Compte-rendu de la conférence du 26 novembre 2019 : la gestion des emplois des fonctionnaires

Art. 272.

Monsieur le Professeur Esplugas-Labatut commence par présenter la séquence ainsi que les trois intervenants qui s’exprimeront : Madame Florence Debord, Maître de conférences-HDR à l’Université Lyon II, Monsieur Fabrice Melleray, Professeur à l’IEP de Paris et Madame Cécile Chicoye, DGS de l’Université Toulouse-Capitole.

Intervention de Florence Debord,
Maître de conférences-HDR, Université Lyon II

            La parole est donnée en premier lieu à Florence Debord. Selon cette dernière l’expression « gestion des emplois des fonctionnaires » pouvait sembler surprenante il y a quelques années. La France a effectivement une fonction publique de carrière et non pas une fonction publique d’emploi. L’« emploi » provient du droit privé. L’article 5121-3 du Code du travail évoque notamment la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC). Celle-ci doit se distinguer des accords de performance collective et des accords de mobilité.

Le vocabulaire utilisé relève donc du droit privé

Depuis dix ans, il y a eu de nombreuses réformes. En droit privé du travail, les réformes vont dans le sens d’une singularisation conventionnelle de l’entreprise, de l’individualisation de la relation de travail, voire de la remise en cause du contrat de travail. La fonction publique ne semble pas y échapper. Et il s’agit, pour la fonction publique, d’une véritable révolution et non pas d’une simple réforme, du passage d’une fonction publique de carrière à une fonction publique d’emploi composée de contractuels. Cela implique une gestion de la masse salariale et non plus une gestion des carrières. La carrière est organisée par les statuts des fonctionnaires et est définie comme l’évolution de la situation du fonctionnaire. Le système de la carrière s’oppose à celui de l’emploi : dans ce dernier cas, le fonctionnaire est recruté pour un emploi particulier et sa situation n’évolue pas dans le temps. La gestion de la masse salariale se substitue à la gestion de la carrière. Les fonctionnaires se trouvent en France dans une situation statutaire. Mais les agents peuvent voir leur situation modifiée sans possibilité d’action en justice. Cette combinaison a montré plasticité et robustesse. Les insuffisances constatées affectent avant tout le système de gestion. La carrière est synonyme de sécurité de l’emploi. La dissociation du grade et de l’emploi permet aux fonctionnaires d’évoluer tout au long de leur carrière. Il est très difficile de licencier pour motif économique dans la fonction publique, même si la loi du 6 août 2019 :

• crée un dispositif d’accompagnement des agents dont l’emploi est supprimé dans le cadre de la restructuration d’un service ou d’un corps dans la fonction publique de l’État et dans la fonction publique hospitalière ;
• permet la rupture conventionnelle d’un contrat de droit public à durée indéterminée ou la rupture conventionnelle à titre expérimental qui est ouverte aux fonctionnaires ;
• organise un détachement d’office lorsque l’activité d’une personne morale de droit public employant des fonctionnaires est reprise par une personne morale de droit privé ou par une personne morale de droit public gérant un service industriel et commercial.

Les trois fonctions publiques sont assez différentes (la fonction publique hospitalière reconnaît le licenciement pour suppression d’emploi ; la fonction publique de l’État demeure hiérarchisée et centralisée). La gestion des emplois publics se limite souvent à une gestion de la masse salariale dans les trois cas.

Le système de l’emploi existe déjà. Les emplois dits fonctionnels sont déjà régis par ce modèle. La réforme prévoit la possibilité de recruter indifféremment un fonctionnaire ou un contractuel pour les postes de direction. Il y a une volonté de limiter la masse salariale dans les trois fonctions publiques (d’État, territoriale, hospitalière).

Recrutement des contractuels qui coûtent moins cher que des statutaires et qui ne sont pas soumis au même statut. Diminution du nombre de fonctionnaires. Il faut également individualiser la gestion des fonctionnaires : il faut passer au contrat. Les fonctionnaires sont régis par des statuts. Cela implique une gestion centralisée. Lorsque la fonction publique française sera composée seulement des contractuels, la gestion sera individualisée. Statut : gestion centralisée. La fonction publique est définie comme l’ensemble des agents des collectivités publiques quel que soit leur statut.

Il faut aller vers une fonction publique plus attractive et avec des profils plus diversifiés, recruter les compétences nécessaires pour le bon fonctionnement du service et prendre les décisions au plus proche du terrain sans remonter au niveau central. Une fonction publique de métier est tout à fait compatible avec la carrière. Il n’y a pas d’incompatibilité entre métier et statut.

Le droit privé du travail sera applicable à plus ou moyen terme à la fonction publique. Transposition de mécanismes connus en droit privé du travail à la fonction publique. Elargissement du recours aux contractuels. Possibilité de recruter des contractuels pour pourvoir aux emplois dans les trois catégories : A, B, C.

Trois exemples :

-Il existe la possibilité de conclure des contrats de projet pour une durée minimale d’un an et maximale de 6 ans. Si la loi du 6 août prévoit que ce contrat ne pourra pas être qualifié de CDI ou transformer en titularisation, c’est pour adapter en droit public les dispositions du droit privé.

Rupture conventionnelle : copier-coller des dispositions du code du travail.

En matière de mutation et de mobilité, pour les trois versants de la fonction publique, les commissions administratives seront créées pour pallier cette disparition des lignes directrices de gestion.

Flexibilité de la gestion des emplois qui oriente la fonction publique. Dans les pays qui ont contractualisé et/ou privatisé la fonction publique, la qualité de la fonction publique – telle que perçue par les usagers – s’est dégradée. Disparition de la fonction publique sans qualité renforcée de celle-ci.

Intervention de Fabrice Melleray,
Professeur à l’IEP de Paris

Cette gestion est plus unilatérale, plus individualisée, plus stricte potentiellement, peut-être plus transparente, sans doute plus souple.

Gestion plus unilatérale => Pourquoi ? Pratique de la fonction publique : pratique de co-gestion. On a retiré les compétences en matière de mutation.

Il va y avoir un contentieux sur les lignes directrices. Que reste-t-il au syndicat ? Possibilité de discuter des lignes directrices.

Gestion plus individualisée => Reconnaissance de la performance dans l’idée de cette individualisation. Idée que l’on met des outils dans le sens de l’individualisation.

Gestion plus stricte => L’harmonisation des chefs des sanctions se fait dans le sens de mettre dans le premier groupe l’exclusion temporaire. Suppression des conseils de discipline de recours dans la fonction publique territoriale.

Gestion plus transparente => Article 37 de la loi : « Les départements ministériels, les régions, les départements, les collectivités territoriales de plus de 80 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants et les établissements publics hospitaliers dotés d’un budget de plus de 200 millions d’euros publient chaque année, sur leur site internet, la somme des dix rémunérations les plus élevées des agents relevant de leur périmètre, en précisant également le nombre de femmes et d’hommes figurant parmi ces dix rémunérations les plus élevées. » Envie de transparence qui arrive par le sommet. Pour des questions de rémunération, l’opacité n’est plus tenable au sommet.

Gestion sera-t-elle moins centralisée ? Réforme qui aboutira ou pas : adoption d’un code de la fonction publique. Le code de la fonction publique sera à droit constant sauf sur un point.

Gestion plus souple ? Du point de vue du droit privé, c’est du copier-coller. Du point de vue du droit public, c’est une nouveauté. Rupture conventionnelle.

Potentiellement on a une révolution de la gestion. L’Université Toulouse 1 peut recruter sur tous ses emplois des contractuels. Outils très puissants ouverts pour une révolution.

Intervention de Cécile Chicoye,
DGS de l’Université Toulouse-Capitole

La fonction publique est extrêmement variée. L’État détermine le plafond d’emplois. Il existe un plafond d’emplois mais il n’y a pas forcément suffisamment de moyens pour payer ce nombre d’emplois possibles.

Première question à se poser : comment faire du dialogue social ? Notion qui permet à l’employeur de dialoguer avec représentants salariés. Fonction publique : comité technique qui discute de l’organisation du travail de manière générale et pas des cas individuels de fonctionnaires ; CAP qui traite des cas individuels. CPE : commission paritaire d’établissement.

Que va changer cette loi ? Question de la mutation gérable pour l’université. Plus difficile pour ministère de l’enseignement supérieur. Université peut émettre des recommandations pour qu’un fonctionnaire puisse passer au grade supérieur mais C’est Paris qui décide.

Entretiens professionnels : il s’agit d’un outil utilisé depuis plusieurs années pour les dossiers d’avancement (y compris pour les contractuels). Cela fait longtemps qu’il n’y a plus de notation. C’est un outil utilisé de manière courante dans les ministères. Les contractuels dans beaucoup d’universités ont fait une carrière.

Que va-t-il se passer ? Toujours limitation du nombre de postes ? Ou possibilité de recruter tant qu’il y a argent disponible ? UT1 : 70% de titulaires et 30% de contractuels.

Un contractuel coûte moins cher qu’un titulaire (pour des questions de comptabilisation des retraites notamment). En ce qui concerne le contrat de projet, quelque part on peut déjà le faire si on veut. Le paradoxe des contrats de droit public et des contrats de droit privé : en privé pas plus de 18 mois et en public pas plus de 6 ans.

Débats

Madame le Professeur Isabelle Desbarats intervient pour poser une question sur les lignes directrices gestion : vont-elles être déclinées au sein des différents opérateurs ?

Madame Cécile Chicoye apporte une réponse : Le ministère va établir des lignes directrices de gestion à la fois pour ses personnels propres et un « chapeau » pour les opérateurs mais dont le niveau de détail n’est pas connu. Tous les opérateurs vont devoir émettre des lignes directrices de gestion.

Monsieur Fabrice Melleray intervient : ambiguité fondamentale => d’un point de vue juridique, on a des universités avec des fonctionnaires de l’État soumis à un statut national. D’un point de vue financier si on aboutit à des lignes directrices locales contraintes par lignes nationales, autant rester sur une CAP nationale. Il existe déjà un contentieux important pour les lignes directrices au niveau du secondaire le secondaire.

Madame Cédile Chicoye réagit : on est entre deux mondes : à moyen terme, il faut choisir. La DGRH du ministère a réuni les DGS des université le 16 octobre dernier mais plusieurs questions restent en suspens.

Madame le Professeur Isabelle Desbarats pose une nouvelle question : ne peut-il pas y avoir des fonctionnaires qui désirent changer de carrière ? Cette loi n’offre-t-elle pas plus de latitude aux individus qui souhaiteraient changer de fonction publique ou aller vers le privé ?

Madame Chicoye explique que la possibilité de bouger existe déjà. Il est possible de changer de de fonction publique. En ce qui concerne la restructuration, aujourd’hui dans la fonction publique, d’un ministère à l’autre, ou à l’intérieur d’un même ministère dans des filières différentes, il y a des niveaux indemnitaires. Egalité en matière de rémunération indiciaire mais prime différente. Mais transparence ne s’applique pas à cette question à l’heure actuelle. Pas même niveau de primes entre UT1, UT2J par exemple. Pas même niveau avec la fonction publique territoriale.

Monsieur le Professeur Esplugas-Labatut s’interroge sur le point central des primes. Selon lui, Madame Florence Debord a apporté un jugement de valeur négatif sur la gestion des emplois des agents publics au travers de cette loi. Des agents publics, des fonctionnaires sont dévoués, ont le sens du service public et il n’est pas possible de les récompenser. Primes en fonction de la capacité de servir et de l’appréciation sur le service. Le Professeur Esplugas-Labatut exprime l’espoir de voir cette loi faire évoluer la question des primes.

Madame Florence Debord réagit : la question de la récompense est très importante. Même si on est d’accord pour aller dans le sens d’une flexibilisation : pourquoi n’est-on pas aller jusqu’au bout ? Pourquoi ne pas soumettre les contractuels au droit privé ? Ces contractuels sont toujours soumis au droit public. On modifie le statut d’un salarié, cela ne modifie en rien son contrat de travail. Même chose pour le contractuel de droit public. L’agent contractuel s’il veut aller en réponse à cette modification, il n’a pas le choix, il faut aller au Conseil d’État pour que ça marche. En droit privé, c’est différent. Dans la situation actuelle, l’Administration peut gérer ses contractuels comme des fonctionnaires quand cela l’arrange et comme des salariés de droit privé quand cela l’arrange.

Monsieur Fabrice Melleray intervient paradoxe : il existe un paradoxe => le contrat de travail est plus contraignant pour employeur que pour l’Administration.

Madame Cécile Chicoye fait remarquer qu’il existe des pratiques différentes d’une université à l’autre, alors que le cadre reste le même. Les outils sont là mais les pratiques divergent.

Monsieur le Professeur Mathieu Touzeil Divina intervient : le Ministère de la fonction publique n’existe plus. C’est le Ministère du budget qui dorénavant s’en occupe. Cela devient une histoire d’argent.

Remarque : fonction publique duale => distinction entre ceux qui pourront utiliser tous ces outils et ceux qui n’auront pas ce réflexe de se mettre en danger et de changer.

Monsieur Fabrice Melleray termine en précisant que la France n’a pas les moyens de faire une réforme importante de la fonction publique.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2019 ; Cycle transformation de la fonction publique – 14 12 2019 ; Art. 272.

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