Décentralisation : 40 ans de navigation à vue ?

ParJDA

Décentralisation : 40 ans de navigation à vue ?

Art. 391.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

Nicolas Kada
Professeur de droit public à l’Université Grenoble Alpes,
Codirecteur du Grale (Groupement de recherches sur l’administration locale en Europe), membre du Collectif L’Unité du Droit

« Pour moi, décentraliser et réformer l’État sont les deux versions d’une même démarche, deux leviers qui s’activent en même temps. Mais sur le fond c’est vrai, la décentralisation contribue à la réforme de l’État » énonçait la ministre de la fonction publique et de la décentralisation Marylise Lebranchu à Lyon le 19 octobre 2012, avant de promettre une vaste réorganisation territoriale. À l’aube d’une décennie de frénésie législative en la matière, qu’en est-il de cette ambition gouvernementale initiale ? Les objectifs poursuivis et les moyens proposés pour les atteindre sont-ils cohérents ? L’État a-t-il une vision claire du panorama institutionnel territorial qu’il souhaite mettre en œuvre et des compétences qu’il entend décentraliser ?

Ces interrogations sont légitimes et adaptées en plein débat parlementaire sur le projet de loi dit « 3ds » pour décentralisation, déconcentration, différenciation et simplification. Mais elles sont surtout extensibles aux quarante années écoulées depuis la loi du 2 mars 1982. Si l’on s’attarde quelques instants sur les ambitions affichées, l’imprécision des réformes ultérieurement intervenues aurait dû nourrir le doute. Ainsi, en matière de clarification des compétences ou de simplification du mille-feuille territorial : inscrits dans l’exposé des motifs de la loi du 16 décembre 2010, ces objectifs ambitieux et difficiles réapparaissent régulièrement dans les discours gouvernementaux mais la loi du 27 janvier 2014 douche les premiers espoirs en ce domaine : ainsi, aux syndicats, communautés de communes, communautés d’agglomération et communautés urbaines et aux pôles métropolitains vient s’ajouter une nouvelle définition d’une catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale pourtant créée dès 2010 mais finalement peu mise en œuvre : les métropoles. Si l’on complète ce dispositif déjà étendu par des statuts spécifiques pour Paris, Lyon et Marseille, il est évident que ces dispositions législatives ne vont pas particulièrement dans le sens d’une plus grande simplification des structures territoriales.

Si l’on rajoute les hésitations relatives au haut-conseil des territoires ou aux possibilités locales d’adaptation des normes et quelles que soient les critiques que l’on puisse déjà émettre, il faut reconnaître à l’État le mérite d’avoir remis une nouvelle fois son ouvrage sur le métier, conscient des faiblesses et lacunes de la situation territoriale actuelle. Le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration[1] rappelle lui-même le rôle central de l’État dans l’organisation de ses propres administrations : afin de renforcer la capacité de l’État à agir sur les territoires en unifiant son action, le décret établit les rôles respectifs des administrations centrales et des services déconcentrés, en renforçant les attributions et les moyens de ces derniers. Mais quelle position singulière que celle qui consiste à la fois à penser une réforme, à l’écrire et à la mettre en œuvre ? Les intérêts contradictoires sont si nombreux – à commencer par ceux des collectivités territoriales elles-mêmes – que la mission de l’État en devient périlleuse, si ce n’est impossible.

« On gouverne bien de loin, mais on n’administre bien que de près » : la célèbre formule empruntée à l’exposé des motifs d’un décret du 25 mars 1852 revêt ainsi tout son sens et traduit toute la difficulté de l’État à définir avec clarté sa vision du territoire. Parce qu’il lui fallait privilégier une vision de loin pour assurer son autorité et sa légitimité, l’État semble avoir progressivement sombré dans une hypermétropie qui l’éloigne des réalités (I). Mais lorsque l’État a entendu s’intéresser de près à l’administration territoriale, c’est sa myopie qui lui alors été reprochée (II).

I. Une décentralisation hypermétrope

« L’État stratège » : la formule maintes fois reprises, notamment dans un rapport du Commissariat Général au Plan[2], laisse à penser que l’État développe invariablement un pilotage à long terme des évolutions territoriales, avec un objectif clair et défini et une vision des grandes compétences qui doivent demeurer étatiques. Mais cette vision, que l’on parvient à deviner en prenant du recul, semble en réalité particulièrement floue dès lors qu’on se rapproche et qu’on se penche sur les détails, tant en ce qui concerne les réformes que les missions.

A. Le flou des réformes

Depuis 1982, les réformes territoriales se succèdent, se présentant toutes comme de nouvelles recompositions mais laissant finalement à l’observateur attentif une impression générale de flou. En effet, le cadre institutionnel date pour partie de la Révolution française, voire de l’Ancien Régime et seule la création des régions (sur des bases interdépartementales) comme établissements publics puis comme collectivités territoriales de plein exercice est venue modifier l’ensemble. Les grandes lois de décentralisation de 1982 ont certes permis de grandes avancées en matière de libertés locales mais sans remettre en cause cette organisation générale. Le « mille-feuille territorial » tant critiqué apparaît alors comme difficilement surmontable et ce ne sont pas la loi du 16 janvier 2015[3] portant fusion des régions et imposant la réduction de leur nombre en métropole de 22 à 13 et la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République[4] (Notre) qui pouvaient prétendre le remettre en cause. La suppression annoncée par le Premier ministre des conseils départementaux au printemps 2014 a elle-même été rapidement relativisée, laissant une impression d’improvisation étatique particulièrement malencontreuse.

En réalité, c’est surtout en matière d’intercommunalité que l’État a le plus esquissé de nouvelles recompositions, soit institutionnelles (en 1992 et 1999 principalement), soit géographiques avec la redéfinition des périmètres et l’achèvement de la carte intercommunale engagés par la loi de réforme des collectivités territoriales (Rct) du 16 décembre 2010[5] et concrétisés en peu de temps par l’adoption de nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale. La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014[6] porte particulièrement bien son nom dans la mesure où celui-ci énonce clairement la volonté initiale du gouvernement. La loi du 16 décembre 2010 précitée avait certes déjà institué cette nouvelle catégorie d’établissement public de coopération intercommunale (Epci) que constitue la métropole, mais la concrétisation de cette (faible) innovation juridique s’était jusqu’alors limitée à la seule agglomération de Nice. Le législateur a donc poursuivi son œuvre et a étendu le dispositif initial à d’autres zones urbaines érigées en métropoles tout en tenant compte des spécificités locales.

Le législateur avait initialement le souci de la simplicité en matière institutionnelle. Si ses ambitions originelles ont été contrariées par quelques aménagements et concessions, l’essentiel est néanmoins préservé et donne effectivement naissance à une nouvelle catégorie d’Epci : les métropoles dites de droit commun. Certes, des débats ont eu lieu quant au caractère obligatoire ou volontaire de la transformation des Epci à fiscalité propre concernés en métropole ou quant au seuil démographique à retenir, mais les versions successives du texte ont finalement abouti à une solution relativement consensuelle.

Mais la notion de métropole demeure multiple, comme le rappelle Patrick Mozol[7] : c’est une qualification proposée a posteriori par les observateurs et commentateurs de la loi. En effet, si l’on y regarde de plus près, le législateur ne les dénomme jamais ainsi et préfère assumer sa volonté de différenciation… quitte là encore à entretenir le flou sur les catégories juridiques. La première différenciation tient au traitement particulier réservé aux agglomérations parisienne, lyonnaise et marseillaise. Sans même revenir sur leur légitimité à pouvoir prétendre, seules, au statut de métropoles à l’échelle internationale, la volonté du législateur de les extraire de la catégorie des métropoles de droit commun est manifeste et la métropole de Lyon est à elle seule érigée en collectivité territoriale de plein exercice, faisant même disparaître le Conseil général du Rhône sur son territoire. Mais la différenciation à l’œuvre est parfois plus anecdotique et se limite à la terminologie. C’est ainsi qu’au sein de la catégorie des métropoles de droit commun, deux agglomérations ont obtenu du législateur le droit de recevoir une dénomination différente, qui relève davantage d’une labellisation que d’une véritable démarche de distinction juridique. Ainsi, la loi du 27 janvier 2014 identifie-t-elle une « métropole européenne de Lille » et une « Eurométropole de Strasbourg » sans que cela ne prête véritablement à conséquence sur le plan du droit applicable. Le marketing politique l’emporte donc sur la logique juridique, au détriment de la clarté et de l’intelligibilité de la norme législative : différenciation et diversification des formules intercommunales ne présentent donc pas que des avantages. La complexité des dispositifs suscite en effet le désintérêt du citoyen. Si bien que l’intercommunalité apparaît de plus en plus comme un jouet placé entre les mains des élus communaux – au premier rang desquels les maires – et dont le législateur éprouve la plus grande difficulté à se saisir à nouveau. Si l’État est donc relativement au clair sur ses objectifs généraux, il se montre relativement plus confus dès lors qu’il légifère sur des questions plus précises. Et cette observation vaut autant pour les aspects institutionnels que pour les enjeux plus matériels et la définition des missions de chacun.

B. Le flou des missions

En raison du cumul des mandats et de l’influence des lobbys et autres groupes de pression, mais sans doute aussi en raison de la complexité-même de la question, il semble impossible à l’État de procéder à une répartition précise et définitive des compétences bien que la clarté de l’exercice demeure toujours un objectif gouvernemental. En effet, l’État n’est pas avare de réflexions et de productions normatives en matière de répartition des compétences, conscient des limites et confusions induites par une clause générale de compétence reconnue à toutes les catégories de collectivités décentralisées mais soucieux dans le même temps de ne pas s’enfermer dans une répartition législative trop figée.

La loi Notre a été l’occasion d’apporter quelques premiers éléments de clarification, en supprimant la clause générale de compétence pour les départements et les régions. Les régions ont ainsi désormais compétence sur le développement économique, l’aménagement du territoire, la formation professionnelle, la gestion des lycées et les transports hors agglomération (transport interurbain par car, transport scolaire, Ter, etc.) ; les départements assurent la gestion des collèges, des routes et l’action sociale ; les intercommunalités gèrent la collecte et le traitement des déchets, la promotion touristique, les aires d’accueil des gens du voyage, et, à terme, l’eau et l’assainissement ; mais les régions et les départements conservent des compétences partagées en matière de culture, sport, tourisme, langues régionales. Cette synthèse de la répartition des compétences ne doit pas faire illusion : nombreuses sont les imprécisions qui subsistent à ce jour sur certaines compétences précises qui persistent à relever de niveaux territoriaux différentes. Comme l’écrivait le professeur Gérard Marcou[8], « la liste des domaines pour lesquels des collectivités territoriales sont désignées comme chefs de file fait apparaître en creux ceux pour lesquels l’État conserve, au-delà de la législation, la maîtrise administrative et financière, tout en intégrant des compétences locales plus ou moins étendues ».

Les domaines dans lesquels l’État n’a effectivement plus les moyens financiers et humains d’exercer ses compétences sont en effet nombreux, même s’il entend préserver son rôle de chef de file. En ce qui concerne l’habitat et le logement par exemple, l’État continue à dépenser près de 40 milliards d’euros par an et confie à ses préfets le soin de s’assurer que les priorités définies au niveau national sont bien retranscrites dans les différents documents d’urbanisme au niveau local (Scot, Plui, Plu et autres Plh…). La politique de contractualisation entre les collectivités décentralisées et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) permet aussi à l’État de faire entendre sa voix. On retrouve la même logique en matière de santé et de protection sociale, avec un pilotage étatique à distance via les agences régionales de santé depuis la loi dite « Hôpital, patients, santé et territoires » du 21 juillet 2009[9]. Et l’on pourrait multiplier à foison les exemples où l’État définit une politique générale et en oriente ensuite les déclinaisons territoriales en ciblant les financements ou en procédant par la voie d’appel à projets : moyen commode de se retirer des territoires tout en les gouvernant à distance[10].

Dans une acception unitaire, l’État entend néanmoins conserver cette mission essentielle de surveillance de l’activité des collectivités décentralisées qui restent soumises à la loi nationale. Ainsi le législateur a-t-il prévu, dès la loi Rct de 2010, qu’en cas de « manquement grave et répété dans l’exécution des mesures de redressement » alors même que le budget de la collectivité a été réglé par le préfet en raison d’irrégularités, l’exécutif pourra être passible d’une amende d’un montant maximum correspondant au double de son indemnité annuelle. Certes, cette amende pourra être prise en charge par la collectivité sur son budget (si elle adopte une délibération en ce sens) mais cette disposition rappelle que l’État entend se montrer vigilant sur la gestion financière des collectivités territoriales. Il lui est évidemment plus facile d’y voir clair en tant que surveillant à distance que gestionnaire.

On trouve une autre illustration de cette hypermétropie de l’État à travers la notion de chef de file, promue dès les années 2000 mais érigée en solution-miracle par la loi du 27 janvier 2014. Pourtant, dès 2012, le député Michel Piron s’inquiétait : « On a tellement vidé de sa substance la notion de chef de file que je vois encore la file mais plus du tout le chef » ! Quelle que soit la portée qu’on lui donne, la notion de chef de file revient en effet régulièrement dans tous les débats organisés sur les réformes de décentralisation. Pourtant, ce concept juridique ne répond pas entièrement aux enjeux de clarification des compétences qui auraient dû occuper le devant de la scène ces derniers mois, à l’occasion des débats parlementaires qui ont précédé l’adoption de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (Notre) du 7 août 2015. « Chef de file », « autorité organisatrice », « principe de non-tutelle », « libre administration » … ces notions et principes juridiques sont en effet revenus en force dans les discussions relatives à la clarification des compétences[11]… alors même que les limites sont évidentes. En se fondant sur la jurisprudence du conseil constitutionnel du 26 janvier 1995, on ne peut en effet que rappeler que la notion de chef de file, telle qu’inscrite à l’article 72.3 de la Constitution, ne concerne que l’organisation des modalités de l’action commune des collectivités concernées et, en aucun cas, leur pouvoir de décision, car ce serait porter atteinte à l’article 72 de la Constitution qui prévoit qu’« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». L’État législateur se trouve donc lui-même limité par le texte constitutionnel et ne peut donner à cette notion de chef de file toute la portée qu’il souhaiterait : sa vision concrète de ce que devrait être l’action des collectivités territoriales n’en apparaît que plus trouble, à l’instar de la définition de ses propres missions.

Plus largement, le chantier de la réorganisation des services de l’État se double systématiquement d’une revue des missions de l’État, remédiant ici à une des lacunes principales de la précédente réforme. L’État lui-même cherche à y voir plus clair dans sa propre organisation. Ainsi, le décret (précité) du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration ne se contente-t-il pas de rappeler le précédent décret du 1er juillet 1992 sur le même sujet : il prévoit ainsi une obligation d’une étude d’impact spécifique pour tous les textes ayant une incidence sur les services déconcentrés ; il consacre les directives nationales d’orientation, pluriannuelles, qui doivent donner davantage de cohérence aux instructions données aux services déconcentrés ; il permet le renforcement de la déconcentration des ressources humaines et des moyens budgétaires et il prévoit enfin la mise en place d’une conférence nationale de l’administration territoriale de l’État, chargée d’animer les relations entre administrations centrales et services déconcentrés et de veiller à l’application de la charte, en rassemblant notamment les secrétaires généraux des ministères et les préfets de région.

Si l’État ne semble pas être au clair sur ses propres missions comme sur l’organisation et le rôle des différents niveaux de collectivités territoriales, cette hypermétropie se double malheureusement d’une véritable myopie lorsqu’il essaie de prendre un peu de recul.

II. Une décentralisation myope


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 391.


[1] Décret n°2015-510 du 7 mai 2015 ; Jorf, 8 mai 2015.

[2] Blanc C., Pour un État stratège, garant de l’intérêt général – Rapport pour le Commissariat général au Plan, La Documentation française, 1993.

[3] Loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral ; Jorf n°0014 du 17 janvier 2015, page 777.

[4] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ; Jorf n°0182 du 8 août 2015, page 13705.

[5] Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ; Jorf n°0292 du 17 décembre 2010, page 22146.

[6] Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ; Jorf n°0023 du 28 janvier 2014, page 1562.

[7] Mozol P., « La distinction entre les collectivités territoriales et les Epci à l’épreuve de la loi du 27 janvier 2014 » in Jcp A, n°26, 2014, p. 2201 et s.

[8] Marcou G., « L’État et les collectivités territoriales : de la centralisation à l’impuissance » in Les tabous de la décentralisation ; Berger-Levrault, 2015, p. 31 et s.

[9] Loi n°2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires ; Jorf n°0167 du 22 juillet 2009, page 12184.

[10] Cf. Epstein R., « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires » in Esprit, numéro spécial « Des sociétés ingouvernables ? », 2005.

[11] Verpeaux M, « Vous avez dit « clause générale de compétence » ? » in Commentaires, n°129, 2010.

[12] Loi n°71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes ; Jorf du 18 juillet 1971, page 7091.

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À propos de l’auteur

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