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Editorial : Les relations entre le public & l’administration mises à la portée de tout le monde

Art. 64. Depuis le 1er janvier 2016 est entré en vigueur l’essentiel du Code des Relations entre le Public et l’Administration (CRPA) édicté par l’ordonnance n°2015-1341 et le décret n°1342 du 23 octobre 2015. Présenté comme la lex generalis du droit des relations entre le public et les administrés, citoyens et usagers, il codifie une grande partie des textes applicables jusque-là à la relation administrative. Il a pour objectif de rassembler les « règles générales » c’est-à-dire les règles transversales régissant les personnes physiques et morales avec l’administration. Un code de ce type était attendu depuis une vingtaine d’années après les tentatives inabouties de 1996 et 2004. Sollicité par la doctrine depuis plusieurs décennies, le droit français avait accumulé un retard considérable au regard de la plupart des pays occidentaux déjà dotés parfois depuis plusieurs décennies d’une loi de procédure administrative (EU, Allemagne, Espagne, etc.). La multiplicité des lois et décrets rendait la matière peu accessible, particulièrement pour les principaux intéressés, les citoyens. En outre, aux textes législatifs et réglementaires, s’ajoutaient la source jurisprudentielle (largement dominante) ainsi que les sources constitutionnelles, internationales et européennes du droit de la procédure applicable aux relations entre l’administration et les citoyens, dans un contexte profondément renouvelé par le numérique, le développement des droits fondamentaux et la prise en compte du droit comparé, ce qui invitait à refondre la matière, par certains aspects, obsolète ainsi qu’à renforcer le dialogue entre l’administration et les citoyens.

Ce deuxième dossier du Journal du Droit Administratif  dont l’ambition est de tenter de « à la portée de tout le monde » les arcanes de la relation administrative rassemble plusieurs contributions sélectionnées par un appel à publication. Portant sur un aspect très technique du droit administratif : la codification de la relation entre l’administré et l’administration, le dossier fait à la fois un état de ces relations mais également une analyse critique du nouveau Code des relations entre le public et l’administration. Pour ce dossier, le Journal du droit administratif (JDA) a donc décidé de prendre pour objet de réflexion(s) la / les question(s) de la / des relation(s) administrative(s) et de porter un regard complet sur le Code des Relations entre le Public et l’Administration, dans une optique pédagogique et ce selon quatre parties. La première partie de ce dossier vise à resituer la contribution et les limites du code des relations entre le public et l’administration au sein des concepts fondamentaux du droit des relations administration-administrés. La relation entre ces deux acteurs de l’activité administrative est, en tant que telle, ancienne comme le rappelle très justement Mme Espagno-Abadie bien que, un siècle et demi avant le CRPA, le contexte fut incontestablement différent comme le souligne le Pr. Touzeil-Divina. Parce que la terminologie présente une réelle importance dans l’ensemble du droit administratif et précisément dans ce Code, un certain nombre d’auteurs ont analysé les termes choisis et les définitions retenues ; vous pourrez ainsi lire les articles de Mme Tamzini , de M. Groulier  ou encore du Pr. Truchet. Le lecteur peut ainsi plus facilement comprendre la codification en question dont il faut d’emblée préciser qu’elle n’est pas toujours synonyme d’innovation, ni de simplification…

La deuxième partie vise à analyser la réglementation édictée par le code, et ce, selon une optique pédagogique, tout en suivant sa structuration afin d’en faciliter la compréhension par les lecteurs du JDA. La codification est analysée de manière précise de sorte que plusieurs aspects fondamentaux du Code sont analysés dans ce dossier, des dispositions liminaires analysées par le Pr. Saunier, à l’analyse des actes administratifs unilatéraux lesquels appréhendés au regard de leur entrée en vigueur par Mme Crouzatier-Durand mais également de leur sortie de vigueur étudiée par M. Gaullier, sans que soient occultées les décisions implicites exposées par Mme Benard-Vincent. Les grands principes du droit administratif tels que l’obligation de motivation , le principe de bonne administration ou la question des droits et libertés  sont analysés par les Pr. Carpano, Dubos et Koubi. Il apparaît à la lecture du Code qu’une bonne relation suppose la participation des administrés, notamment aux processus décisionnels comme le souligne le Pr. Chevallier  mais également aux enquêtes publiques comme l’analyse Mme Touzeau-Mouflard. Nombre de textes internationaux rappellent et garantissent ces droits comme le souligne le Pr. Crouzatier . Malgré cela, la place du citoyen administratif au Parlement pose question note M. Balnath. Le règlement des différends est un aspect du Code que nos contributeurs ne pouvaient pas ignorer. Le Pr. Gourdou et Mme Diemer  nous exposent leurs réflexions.

La troisième partie s’intéresse aux applications des règles générales analysées précédemment dans les différents champs de l’action publique. L’application pratique du Code est appréhendée dans une perspective locale par le Pr. Kada  et M. Chicot ainsi qu’au regard de l’aménagement du territoire  par Mme Boubay-Pagès. La perspective financière et fiscale est présentée par le Pr. Dussart . Cette dimension pratique est également appréhendée au regard des contrats et marchés par le Pr. Kalflèche (Art. 84. Contrats & marchés …) ou encore du secteur culturel par M. Voizard .

Enfin, les apports du droit comparé forment la quatrième partie du dossier : M. Sorokin présente son point de vue depuis la Russie. Mme le Pr. Franch Saguer donne au lecteur l’occasion de découvrir comment la question est traitée en Espagne et en Catalogne ; le Pr. Andry Matilla Correa, par delà les océans, nous présente cette relation administrative depuis Cuba .

Ainsi, de cet ensemble se dégage une analyse manifestement très mitigée. Assurément, la principale qualité de ce nouveau code est d’exister tant un code de ce type était attendu. Le pragmatisme des rédacteurs apparaît de ce point de vue largement justifié. Le CRPA constitue dès lors une étape importante de la relation administrative. Cependant, bien des hésitations se logent dans les commentaires comme les lecteurs le découvriront en parcourant le dossier. Ces dernières sont en premier lieu liées à l’absence d’accessibilité du texte, contrairement à son ambition initiale. Cela est sans nul doute lié à la technicité d’une matière rétive en réalité à la simplification, mais peut être convenait-il de ne pas céder à la rhétorique d’un objectif, par définition, peu atteignable… Une seconde explication paraît se trouver dans la codification opérée principalement à droit constant alors même que la loi d’habilitation ouvrait de larges perspectives de rénovation. Enfin, une troisième explication découle de la difficulté de scinder une loi dite « générale » des règles spéciales de procédure. Le CRPA paraît sur ces trois points en quelque sorte au milieu du gué : trop général par certains aspects, il ne résout pas de façon précise de multiples questions pratiques qui se posent aux administrateurs. Il est par ailleurs à craindre que le contentieux soit nourri quant à la distinction de cette « lex generalis » des textes spéciaux de procédure, ce qui est rarement une heureuse nouvelle pour le justiciable… Pour autant, le JDA souhaite une longue vie au CRPA, tout adressant ses chaleureux remerciements aux auteurs et, surtout, une bonne lecture, à ses abonnés…

Pour le Journal du droit administratif

Pr. Sébastien Saunier
Mmes Florence Crouzatier-Durand
& Delphine Espagno-Abadie

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno-Abadie) ; Art. 64.

 

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De la définition de l’administration

par Mme Wafa TAMZINI,
Maître de conférences en droit public, Université Paris XIII – Sorbonne Paris Cité.
CERAP – EA 16129. CERSA – UMR 7106.

Art. 68. A la fin des dispositions préliminaires du code des relations du public avec l’administration, l’article L. 100-3 propose d’entendre par « Administration : les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale… ». La notion d’administration se laisse difficilement définir. Il est complexe d’appréhender l’administration car les nombreuses fonctions qu’elle est appelée à réaliser empêchent toute énonciation uniforme de sa définition.

Une première approche peut être tentée par le biais de l’étymologie. Cependant, Jorge Luis Borgès nous a appris à nous méfier de ses séductions. Il observe qu’ « étant donné la transformation du sens primitif des mots qui peut confiner au paradoxe, l’origine d’un mot ne nous servira de rien ou presque pour l’éclaircissement d’un concept. Savoir que calcul en latin veut dire « petite pierre » et que les pythagoriciens les employèrent antérieurement à l’invention des nombres ne nous permet pas de dominer les arcanes de l’algèbre. Savoir qu’hypocrite signifiait « acteur » et personne « masque » ne constitue pas un instrument d’une grande valeur pour l’étude de l’éthique » (Jorge Luis Borgès, Enquêtes, 1957, traduction de l’espagnol par Paul et Sylvia Benicho, Nouvelle édition 1986, Gallimard, Collection du monde entier, p. 226).

C’est avec une certaine prudence que cette ressource doit être mobilisée. Le terme « administration » vient du latin « ministrare » qui signifie servir pour, qui vient lui-même de ministris qui signifie serviteur. Ajoutons que Ministris est un génitif de même nature que minaris ; c’est-à-dire que le radical minus implique que l’administration se trouve toujours dans une position subordonnée, qu’il y a toujours au-dessus d’elle quelqu’un à qui appartient le pouvoir » (Rolland Drago, Cours de science administrative, Paris, Les cours du droit, 1970, p. 1). Notons que le préfixe « ad » évoque la tension vers un but. L’idée indiquée ici est celle d’une subordination et d’une application des règles énoncées par d’autres sources. Mais cette approche étymologique ne nous permet pas de distinguer l’administration privée de l’administration publique.

En effet, administration privée et administration publique sont toutes deux des instruments au service d’un pouvoir. Simplement, elles ne servent pas le même pouvoir. Pour s’en convaincre, observons que dans le langage courant, « administrer » évoque tantôt l’action de « faire prendre » quelque chose, un remède par exemple, tantôt celle de « gérer en faisant valoir, en défendant les intérêts ». Cette dernière acception est dominante dans l’espace des relations entre un public et des institutions  : le terme « administration » évoque dans le vocabulaire juridique et sociologique, l’idée de gérer en faisant valoir. L’administration c’est la gestion des affaires en défendant des intérêts. De cette approche résulte que le terme « administration » est porteur d’une ambivalence : il désigne à la fois l’organe et l’activité. Il est susceptible dès lors de revêtir deux acceptions, l’une organique, l’autre matérielle.

Dans le code des relations entre le public et l’administration, c’est l’approche organique qui a été retenue pour définir l’administration. L’article L. 100-3 précité dispose bien qu’au « sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : 1° Administration : les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale … ». Le choix d’une perception institutionnelle, à l’image d’une fresque politico-administrative, en est une des marques essentielles.

L’approche fonctionnelle n’a donc pas été retenue, même si, paradoxalement, les dispositions de l’article L 100-2 dudit code évoquent certaines modalités d’action comme des principes de fonctionnement : « L’administration agit dans l’intérêt général et respecte le principe de légalité. Elle est tenue à l’obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité. Elle se conforme au principe d’égalité et garantit à chacun un traitement impartial ».

Il est d’ailleurs à noter que la soumission de l’administration au pouvoir politique n’est pas explicitement énoncée. Certes, la référence au respect du principe de légalité présuppose une telle subordination. Mais un tel rappel dans ce code aurait pu éclairer la position de l’administration au sein de l’espace social aux yeux du public. En effet, l’administration n’est pas un acteur social comme les autres. Elle sert certes un pouvoir, au même titre qu’une administration purement privée, mais le pouvoir qu’elle sert est singulier puisque c’est celui qui définit l’intérêt général. « Parce qu’elle est placée du côté de l’État, chargée d’assurer l’exercice concret des fonctions étatiques, l’administration ne saurait être considérée comme un acteur social identique aux autres et le rapport qu’elle entretient au droit est nécessairement singulier » (Jacques Chevallier, « Changement politique et droit administratif », in CURAPP, Les usages sociaux du droit, PUF, 1989, p. 307).

De plus, l’absence de définition fonctionnelle explicite de l’administration dans ce code destiné à régir les relations entre le public et l’administration constitue un sérieux obstacle à la compréhension de son activité et de son action.

L’administration n’est pas uniquement un regroupement d’organes agissant dans l’intérêt général et accomplissant des missions de service public. Elle a également pour fonction importante d’interpréter le droit élaboré par le pouvoir politique auquel elle est subordonnée. Or, cette fonction n’est pas citée dans la définition de l’article L 100-3 du code. C’est pourtant celle que connaissent bien les destinataires de ce code.

En effet, dans son action d’explicitation de la règle de droit, l’administration élabore des textes (circulaires, instructions, etc.) destinés aux agents chargés de mettre en œuvre concrètement les dispositions des lois et règlements. Dans ce travail de clarification, il arrive alors que l’administration s’approprie le sens de cette règle et en devienne in fine le véritable auteur. L’interprétation administrative qu’elle soit dite impérative ou réglementaire, qu’elle soit considérée comme portant des lignes directrices ou des orientations, est reconnue comme capable de produire des effets juridiques et ceux-ci sont susceptibles d’avoir des conséquences sur les situations juridiques des citoyens. Ce qui révèle toute l’importance que revêt la subtilité des relations entre administrés et administration. Ce dont ne traite qu’à la marge le code des relations entre le public et l’administration.

Vous pouvez citer cet article comme suit :

Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno-Abadie) ; Art. 68.

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