lève l’anonymat des agents qui devenant identifiables sont des interlocuteurs directs de l’administré.

Au-delà de ces garanties, la loi de 2000 confirme la nécessité d’une codification des règles de procédures administratives, ce qui n’est pas un point innovant puisqu’en 1999, une autre disposition législative a explicitement reconnu la possibilité au gouvernement d’adopter par voie d’ordonnance un certain nombre de codes (Loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l’adoption de la partie Législative de certains codes, JORF n°296 du 22 décembre 1999 page 19040). Surtout, d’un point de vue de la science administrative, la loi de 2000 marque véritablement un tournant dans la perception des rapports entre ceux qui administrent et ceux qui sont administrés. C’est à partir de ces dispositions que la relation entre le public et l’administration semble entrer dans une nouvelle ère. Par la volonté législative, largement soutenue par les gouvernements, les relations administration/administrés se transforment peu à peu. Alors que l’administré est longtemps resté celui qui devait, du point de vue de l’administration, rester le plus loin possible de l’action administrative, cantonné dans un rôle passif, subissant, parfois, les desiderata de l’autorité administrative, il est de plus en plus perçu comme un acteur associé à l’administration (voir ce dossier, J. Chevallier, art. 72). Même s’il y a beaucoup à dire sur cette manière de concevoir le rôle participatif donné au public dans les textes mais également dans la pratique, il faut soulever cependant que cette évolution est le fruit d’une longue réflexion sur les rapports entre les acteurs de l’action publique.

Depuis quatre ans, le gouvernement tente d’accélérer le processus de simplification, comme s’y est engagé le Président de la République en évoquant « le choc de simplification ». Parmi les mesures adoptées, certaines vont dans le sens d’une simplification des procédures administratives en faveur des administrés. Il n’est pas certain qu’en pratique ces mesures constituent toutes une simplification des relations entre l’administration et le public. On peut en effet s’interroger sur les effets simplificateurs du renversement du principe selon lequel « le silence gardé par l’administration sur demande vaut rejet » tel qu’il est prévu d’une part par la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens d’autre part par les différents décrets (près de 50 textes) qui posent des dérogations au principe désormais législatif du « silence gardé par l’administration sur demande vaut acceptation » intégré dans le CRPA à l’article L. 231-1. En revanche, la dématérialisation de certaines procédures peut en effet participer à la simplification de la vie des usagers dans leurs démarches administratives (droit de timbre pour l’obtention d’un passeport, dépôt de plainte en ligne). Près de 170 mesures de simplification de la vie des particuliers ont été annoncées pour améliorer leurs relations avec l’administration, 54% d’entre elles seraient aujourd’hui effectives selon le gouvernement. Il reste à analyser le degré réel de simplification des procédures pour les administrés et mesurer les effets positifs ou négatifs de telles dispositions dont certaines sont intégrées dans le CRPA.

Ainsi, le travail législatif comme réglementaire réalisé sous la Ve République depuis la fin des années 1970 a pu assurer une évolution certaine des ces relations. Ces dispositions textuelles ont donc été le terreau fertile du Code des Relations entre le Public et l’Administration. La Révision générale des politiques publiques comme la Modernisation de l’action publique ont également favorisé les évolutions récentes. Des choix de politiques publiques en matière de modernisation et de réforme de l’État sont nés, peu à peu, les textes. Textes dont l’adoption, comme l’application, n’ont pas nécessairement suffit à rapprocher les citoyens de l’administration mais qui ont ouvert la voie à une « codification ». A propos de ce code, il y a beaucoup à dire, à commenter et à critiquer. Il a toutefois un mérite, celui d’exister.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno-Abadie) ; Art. 66.

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Droit administratif des collectivités territoriales

par Pauline CHAPLET,
Juriste de droit public, SJ, Ville de Montreuil

Droit administratif
des collectivités territoriales

mars 2016 – 1ère chronique
La présente page est issue de la chronique
collectivités territoriales

Silence vaut acceptation :
simplification ou complexité ?

Art. 54. Depuis le 12 novembre 2015, le principe « Silence vaut acceptation » est applicable aux collectivités territoriales, en vertu de la loi n°2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens. Simplifier, vraiment ?

La réforme a pour but d’inverser le principe du silence gardé sur une demande pendant plus de deux mois vaut rejet. Désormais, le principe est celui selon lequel le silence de l’administration, sur une demande qui lui est adressée, vaut acceptation. Toutefois, ce principe est assorti de nombreuses exceptions, ce qui atténue la lisibilité et l’applicabilité de cette réforme.

La loi du 12 novembre 2013 prévoit quatre types de demandes entrant dans le champ de l’exception au principe :

– Lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle (ex : demandes tendant à l’abrogation ou au retrait d’actes réglementaires).

– Lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif (ex : les demandes à caractère fantaisiste, les recours hiérarchiques, gracieux …).

– Si la demande présente un caractère financier, dans un objectif de protection des deniers publics.

– Dans les relations entre l’administration et ses agents, la loi ne concernant que les usagers.

Par la suite, trois décrets ont été publiés au Journal officiel du 11 novembre 2015 venant préciser d’autres exceptions et dérogations au principe du silence vaut acceptation.

Le décret n°2015-1460 du 10 novembre 2015 fixe une liste des procédures pour lesquelles le délai à l’issue duquel le silence gardé par l’administration sur une demande vaut acceptation est différent du délai de droit commun de deux mois. Par exemple, pour les permis de construire, lorsqu’il y a lieu de consulter une commission nationale, le silence gardé dans un délai de 5 mois vaut accord.

Les deux autres décrets (n°2015-1459 et n°2015-1461), prévoient des procédures d’exclusions au principe fondées sur « le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public » ainsi que pour « des motifs tenant à l’objet de la décision ou de bonne administration ».

Force est de constater que les hypothèses dans lesquelles le pouvoir réglementaire pourra prévoir un régime de décision implicite de rejet demeurent nombreuses (ex : Autorisation d’occupation du domaine public). Dans ce type de cas aussi, des délais différents du droit commun existent.

Enfin, pour une meilleure mise en œuvre, le gouvernement a également publié un tableau, consultable sur Légifrance, des « procédures pour lesquelles le silence gardé par les collectivités territoriales sur une demande vaut accord ». Ainsi, les procédures répondant au principe seraient consignées sur une liste. Néanmoins, rien n’est dit sur son caractère ou non exhaustif. Ainsi, que devront faire les services s’ils se retrouvent face à une procédure qui ne relèvent pas des décrets précisant les exceptions ou qui n’est pas citée dans le tableau ? Il est permis d’interpréter ces demandes comme des demandes qui seront acceptées au bout de deux mois en cas de silence de l’administration en application du principe.

De même pour les usagers, ces derniers auront quelques difficultés à identifier le régime qui leur est réellement applicable.

Ce dispositif est inscrit dans le nouveau Code des relations entre le public et l’administration, entré en vigueur le 1er janvier 2016. Rien de radicalement nouveau sur le fond, mais cette codification permet à chacun de disposer en un seul texte des dispositions de nature générale et transversale applicables aux relations entre l’administration (Etat, collectivités territoriales, établissements publics, etc.) et le public (personnes physiques et morales), dans un objectif d’accessibilité.

Chronique en droit des Collectivités Territoriales

 sous la direction de M. Pascal TOUHARI
Directeur de l’administration générale, Ville de Montreuil
Chargé d’enseignements à l’Université-Paris-Est-Créteil et Sciences-Po Toulouse

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Chronique Collectivités Territoriales – n°01-1, Art. 54.

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