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Un impensé dans la procédure administrative : les modes alternatifs de règlement non juridictionnels des différends

par Mme Marie-Odile DIEMER,
Enseignant-chercheur à l’Université de Bordeaux (CERCCLE, EA 7436)

 

Art 79. Si le droit administratif doit profondément se concevoir comme un droit de conciliation entre l’intérêt général et les intérêts privés, il doit nécessairement fournir les instruments les plus à mêmes de matérialiser cet impératif en cas de conflit. L’apparition dans les articles L. 421-1 à L. 424-1 du CRPA des notions de conciliation, de médiation et de transaction permet-elle de pallier les lacunes du droit administratif en ce domaine ?

Les modes alternatifs de règlement des différends non juridictionnels (est exclu ici l’arbitrage), renouvellent en effet une matière a priori réfractaire à de telles méthodes de résolution des conflits.

Ce nouveau souffle, concrétisé par le sigle désormais connu de « MARD », s’immisce dans les écrits doctrinaux et marque les réformes procédurales en droit depuis quelques années. Il est décliné selon les cas, les tendances ou les disciplines, en MARL (modes alternatifs de règlement des litiges), MARD (des différends), ou encore MARC (des conflits).

Toutefois, toutes les branches du droit ne se sont pas concentrées sur ces techniques de la même manière et à la même vitesse. A cet égard, la procédure civile est particulièrement encline à perfectionner l’emploi de ces modes complémentaires de résolution du conflit (décret du 11 mars 2015 relatif à la simplification de la procédure civile à la communication électronique et à la résolution amiable des différends, JORF 14 mars 2015, p. 4851 ; Livre V du Code de procédure civile consacré à la résolution amiable des différends).

La parallèle est inexistante en droit administratif : discuter, négocier, transiger, ces termes semblent lui être étranger. L’histoire même de ce droit explique en effet cette réticence. Le juge administratif, traditionnellement présenté comme la seule autorité capable de résoudre les litiges, ne saurait être en rivalité avec d’autres procédures dites « parallèles » à la procédure juridictionnelle où l’unilatéralité de la prise de décision serait concurrencée par la négociation.

Pourtant, il n’est plus aujourd’hui question de débattre de l’utilité des MARD en droit administratif. Les autorités administratives y recourent effectivement, les avantages sont nombreux (rapidité, rationalisation des coûts, efficacité) et les administrés, en tant que personnes privées, commencent à y être habitués dans leurs différends civils. Il s’agit donc plutôt de s’interroger sur la manière dont le droit administratif doit les intégrer et comment les encadrer. Le CRPA vient régler une partie des questions et codifie au sein de son livre IV consacré aux règlements des différends avec l’administration les différentes méthodes en la matière. Toutefois, les définitions sont encore lacunaires. La codification marque donc d’une pierre blanche la reconnaissance attendue d’un encadrement juridique des MARD. Cette première étape se doit cependant d’être prolongée.

L’entrée en vigueur du CRPA : la révélation d’un encadrement juridique défaillant des MARD

L’encadrement textuel des modes alternatifs de règlement a longtemps été un impensé du droit administratif. S’est forgé une sorte de déni du législateur à leur propos. Leur pleine expansion dans la pratique des différentes collectivités territoriales ne permet plus qu’ils soient ignorés des textes encadrant les pratiques de l’administration. A l’insuffisance critiquable, succède une reconnaissance de leur encadrement juridique, mais que l’on ne peut cependant pas encore qualifier de tout à fait remarquable.

Un encadrement juridique longtemps insuffisant

L’encadrement juridique des modes alternatifs de règlement des litiges en droit administratif a longtemps pu se définir par son caractère sporadique. Sans être inexistant, il était surtout partiel et résiduel.

Dans un premier temps, l’on constate que les principaux textes régissant les relations entre l’administration et les administrés étaient tous muets sur le sujet (Décret n°83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers, JORF 3 décembre 1983, p. 3492 ; Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, JORF 13 avril 2000, p. 5646).

Dans un second temps, on voit apparaître les premiers outils à disposition des administrations mais sous la forme presque confidentielle de la circulaire et concentrée uniquement sur la transaction (Circulaire du 6 février 1995 relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits, JORF 15 février 1995, p. 2518 ; circulaire du 7 septembre 2009 relative au recours à la transaction pour la prévention et le règlement des litiges portant sur l’exécution des contrats de la commande publique, JORF 18 septembre 2009, p. 15230 ; Circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits, JORF 8 avril 2011, p.6248).

Malgré ces efforts, la visibilité demeurait insuffisante.

En parallèle pourtant, le code de procédure civile n’en finissait pas de se réformer, de se transformer et de s’adapter à ces nouvelles techniques procédurales. Le droit administratif, en retard, s’est enfoncé dans son déni de l’existence de ces procédures.

Une reconnaissance explicite bienvenue de l’existence des MARD en droit administratif

Le CRPA consacre clairement une partie aux modes alternatifs sans toutefois les nommer comme tels. Ils divisent d’ailleurs les modes non juridictionnels (conciliation, médiation, transaction) et les modes juridictionnels (l’arbitrage).

La codification permet cependant d’embrasser enfin tout le panel des modes alternatifs. De plus, l’accessibilité est renforcée. L’administré sait qu’il n’a pas uniquement le recours au juge comme mode de résolution de ses différends avec l’administration. Il peut aussi se tourner vers l’administration pour négocier une solution et non seulement pour réclamer une décision. Ce n’est pas seulement une voie nouvelle qui se présente pour l’administration et ses administrés mais surtout des méthodes variées et profondément ancrées dans la modernité. Cependant, la reconnaissance est limitée. Les modes alternatifs se retrouvent simplement « listés » sans autre précision, mais surtout sans réelle définition.

L’entrée en vigueur du CRPA : une prolongation nécessaire de l’encadrement juridique des MARD.

Les modes alternatifs offrent une multitude d’avantages pour renouveler le traitement contentieux des affaires administratives. Particulièrement opportuns dans le contentieux indemnitaire, ils peuvent facilement se développer dans le cadre des dommages de travaux publics ou encore à la suite de marchés publics annulés. Cette diversité doit cependant s’accompagner d’un encadrement juridique précis. La protection des deniers publics et la prohibition des libéralités imposent aux autorités administratives d’agir avec précaution (CE, Ass. Avis, 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal des établissements du second cycle du second degré de l’Hay-les-Roses et Société CDI 2000, n° 249153). Le CRPA se présente à cet égard comme lacunaire et la codification doit surtout se prolonger à travers d’autres codes.

Les insuffisances du code des relations entre le public et l’administration concernant les MARD

Le Titre même dans lequel certains modes alternatifs sont incorporés surprend, il s’agit des : «autres modes de règlement non juridictionnels des différends».

On remarque ainsi le caractère quasi accessoire de ces modes alternatifs qui ne se présentent pas comme complémentaires mais véritablement secondaires. Une reconnaissance certes se doit d’être soulignée, mais elle est minimale : une sorte de concession voire de relégation en somme. Surtout, les définitions sont manquantes. Si les modes alternatifs sont variés, c’est parce qu’ils recouvrent chacun un régime propre que le code ne marque pas. La codification n’a notamment pas été l’occasion d’une réappropriation de la définition de la transaction qui est simplement une transposition de l’article 2044 du Code civil. Également, l’on ne constate pas de frontière nette entre la conciliation et la médiation ; différentiation difficile qui fait pourtant l’objet de vives discussions doctrinales et que le code aurait pu trancher. L’implication du tiers n’est pourtant pas la même et la négociation ne se déroule pas de la même manière.

Une codification inachevée

Une réforme du code de justice administrative peut venir compléter ce mouvement de codification des MARD. En effet, le juge peut également jouer un rôle dans ces modes alternatifs et être l’acteur de ces nouvelles méthodes de résolution des conflits : soit en amont, à travers un office de la conciliation ou de la médiation qui lui est attribué ou qu’il peut déléguer ; soit en aval par le biais de l’homologation des transactions.

Là encore, la codification n’est pas inexistante, mais elle est largement insuffisante. Le CRPA reconnaît lui même ces possibilités dans ses articles L. 422-1 et L. 422-2 mais il se contente de renvoyer aux dispositions du CJA. Ce dernier n’est pas plus précis puisqu’il prévoit la médiation juridictionnelle mais uniquement concernant les litiges transfrontaliers (article L. 773-1), et la conciliation est totalement à la discrétion des juges sans se présenter comme un véritable office alternatif (article L. 211-4).

En définitive, le mouvement de codification des procédures administratives ne doit plus seulement s’inscrire dans la volonté de simple rationalisation des textes mais également de remédier à leur absence. La nécessité de redonner une vraie place à l’administré, qui n’est plus un assujetti mais un véritable acteur de la résolution de son conflit avec l’administration se concrétise par la voie des MARD. En ce sens, le CRPA marque une étape remarquée mais inachevée dans la trop jeune histoire des MARD en droit administratif.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno-Abadie) ; Art. 79.

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Le CPRA et la simplification. Quelques remarques

Par Cédric GROULIER
Maître de conférences en droit public
Sciences Po Toulouse, LaSSP EA 4175

Art. 69. Il aura fallu pas moins de trois tentatives pour qu’un code relatif à la procédure administrative voie finalement le jour. La France, éprise de codification depuis la période révolutionnaire, et mère d’un Code civil qui a contribué au prestige juridique hexagonal, s’aligne ainsi, mais finalement assez tard, sur la majorité des pays développés (pour un historique, v. Pascale Gonod, « Codification de la procédure administrative. La fin de l’ « exception française » ? », AJDA 2014, p. 395).

Le CRPA est le fruit des leçons tirées des échecs de 1996 et 2004, et d’un fort volontarisme à l’œuvre dès 2012. Porté au plus haut sommet de l’Etat (Secrétaire général du Gouvernement, vice-président de la Commission supérieure de codification, Conseil d’Etat), le projet de relancer la codification de la procédure administrative trouve un contexte favorable dans la politique de Modernisation de l’action publique (MAP) impulsée par le Gouvernement de Jean-Marc Ayrault : lors du Comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP) du 18 décembre 2012, l’élaboration d’un « code centré sur les procédures et les relations entre les citoyens et les administrations » est ainsi décidée. Le « choc de simplification » lancé par le président de la République fin mars 2013 donne le ton : codification doit rimer avec simplification. Le Premier ministre fait alors de l’élaboration d’un « Code des relations entre les administrations et le public » une priorité (circulaire n° 5643/SG du 27 mars 2013 relative au programme de codification de textes législatifs et réglementaires et de refonte de codes) et selon un procédé qui ne surprend plus, celui du recours aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement se fait habiliter par le Parlement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens (loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013, adoptée à l’unanimité des deux chambres).

L’originalité – et la modernité – du processus tient en grande partie à son pilotage, par une mission ad hoc de codification, placée sous l’autorité directe du Secrétaire général du Gouvernement. Composée de deux (puis trois) membres de la juridiction administrative, cette structure a pu tirer parti de sa légèreté, d’une étroite association aux acteurs administratifs de la réforme (notamment de la Commission supérieure de codification et du Conseil d’Etat) et de ses échanges avec le « cercle des experts » – composé essentiellement de magistrats, hauts-fonctionnaires, universitaires –, avec lequel s’est instaurée une concertation informelle, dématérialisée, sur une base de volontariat (v. not. Maud Vialettes et Cécile Barrois de Sarigny, « La fabrique d’un code », RFDA 2016, p. 4).

Il en résulte un code nouveau, marqué par une volonté de simplification bien inscrite dans l’air du temps, qui ne va pourtant pas de soi.

Codifier pour simplifier

Si la codification répond à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi (Conseil constitutionnel, décision 99-421 DC du 16 décembre 1999, Loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l’adoption de la partie législative de certains codes, cons. 13), c’est en partie en raison de ses vertus simplificatrices. Le CIMAP de décembre 2012 inscrit d’ailleurs le projet de code dans un groupe de décisions visant la simplification de l’action publique, et la loi d’habilitation de novembre 2013 imbrique au fil de ses articles codification et simplification.

Le code simplifie ainsi au sens où la codification rassemble des dispositions juridiques jusqu’alors éparses (loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs, loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, et même dispositions du Code de l’expropriation sur les enquêtes publiques) ; il inclut bien évidemment le nouveau principe, issu de la même loi d’habilitation, selon lequel le silence vaut acceptation. Cependant, ce remaniement formel (selon une codification à droit constant, celle qui « re-forme » selon le mot du président Guy Braibant) n’est pas exclusif d’interventions plus substantielles : l’habilitation législative permet aussi de simplifier en réécrivant certaines règles, et en donnant valeur législative à des solutions jurisprudentielles (procédure contradictoire, obligation de prévoir des mesures transitoires, régimes de l’abrogation et du retrait des actes administratifs). Cette codification ne se borne donc pas à « re-former », elle « réforme » aussi.

Le code se présente donc comme un corpus unique et simplifié de la lex generalis des relations entre le public et l’administration. On notera au passage la simplification affectant la dénomination des parties en présence dans la relation administrative : exit l’usager, l’administré et même le citoyen, on parle désormais de public (toutefois, le code est également applicable aux agents publics, qui ne sont pas compris dans le « public », ainsi que défini à l’art. L.100-1) et l’administration, réduite à une unité, alors que la loi du 12 avril 2000 usait à son endroit du pluriel… Les auteurs du code tentent donc la simplicité, non seulement du titre, mais aussi du périmètre du code : il ne s’agit plus de viser l’exhaustivité comme lors des tentatives précédentes, ou pour d’autres codes, mais de s’en tenir à une approche pragmatique : ce n’est donc pas un « code de l’administration », mais celui de la relation administrative, du moins dans ses grandes lignes. Comme le souligne Mattias Guyomar, « s’agissant de la création de nouveaux codes, il apparaît aujourd’hui que les objectifs d’accessibilité et d’intelligibilité du droit attachés à l’entreprise de codification se trouvent plus facilement atteints par la confection de codes, de dimensions modestes, centrés sur un corpus homogène composé des seuls textes véritablement pertinents au regard de la matière codifiée » (« Les perspectives de la codification contemporaine », AJDA 2014, p. 400).

Cette approche plus étroite – qui explique sans doute aussi pourquoi ce projet a abouti – correspond aussi à un parti pris : le code doit avant tout servir au public, il doit être utile, et effectivement simplifier les démarches des particuliers, des entreprises, de même que permettre aux agents d’œuvrer à une meilleure administration. Cette « orientation-client », assez caractéristique de la MAP, explique la présence de définitions de certains termes (comme celui d’administration : art. L.100-3 ; ou celui d’acte : art. L.200-1…), et surtout l’architecture inédite et innovante du code : dispositions législatives et réglementaires sont réunies par objet, facilitant en principe la connaissance du droit applicable sur une question, et améliorant ainsi « l’expérience des usagers » (Fabien Gélédan, « Spectres du Léviathan : l’État à l’épreuve de la simplification administrative (2006-2015) », RFAP 2016/1 (N° 157), p. 33).

Les limites d’un exercice…

Plus de soixante-dix ! C’est le nombre de codes consultables sur le site Légifrance. Aussi codifié soit-il, le droit français reste à l’évidence un environnement où les non-initiés peuvent légitimement ressentir une impression de complexité. Certes, ces codes rassemblent un nombre bien plus impressionnant de lois, décrets, et autres textes, mais force est d’admettre que la simplification du droit, même via des codes, n’aboutira jamais à la simplicité. Au mieux s’agira-t-il de ce qu’Alain Berthoz qualifie dans un tout autre domaine de « simplexité » : « l’ensemble des solutions trouvées par les organismes vivants pour que, malgré la complexité des processus naturels, le cerveau puisse préparer l’acte et en projeter les conséquences » (La simplexité, Odile Jacob, 2009). Transposée au droit, l’idée n’est pas totalement dénuée de pertinence : permettre au public de saisir tout au moins les grandes lignes de la législation et de la réglementation, pour agir en conséquence et, au besoin, solliciter un conseil. Dans les faits, il s’agit donc essentiellement de faciliter. D’ailleurs, on l’a dit, le CRPA s’en tient à codifier la lex generalis des relations entre le public et l’administration. Des textes spéciaux, plus précis, existent et seront adoptés, sans toujours être intégrés dans le code. La jurisprudence interviendra nécessairement aussi… Irréductible complexité du droit ?

Le principe du silence valant acceptation illustre en tout état de cause fort bien les limites en la matière. Affirmer qu’il a simplifié l’état du droit est une vaste plaisanterie. Concrétisant sans doute un peu vite une proposition du Rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative (mars 2013), il est assorti de tant d’exceptions que sa propension à constituer un principe fait question. Le CRPA le réaffirme donc, à son article L.231-1, mais prévoit des dérogations : légales (art. L.231-4) ou instaurées par décrets en Conseil d’Etat « eu égard à l’objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration » (art. L.231-5). Simplification ? Dans leur rapport d’information sur le bilan de l’application de la loi du 12 novembre 2013 (n° 629, Sénat, 15 juillet 2015), Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur relevaient que près de deux ans après la promulgation de la loi, le nombre d’exceptions pour l’État s’élevait presque au double du nombre de cas d’application (environ 2400 pour 1200)… Depuis, le décret n° 2016-625 du 19 mai 2016 pose de nouvelles exceptions à la règle pour les collectivités territoriales, pour lesquelles le silence vaut acceptation depuis le 12 novembre 2015. Une liste de dérogations avait en effet été prévue par le décret n° 2015-1461 du 10 novembre 2015 ; ce dernier a été modifié et ne concerne désormais plus que les procédures réglementées par un texte national ! Le décret du 19 mai 2016, lui, traite des demandes présentées dans le cadre de procédures prévues par une délibération de la collectivité ou de l’établissement public…

Au mirage du droit facile à embrasser, s’ajoute celui de la règle de droit stabilisée. La codification a délaissé depuis longtemps le marbre, et le support électronique devient indispensable pour s’assurer de l’état du droit positif à un instant donné. En 2008, Catherine Bergeal soulignait les limites de la codification en indiquant notamment que 10 % des articles d’un code sont modifiés en moyenne chaque année (« Apports et limites de la codification à la clarté de la loi : les enseignements de la pratique française », in La légistique ou l’art de rédiger le droit, numéro spécial, CJFI, juin 2008, p. 35). Elle indiquait aussi combien la codification peut perturber la connaissance que les sujets de droit peuvent avoir de leur environnement juridique : certaines lois sont en effet fort connues, constituent en elles-mêmes des « mini-codes », comme la loi CADA, la loi informatique et libertés, ou dans un autre domaine la fameuse « loi 1901 ». Il y a quelques années, « la Commission de codification a[vait] renoncé à créer un code administratif qui aurait codifié ces lois sous des numéros d’articles plus abstraits que les titres de ces lois » (ibid). On a donc aujourd’hui fait fi de cette réserve et, sur ce point, le CRPA demandera probablement un effort d’adaptation, une appropriation par ce public à qui on promet la simplicité. L’avenir dira si, dans les pratiques, la greffe a pris.

 Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno-Abadie) ; Art. 69.

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La codification des règles régissant les décisions implicites de l’administration : un droit plus accessible et intelligible ?

par Mme Georgina BENARD-VINCENT

Étudiante en master II « Droit public général et contentieux public », Université de Lille2, Attachée principale, Responsable Ressources Humaines dans une collectivité territoriale


Art. 76. Les français attendent à juste titre de leur administration qu’elle réponde le plus efficacement possible à leurs demandes de permis de construire, d’inscription dans un établissement scolaire, d’agrément de leur association sportive, etc. Dans ce contexte, le principe « silence vaut acceptation » a pour ambition d’offrir plus de garanties au public et se pose comme une mesure forte de simplification. La loi n°2013-1005 du 12 novembre 2013 a simultanément énoncé le principe « silence vaut acceptation » et a habilité le gouvernement à codifier la procédure administrative non contentieuse. Ainsi, l’article L.232-1 du nouveau code des relations entre le public et l’administration (CRPA) énonce que « le silence gardé pendant deux mois par l’administration sur une demande vaut décision d’acceptation ». L’effet du silence est donc inversé : une absence de réponse de l’administration équivaut désormais à un accord tacite. À s’en tenir à cette seule disposition, l’état du droit paraît clair et l’auteur d’une demande adressée à l’administration n’a guère de doute. Mais la mise en œuvre de ce principe s’avère tortueuse.

Car, qui dit principe dit exceptions !. Il convient d’abord d’indiquer les cinq exceptions légales, explicitées à l’article L.231-4 (demandes financières, atteintes aux libertés ou à l’ordre public …). Mais, la véritable difficulté réside dans les nombreuses autres exceptions, d’origine réglementaire, justifiées sur un motif de « bonne administration ». À ce jour, le compteur des exceptions se monte à 2 400 sur 3600 procédures concernées. Ce chiffre prouve à lui seul que cette apparente « révolution juridique » demeure symbolique (v. B. Seillier, « Quand les administrations infirment heureusement la règle : le sens du silence de l’administration », RFDA 2014, p.35). En réalité, cette nouvelle donne administrative a pour effet premier de faire disparaître tout principe au profit d’une approche au cas par cas.

Pourtant, l’objectif de valeur constitutionnelle d »accessibilité et de l’intelligibilité de la loi impose au législateur de se « prémunir des complexités inutiles » afin que chacun puisse avoir une connaissance suffisante des règles de droit qui lui est applicable. Dans sa décision du 26 juin 2003 (n° 2003-473 DC, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit), le Conseil constitutionnel confirme que la codification répond à cet objectif. Ainsi, dans l’élaboration du CRPA, qu’elles ont été les solutions trouvées par le codificateur pour rendre plus accessible et plus intelligible le régime des décisions implicites de administration ?

La solution d’accessibilité du codificateur : le renvoi à des sources numériques

L’accessibilité du droit, c’est d’abord avoir accès techniquement à l’information juridique. Sans cet accès, l’effectivité du droit est remise en cause. Le CRPA, via son article D.231-3, renvoie à Legifrance, site internet (https://www.legifrance.gouv.fr) dédié à l’accès au droit. Ce renvoi vers une source internet est une première dans un code. Au regard des nombreux décrets et donc d’exceptions, on ne peut pas donner tort au codificateur d’avoir usé de cette méthode. En réalité, le site Legifrance met à disposition des tableaux par type d’administrations (État, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale) établissant la liste des procédures concernées par le principe. En définitive, le nouveau dispositif témoigne, non du passage d’un principe à un autre, mais d’un principe à une liste. Procédure par procédure, les personnes intéressées devront donc s’assurer du régime applicable à leur demande. C’est dans cadre que le site officiel de l’administration publique service-public.fr (https://www.service-public.fr/demarches-silence-vaut-accord) apporte une aide grâce à un moteur de recherche. L’accès à ces informations dans ce domaine est d’autant plus important que l’intéressé peut, en vertu de l’article L. 232-3, solliciter auprès de l’administration concernée une attestation prouvant son accord tacite. Cette attestation permet de contourner l’absence de valeur juridique des listes de procédures et pourra être opposée aux tiers.

On ne peut donc nier l’effort d’accessibilité qui existe en ce domaine, qui permet, tant au public, qu’à l’administration, de disposer de l’information juridique nécessaire. Mais le recours au numérique, s’il constitue aujourd’hui, un moyen privilégié d’accès au droit n’est pas, pour autant sans défaut. Certes, l’arrêt de section Meyet du Conseil d’État (9 novembre 2005, requête n° 271713, AJDA 2005, p. 2210) précise, à propos de la fin du Journal officiel papier, que le passage au numérique ne méconnaît pas le principe d’égalité. Néanmoins, on ne peut pas ignorer les problématiques de fractures sociales (tout le monde n’a pas la compétence et le matériel nécessaire pour accéder au droit par internet) et territoriales liées à cette technologie (zones blanches), créant un risque de discrimination numérique (v. S. Turgis, « L’accès au droit par internet », AJDA 2015, p. 142). Cet enjeu est d’autant plus crucial quand on évoque les relations entre le public et l’administration. Malheureusement, cette dimension n’a pas été prise en compte par le codificateur.

L’amélioration des procédés techniques pour diffuser les règles juridiques est un préalable nécessaire mais pas suffisant, pour que le public puisse appréhender le régime des décisions implicites de l’administration. Encore faut-il qu’il soit plus intelligible, afin de garantir son effectivité et son efficacité.

La solution d’intelligibilité du codificateur : le renvoi aux décrets

L’exigence d’intelligibilité du droit signifie que la règle juridique doit être lisible et compréhensible de tous. En ce qui concerne les décisions implicites de l’administration, le nombre et l’éparpillement des textes rend difficile la mise en œuvre de cette exigence. Bien davantage, la réforme a engendré un enchevêtrement d’innombrables textes, prévoyant chacun diverses exceptions ou modifiant le délai d’instruction. Cela se révèle particulièrement vrai, dans certaines domaines, comme celui de l’urbanisme (MC. Mehl­Schouder, « Le « silence vaut acceptation » en droit de l’urbanisme et  »ses » législations indépendantes », AJ Collectivités Territoriales 2015 p.120) Le risque de confusion est fort. Un mince espoir résidait donc dans la codification pour rendre plus lisible ce régime juridique.

Le codificateur semble avoir voulu avant tout énoncé et mettre en valeur le principe « silence vaut acceptation » dans l’esprit d’une nouvelle avancée en faveur du public. L’intitulé du chapitre 2 « garanties procédurales » est révélateur de cette volonté. Pour les dérogations, le CRPA renvoie directement aux décrets d’application, dans son article L.231-5. Au regard de l’instabilité du droit dans ce domaine, le codificateur a eu raison. La preuve est apportée par le nouveau décret n° 2016-625 du 10 mai 2016, qui concernent les collectivités territoriales. Ce décret ajoute encore d’autres actes à la liste des dérogations au principe « silence vaut acceptation » (v. B. Claverie, « Décisions tacites des collectivités territoriales et leurs établissements : un nouveau décret sur le silence », JCP A, n°21, 30 mai 2016).

Toutefois, la solution du renvoi aux décrets n’empêchait pas le codificateur d’apporter d’importantes clarifications. La Commission supérieure de codification, instance qui fixe les directives générales d’élaboration des codes, indique, pourtant, dans son rapport annuel 2014, qu’ « un code peut abriter des dispositions de nature strictement explicative afin d’éclairer ses usagers ». On peut déplorer que le codificateur n’a pas utilisé cette possibilité pour faciliter la compréhension du régime juridique des décisions implicites. L’accent peut être mis sur deux omissions. La première concerne l’absence de définition de la notion de « silence » . Il aurait été utile d’indiquer que le « silence » signifie une absence de décision formelle de refus ou d’invitation à compléter son dossier émanant de l’administration. Par ailleurs, le CRPA n’évoque pas la distinction entre les décisions implicites valant accord et les décisions implicites valant rejet. Cette omission est d’autant plus regrettable que l’article L. 231-6 renvoie aux décrets pour les dérogations au délai des deux mois pour l’acceptation implicite (le délai de deux mois se trouve pour certaines demandes raccourci ou allongé). Mais, pour le public, cet article n’est pas compréhensible sans définition préalable de la notion de silence et de celle de décision implicite d’acceptation.

En conclusion, ajustons les points de vue. Du côté de l’administration, elle doit s’approprier ce nouveau régime et se départir de ses habitudes silencieuses : le droit à l’erreur n’est plus possible pour elle. Pour le public, désarmé face à cette législation, le dénigrement de la « bureaucratie », a encore de beaux jours devant lui. Le risque est donc grand d’un mauvais dialogue entre le public et l’administration, c’est à dire le contraire de l’ambition affichée par le codificateur. Espérons que le projet de loi, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, le 10 mai dernier, relatif à l’effectivité et à l’efficacité du principe « silence vaut acceptation », permettra de relancer utilement le débat. Affaire donc à suivre …

 Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016, Dossier 02 « Les relations entre le public & l’administration » (dir. Saunier, Crouzatier-Durand & Espagno-Abadie) ; Art. 76.

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