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Du mythe de l’abolition de la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales. La décentralisation inaboutie

Art. 394.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

Florent Lacarrère
Doctorant en droit, Université de Pau et des Pays de l’Adour, Umr 6031 – Tree, Conseiller régional délégué de Nouvelle-Aquitaine, Maire de Labatmale,
membre du Collectif L’Unité du Droit

Supposer l’existence d’un nouveau « mythe du droit public » en répondant à une invitation du Professeur Mathieu Touzeil-Divina[1] comme remettre en cause la réalité de la décentralisation en présence du Professeur Florence Crouzatier-Durand[2] est une prise de risque certaine. Elle est toutefois nécessaire, tant les propos du ministre Gaston Defferre en 1981[3] font écho à une triste actualité pour les élus locaux, encore en 2021.

La loi du 2 mars 1982[4] était au nombre des textes fondateurs de l’organisation de la République française. Elle proclamait avec solennité, dès son article premier, que « les communes, les départements et les régions s’administrent librement par des conseils élus » et explicitait en son chapitre premier les modalités de la « suppression de la tutelle administrative », une évolution attendue, portant en soi les caractéristiques symboliques d’un mythe. Mais alors que le Président Chirac déclarait que « pour soutenir le développement local, nous devons donner à chaque territoire les clés de son avenir. C’est le sens de la réforme constitutionnelle que j’ai souhaitée[5] », la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, sous le couvert de donner une assise constitutionnelle à la décentralisation[6], confirma les termes de l’article 72 qui conduisirent à une limitation croissante de son développement : « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus ». La protection constitutionnelle de la décentralisation s’en trouve alors tout à fait infime.

La tutelle administrative, telle qu’elle était identifiée avant la loi du 2 mars 1982, consistait en un contrôle préalable du représentant de l’État dans la circonscription administrative sur les actes administratifs des collectivités locales. Le Préfet pouvait alors annuler a priori les actes qu’il jugeait illégaux, voire inopportuns. Le contrôle actuel se limite désormais à une appréciation de la seule légalité, limitée au pouvoir de déférer les actes supposément irréguliers au contrôle du juge administratif compétent. Nier l’abolition de cette tutelle administrative initiale relèverait donc évidemment du déni de réalité. Il est néanmoins légitime et sensé d’interroger l’existence de tutelles annexes au contrôle de l’État sur les actes administratifs des collectivités territoriales et d’en admettre la critique.

Tout au long ses quarante années d’existence, au travers des trois actes de la décentralisation, l’action publique locale s’est affirmée et a conduit au développement de services publics locaux nombreux et performants. On le doit à l’initiative de l’ensemble des collectivités locales agissant dans le cadre – parfois au-delà – de leurs compétences. Pour autant, comme le dénonce « mon » Président de Région, Alain Rousset, « oui, l’État français est affaibli par la décentralisation telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui : inachevée, inégale, inadaptée. L’État, parce qu’il n’a ni su ni voulu donner aux collectivités […] les moyens d’une action forte et une certaine indépendance, se trouve perpétuellement au milieu du gué, sans cesse en proie aux flots qui menacent de le submerger – et nous avec[7] ». Alors que le budget de la Région Nouvelle-Aquitaine avoisine les 3 milliards d’euros[8], son partenaire de coopération le Land de Hesse dispose d’un budget annuel de près de 27 milliards d’euros[9]. Comparer ce qui n’est pas comparable serait une erreur. L’organisation de l’État Allemand est fédérale[10]. Les länder Allemands exercent des compétences bien plus étendues que celles des régions françaises. Cette différence abyssale est toutefois une illustration du jacobinisme exacerbé de l’État français et de son manque d’ambition et de confiance à l’égard des échelons décentralisés. Si la loi Notre[11] – dernière réforme majeure en date – avait pour ambition de renforcer la décentralisation, en parachevant la répartition des compétences entre les collectivités, il semblerait que les moyens qui lui sont alloués ne soient pas à la hauteur des effets d’annonce du législateur.

C’est la raison pour laquelle, sans nier l’épanouissement de la décentralisation depuis 1982, peut être démontrée la persistance d’une forme de tutelle financière qui entrave l’action publique des collectivités locales.

Cette tutelle se révèle sur un plan purement financier, au regard à la dépendance des collectivités locales de l’encadrement budgétaire et fiscal imposé par l’État (I) comme sur le plan du financement de l’action publique, eu égard à son encadrement croissant par les injonctions nationales (II).

I. L’hétéronomie financière des collectivités locales, une tutelle inavouée

La portée contraignante du principe constitutionnel d’autonomie financière[12], composante du principe de libre administration peut être mise en doute. En effet, tant le cadre budgétaire et comptable public (A), que la fragilisation de la fiscalité locale (B) révèlent l’existence plus ou moins avouable d’une tutelle financière de l’État.

A. Le droit comptable et budgétaire public, une tutelle assumée

Les modalités de la libre administration des collectivités territoriales ne peuvent être abordées qu’à la lumière des grands principes qui encadrent la gestion budgétaire et comptable des administrations locales. En effet, l’usage des deniers publics est strictement contrôlé, encadré, contraint a priori, de sorte que la liberté financière des personnes publiques locales est restreinte à de nombreux égards, laissant ainsi supposer l’existence d’une tutelle financière.

Issu d’une refonte des décrets du 29 décembre 1962[13] et du décret du 27 janvier 2005[14], le décret portant « Gestion budgétaire et comptable publique[15] » regroupe en un texte unique l’ensemble des principes encadrant l’utilisation des deniers publics par l’essentiel des personnes morales de droit public, y-compris les collectivités territoriales[16]. Ce texte établit un certain nombre de principes comptables contraignants pour l’action publique.

Ainsi, chaque administration est tenue d’adopter annuellement un budget, défini par l’article 7 du décret Gbcp comme « l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses ». Contrairement aux lois de finances, les budgets locaux doivent impérativement être votés à l’équilibre. Leur exécution se traduit par le contrôle de l’affectation des recettes et surtout des dépenses aux chapitres et articles comptables fixés par ce document. Comme l’affirme Jean-Bernard Mattret :

« Exécuter le budget, c’est réaliser les dépenses et les recettes qui y sont prévues. Ces opérations sont effectuées en intégrant plusieurs considérations : / politiques : le respect des prérogatives de l’assemblée délibérante, conseil municipal, général ou régional… en matière financière. En effet, lors de l’exécution du budget, il faut rester dans les limites de l’autorisation budgétaire ; / financières et administratives qui conduisent à empêcher tout gaspillage et malversation par les agents chargés de l’exécution du budget tout en assurant une bonne gestion des services publics[17] ».

À l’exception de l’article comptable autorisant des dépenses imprévues dans la limite de 7,5% des crédits budgétaires de chaque section[18], il n’est pas possible pour les personnes publiques locales de déroger à la répartition des crédits fixés par le budget. Ainsi, sauf à procéder à des décisions modificatives budgétaires, les modalités d’intervention des collectivités locales sont encadrées annuellement par ce document financier.

Au cadre budgétaire strict s’ajoute le principe de séparation des ordonnateurs et comptables publics[19]. Ce principe instaure un contrôle mutuel a priori des ordonnateurs – présidents d’exécutifs locaux –, qui « prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses[20] » et des comptables publics qui disposent de « la charge exclusive de manier les fonds et de tenir les comptes[21] ». Au terme de chaque exercice budgétaire, intervient un contrôle a posteriori ; l’ordonnateur établit un compte administratif, le comptable public un compte de gestion qui doivent retracer de manière identique l’exécution des dépenses et des recettes de l’année. Dans le cadre de ses fonctions, le comptable public a la charge du contrôle de la régularité des opérations financières engagées par l’ordonnateur. L’article 20 du décret Gbcp instaure notamment, avant le moindre mouvement financier, la vérification « de la régularité de l’autorisation de percevoir la recette ; […] de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; de la disponibilité des crédits » mais également, conformément à l’article 21 dudit décret :

« 1° La justification du service fait ; / 2° L’exactitude de la liquidation ; / 3° L’intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; / 4° Dans la mesure où les règles propres à chaque personne morale mentionnée à l’article 1er le prévoient, l’existence du visa ou de l’avis préalable du contrôleur budgétaire sur les engagements ; / 5° La production des pièces justificatives ; / 6° L’application des règles de prescription et de déchéance. »

Le maintien de ce contrôle a priori par l’État de la régularité de l’ensemble des opérations financières des collectivités territoriales n’est pas sans rappeler la tutelle administrative abolie en 1982. Outre la complexité de gestion financière et l’inertie qu’elles engendrent, ces règles budgétaires et financières applicables aux collectivités locales placent ces dernières sous un contrôle permanent de l’État. Le principe constitutionnel d’autonomie financière applicable aux collectivités territoriale[22] n’empêche ni la mainmise des Directions des finances publiques sur la moindre dépense ou recette locale, ni même la restriction par le législateur des ressources fiscales propres des collectivités territoriales.

B. La réforme de la fiscalité locale, les collectivités dépendantes de l’État

La « suppression » de la taxe d’habitation est une illustration de la manière dont l’État conçoit l’autonomie financière des collectivités territoriales. Variable d’ajustement politique, la fiscalité communale a été profondément modifiée pour mettre en œuvre une promesse électorale dans laquelle les collectivités n’ont pas été considérées. Le 24 février 2017, le candidat Emmanuel Macron annonçait sa volonté de supprimer la taxe d’habitation pour 80% des ménages, dénonçant « un impôt injuste » et entendant « soutenir le pouvoir d’achat des classes moyennes et populaires[23] ». Dès l’adoption du projet de Loi de finances 2017 pour 2018 – qui mettait en œuvre les prémices de cette suppression, les députés d’opposition s’empressent de saisir – en vain – le Conseil constitutionnel du grief de violation du principe d’autonomie financière des collectivités territoriales[24]. Il leur est répondu, conformément à une jurisprudence constante, qu’« il ne résulte ni de l’article 72-2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie fiscale[25] » et que la part des ressources propres n’était pas affectée, eu égard à la compensation prévue pour de ces dégrèvements, et grâce au maintien du pouvoir pour les conseils municipaux de fixer le taux de la taxe d’habitation. Comme le rappelle le Conseil constitutionnel, « perçue au profit du seul échelon communal (communes et Epci) depuis 2011, la TH représente plus du tiers des recettes fiscales du bloc communal, dont 22 %, en 2016, est pris en charge par l’État à travers les différents mécanismes de dégrèvement[26] ». La suppression de la taxe d’habitation a conduit à une perte de recettes fiscales de près de 21,6 milliards d’euros pour le bloc communal[27], désormais compensées par un transfert de fiscalité prélevé sur le produit de la part de taxe foncière perçue par les départements[28]. Elle constituait le seul lien fiscal direct qui unissait – eu égard à ses contributeurs et à la différence de la taxe foncière – l’ensemble des résidents locaux au financement de l’action publique de leur Commune. Pour l’Association des Maires de France, le constat est sans appel :

« La décentralisation n’est pas à l’arrêt, elle recule. La première manifestation de cette offensive contre les acquis de la décentralisation c’est bien évidemment le recul de l’autonomie financière et fiscale des collectivités locales. L’attaque la plus visible a été la nationalisation – qui n’est pas une suppression – de la taxe d’habitation. [… Elle] nous met en situation de grave dépendance. Nos budgets ne sont plus en réalité que des « budgets annexes » de celui de l’État[29] ».

Alors même que le Président de la République s’était engagé en 2017 à réformer l’ensemble de la fiscalité locale[30] afin de conforter la visibilité budgétaire, l’on ne peut que constater, au terme du quinquennat, que le statu quo se poursuit et que le maintien de la compensation n’engage politiquement que la majorité actuelle. Cette « nationalisation » de la taxe d’habitation n’est qu’un exemple parmi d’autres de la situation de dépendance à l’égard de l’État des collectivités territoriales. Attentifs à chaque Loi de finances, les élus locaux doivent de facto attendre le mois de mars[31], chaque année, pour adopter leur budget, en espérant que la compensation sera effective, que les dotations ne seront pas – démesurément – diminuées. La mise en œuvre concrète de l’action publique est suspendue chaque année à cette notification de l’État.

La dépendance des collectivités territoriales s’accroît et la tendance est encore accentuée par une mainmise de l’État sur l’investissement et les politiques publiques locales.

II. L’hétéronomie du financement de l’action publique locale, une tutelle administrative dissimulée ?


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 394.


[1] Touzeil-Divina M., Dix mythes du droit public, Lgdj 2019.

[2] Autrice de nombreux ouvrages et articles, faisant d’elle une figure de référence en droit des collectivités territoriales.

[3] Defferre G., discours prononcé le 27 juillet 1981 à l’Assemblée nationale : https://www.vie-publique.fr/discours/136724-discours-de-m-gaston-defferre-ministre-de-linterieur-et-de-la-decentr .

[4] Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

[5] Chirac J., Déclaration du 13 février 2003 au cours du 40e anniversaire de la Datar, https://www.vie-publique.fr/discours/134299-declaration-de-m-jacques-chirac-president-de-la-republique-sur-le-ren

[6] Notamment par la création des articles 72-1, 72-3 de la Constitution.

[7] Rousset A., « L’État a-t-il été affaibli par la décentralisation ? », Revue Pouvoirs, Le Seuil, 2021/2, n°177, p. 39-48.

[8] Budget 2021, https://www.nouvelle-aquitaine.fr/linstitution/le-budget.

[9] Budget 2017, https://www.nouvelle-aquitaine.fr/sites/default/files/2020-08/Fiche_Hesse.pdf.

[10] Articles 20, 28 et suivants de la Loi Fondamentale Allemande.

[11] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

[12] CC, 28 déc. 2000, Loi de finances pour 2001, 2000-442 DC.

[13] Décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique

[14] Décret n°2005-54 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l’État.

[15] Décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

[16] Ibid., art. 1er.

[17] Mattret J.-B., Budget et comptabilité – Gestion budgétaire, JCl. Collectivités territoriales, fasc. 1950, juin 2016.

[18] Défini en ce qui concerne les personnes publiques locales par les articles L. 2322-1 et L. 2322-1 du Code général des collectivités territoriales.

[19] Art. 8 à 22 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

[20] Ibid. art. 10.

[21] Ibid. art. 13.

[22] CC, 28 déc. 2000, Loi de finances pour 2001, n°2000-442 DC ; art. 72-2 de la Constitution.

[23] Site du candidat Emmanuel Macron,
https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/fiscalite-et-prelevements-obligatoires.

[24] CC, 28 décembre 2017, Loi de finances pour 2018, n°2017-758 DC.

[25] CC, 29 déc. 2009, Loi de finances pour 2010, n°2009-599 DC, également citée dans le commentaire du Conseil constitutionnel de la décision n°2017-758 DC.

[26] Commentaire du Conseil constitutionnel de la décision n°2017-758 DC du 28 décembre 2017.

[27] Suppression de la taxe d’habitation et réallocation de la fiscalité locale, Rapp. Ipp n°27, oct. 2020.

[28] Art. 16 de la loi n°2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

[29] Résolution de l’Assemblée générale du 103e Congrès de l’Amf, 18 nov. 2021.

[30] Macron E., discours du Président de la République au 100ᵉ Congrès des Maires de France, 23 nov. 2017 : « Vous avez raison, vous dites « le président de la République s’engage à ce qu’on soit remboursé au centime durant les trois années qui viennent », faites-moi la grâce de me croire […] mais vous vous dites « on la connaît cette musique ; dans quatre ans, dans cinq ans, huit ans, c’est l’État qui payera, donc il reprendra ». Ça aussi je l’entends. Donc, pour toutes ces raisons je pense que cette réforme ne doit être qu’un début. C’est pourquoi c’est une refonte en profondeur de la fiscalité locale et en particulier communale que nous allons engager. Je veux un impôt cohérent avec vos missions et avec les missions de chacune des collectivités territoriales. »

[31] Au mois de mars est notifié l’État 1259 qui permet de calculer le produit de la fiscalité locale – et des compensations –, ainsi que les dotations perçues (http://www.dotations-dgcl.interieur.gouv.fr).

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ParJDA

De l’émergence progressive d’un service public local d’éducation

Art. 395.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

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Marine de Magalhaes
Chargée de Mission Développement économique (Gmca),
Membre du Collectif L’unité du Droit

La IIIe République française a vu naître un service public de l’Education unifié, laïc, gratuit et l’a érigé au rang de Premier des services publics de la Nation[1]. La décen-tralisation, quant à elle, a créé la diversité dans l’unité, en développant un service public local qui bouleverse la construction idéologique et historique de l’Education Nationale en impliquant directement les collectivités territoriales dans l’organisation scolaire et la pédagogie.

Pour appréhender la notion de service public local d’éducation, encore faut-il pouvoir identifier ce que revêt le service public national d’Education dont l’objet est d’inculquer les savoir fondamentaux et le socle commun de connaissances afin de garantir l’insertion sociale et professionnelle[2]. Le Code de l’éducation utilise indifféremment les notions de service public d’enseignement et d’éducation. Aussi apparaît il nécessaire d’en livrer une interprétation. A cette fin, il est possible de se référer au Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 qui en son alinéa 13 dispose que : « la Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État ». Cette disposition donne un premier éclairage en érigeant l’enseignement public en monopole étatique, dont l’organisation a un caractère obligatoire. Une interprétation volontariste de l’alinéa 13 conduit néanmoins à considérer que l’étude du service public de l’éducation ne peut s’abstraire de l’instruction et de la formation professionnelle, qu’il s’agira ici de considérer comme objets du service public de l’éducation, tandis que l’enseignement public s’appréhendera comme un moyen. Aussi, et dans ces conditions rien ne semble contre indiquer le développement de moyens parallèles à ceux de l’État pour contribuer à l’instruction et la formation de l’enfant et de l’adulte. Cette affirmation se heurte néanmoins à un obstacle fondamental : celui de la garantie de l’égal accès au service public d’éducation. Or, en confier la gestion, même partielle, aux collectivités territoriales implique nécessairement une différenciation. C’est là toute la finalité de la décentralisation : adapter les politiques publiques, en dotant des personnes morales distinctes de l’État et plus ou moins autonomes, des moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques publiques, en les faisant coïncider aux besoins des territoires. En concentrant essentiellement l’analyse sur les leviers des collectivités territoriales en matière éducative, il apparaît que la construction du service public d’éducation s’est appuyée historiquement sur les collectivités territoriales, ce qui en toute logique a persisté, jusqu’à doter les collectivités de leviers pédagogiques importants, c’est-à-dire jusqu’à permettre aux collectivités de mettre en œuvre des moyens exclusifs dédiés à l’instruction et aux méthodes d’enseignement.

L’implication des collectivités territoriales dans l’organisation et le fonctionnement du service public d’éducation s’est observée au moment où la puissance publique s’est emparée des prérogatives longtemps dévolues à l’église en matière d’instruction. Le niveau communal s’est révélé comme le plus pertinent pour faire un état des lieux de l’enseignement en France. En ce sens, l’ordonnance royale n°13-437 du 14 février 1830 relative à l’instruction primaire, dont l’objet était de créer des mécanismes favorisant la diffusion et l’accès à l’instruction publique[3], s’est immédiatement appuyée sur les communes. Aussi, le Conseil Municipal était-il compétent pour arrêter le montant des « frais indispensables pour le premier établissement de l’école », mais également le traitement fixe annuel de l’instituteur ou encore les frais relatifs au fonctionnement de l’établissement. Ce sont ensuite les conseils généraux qui étaient tenus de délibérer et voter des crédits pour venir en aide aux communes qui étaient dans l’impossibilité de subvenir intégralement aux frais de leurs écoles. La loi Guizot du 28 juin 1833 définira l’école publique comme « celles qu’entretiennent en tout ou partie les communes, les départements ou l’État[4] ». On voit bien là le rôle précurseur de ces institutions qui deviendront les premières figures de la décentralisation en 1871[5] et 1884[6] et dont le rôle de gestionnaire et partenaire financeur s’est imposé dès la Restauration.

Cette relation de co-financement historique, qui place la commune et le département comme les co-fondateurs de l’école publique, a été renforcée considérablement par les lois de décentralisation. À partir de 1982, chaque catégorie de collectivité territoriale est confortée durablement dans son rôle patrimonial. Aux communes revient la responsabilité et la propriété des locaux scolaires du premier degré (primaire et maternelle)[7]. Aux départements et aux régions incombent respectivement la charge des collèges et lycées, établissements d’éducation spéciale et lycées professionnels maritimes[8] dont ils sont propriétaires, pour les locaux dont ils ont assuré la construction ou reconstruction[9]. Le véritable tournant dans la répartition des compétences aura lieu en 2004 et 2005 comme prévu par la loi relative aux libertés et responsabilités locales. A compter de celle-ci, les locaux appartenant à l’État sont transférés à titre gratuit et de plein droit aux collectivités compétentes. L’apport principal de cette réforme résidant dans le transfert de la charge du recrutement et de la gestion des personnels techniciens et ouvriers de services aux collectivités territoriales compétentes. C’est pour cette raison que l’on est tenté de considérer qu’originellement, la construction d’un service public d’éducation a reposé sur une logique de subsidiarité. Notons cependant que certains auteurs considèrent que ces transferts de compétences n’en ont pas permis une réelle application[10]. Selon le professeur Jacques Fialaire l’application du principe de subsidiarité pour le service public d’enseignement doit être exclu car son « caractère national est constitutionnellement établi[11] ». Voilà donc tout l’intérêt de considérer l’enseignement comme un moyen du service public d’éducation, et non comme son objet. Quarante ans de décentralisation mettent en ce sens en évidence que le rôle des collectivités territoriales s’est approfondi, y compris sur le plan pédagogique qui est un attribut de l’enseignement.

Aussi est-il pertinent de s’interroger sur l’implication des collectivités territoriales en matière scolaire qu’il s’agisse de son organisation ou des leviers pédagogiques dont elles disposent. L’objet ici n’est pas de questionner l’impact de ces réformes progressives sur la théorie du service public d’éducation ou sa sociologie, mais bien de dresser un état des lieux qui mette en perspective le renforcement significatif du rôle des collectivités territoriales dans le parcours éducatif de l’enfant et de l’adulte.

Bien entendu, l’État conserve un rôle fondamental en matière éducative dans la mesure où il est le garant de la cohérence et de l’unité de ce service public. Toutefois, l’unité de gestion de l’organisation scolaire n’est pas caractérisée et il apparaît que la répartition des compétences actuelles entre l’État et les collectivités territoriales en fait un domaine à l’exercice partagé (I). Cette unité est également mise à mal par la multiplication des leviers pédagogiques dont disposent les collectivités territoriales, qui ont désormais la possibilité de se substituer à l’État ou de proposer des alternatives au circuit classique de l’Education Nationale (II).

I. Un monopole de l’organisation scolaire atténué par les lois de décentralisation

En fait et en droit, l’État a besoin des collectivités territoriales pour mener à bien ses missions de service public en matière éducative. Pour preuve, le premier article du Code de l’éducation fait référence en son alinéa 9 à la concertation entre l’État et les collectivités[12]. Il n’est ainsi pas surprenant que cette logique guide l’organisation des compétences dans le domaine de l’organisation scolaire. Celles qui appartiennent à l’État relèvent classiquement d’une logique de pilotage assez verticale. Ainsi dispose-t-il d’un monopole dans plusieurs domaines qui sont censés garantir l’unité et la cohérence de la politique éducative sur l’ensemble du territoire national (A). Il dispose également de compétences dont l’exercice est concerté instituant des rapports plus horizontaux dans le fonctionnement du service public d’éducation (B).

A. L’État, un garant exclusif de la cohérence de la politique nationale d’éducation

Les modalités de répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales sont posées à l’article L.211-1 du Code de l’éducation qui prévoit que, en tant que service public national, l’organisation et le fonctionnement de l’éducation sont assurés par l’État « sous réserve des compétences attribuées […] aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public ».

Deux enseignements peuvent être tirés de ce choix de formulation. Le premier est que l’État dispose d’une compétence de principe qui prend la forme de compétences propres dont la liste est établie par l’article précité. Cette compétence de principe est cependant atténuée par l’exercice des compétences dévolues aux collectivités. Le second est que les collectivités territoriales sont des personnes publiques associées au service public d’éducation, ce qui relativise conséquemment le monopole dont il est question qui s’exerce finalement dans des domaines exhaustivement énumérés.

Ce monopole se justifie par un objectif : celui de garantir la cohérence de la politique éducative sur l’ensemble du territoire national en dépit des transferts nombreux de compétences vers les collectivités territoriales. À ce titre, l’État est chargé de déterminer les voies de formation, de fixer les programmes nationaux en établissant le contenu du socle commun et de déterminer l’obligation scolaire[13]. Il a le monopole de la délivrance et de la détermination des diplômes nationaux ainsi que des titres universitaires. Il est aussi chargé de la gestion et du recrutement des personnels relevant de sa compétence (enseignants à tous les degrés, agents administratifs, personnels d’inspection, certains personnels exerçant dans les collèges et lycées)[14]. Il est seul à décider des moyens alloués au service public d’éducation au niveau national et à définir l’organisation des enseignements. Enfin, il contrôle et évalue la politique éducative. Dans ce cadre, le gouvernement est dans l’obligation, depuis la loi relative aux libertés et responsabilités locales, de transmettre un rapport au Parlement qui rende compte de l’exercice des compétences décentralisées et de son effet sur la qualité du service public de l’Education Nationale.

Assez classiquement l’État est donc chargé du pilotage des politiques publiques éducatives au niveau national, de leur élaboration à leur contrôle. L’ensemble des autres compétences qui lui sont dévolues peuvent être qualifiées de « compétences à l’exercice concerté » puisqu’elles y associent systématiquement les collectivités territoriales, directement ou indirectement.

B. Une co-construction caractérisée de l’organisation scolaire

Au-delà de ses compétences propres l’État dispose de compétences dont l’exercice est concerté avec les collectivités territoriales. Cette concertation s’observe à tous les niveaux de l’organisation scolaire.

En effet, en premier lieu, les communes, les départements[15] et régions sont impliquées dans la détermination de la carte scolaire. À ce titre, en concertation avec le Directeur Académique[16] elles arrêtent les secteurs de recrutement des élèves[17]. Par ailleurs, bien que l’État soit compétent pour arrêter la structure pédagogique des établissements du second degré, il doit recueillir l’avis de la région et tenir compte de ses orientations prescrites dans le schéma prévisionnel de formation et de la carte des formations professionnelles qui relève de sa compétence exclusive[18]. Plus encore, le développement des locaux et l’extension de l’offre des accueils scolaires n’est pas une prérogative de l’État. En effet, l’initiative d’implantation de nouveaux établissements appartient aux collectivités compétentes[19]. Elles ont à ce titre la charge de « la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement » des établissements concernés[20], ce qui constitue une dépense obligatoire[21]. À ce sujet, bien que seul l’État dispose du monopole dans la détermination de la politique éducative nationale, (définition des programmes et organisation des enseignements), la pratique et l’état du droit démontrent bien que c’est le relais local assuré par les collectivités territoriales qui permet d’accueillir et de mettre en œuvre ce service public. Cela permet d’affirmer que ce sont les collectivités qui donnent les moyens matériels à l’État de faire fonctionner le service public d’éducation, y compris le service public de l’enseignement, car elles disposent juridiquement de l’initiative de création et de suppression de tels établissements. En ce sens, une autorité de l’État ne peut imposer la création d’un établissement à une collectivité sans avoir préalablement recueilli son avis qui est déterminant dans la réalisation du projet[22]. Par ailleurs, les collectivités sont mobilisées pour assurer le respect des prescriptions de l’État au niveau national. En effet, au titre des articles L.131-6 le maire est chargé de faire l’inventaire des enfants résidants sur sa commune et soumis à l’obligation scolaire. Cette liste est actualisée et mise à disposition des services de l’État pour vérification de l’assiduité scolaire, avec le concours des directeurs d’établissements et organismes de versement des prestations sociales. Dans le cadre de l’enseignement à domicile, les services communaux doivent effectuer un contrôle du respect de l’obligation scolaire et des raisons qui ont conduit à la déscolarisation de l’enfant. Le contrôle du respect de l’obligation scolaire est donc une prérogative locale, dans une logique évidente de subsidiarité.

Enfin, l’organisation du service de restauration scolaire ne relève que de l’initiative des collectivités compétentes. Si la situation est sans équivoque pour les communes qui, en droit, n’ont pas l’obligation de créer un service de restauration scolaire[23], la réciproque n’est pas vérifiée pour le département et la région depuis la loi relative aux libertés et responsabilités locales. En effet, l’article 82 de la loi précitée insère au Code de l’éducation la formule selon laquelle le département et la région « assure[nt] l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves[24] » dans les établissements dont ils ont la charge. Pourtant, à l’issue d’une saga jurisprudentielle[25] le Conseil d’État a finalement considéré que ni les termes de la loi, ni les travaux préparatoires de celles-ci, traduisent le fait « que le législateur ait entendu, à cette occasion, transformer ce service public administratif, jusqu’alors facultatif, en service public administratif obligatoire[26] ». Il n’en demeure pas moins que, à défaut de caractère obligatoire, la restauration scolaire est assurée exclusivement par les collectivités territoriales. Il n’est ainsi plus possible de limiter leur rôle en matière d’éducation à la simple gestion du patrimoine scolaire. Bien que l’aspect patrimonial constitue une part significative de l’intervention locale, notamment financière, les collectivités sont un véritable relais de l’État et en prennent part directement à l’organisation scolaire. Ces prérogatives sont complétées par des leviers d’intervention importants, non pas dans le domaine de l’enseignement au sens du Code de l’éducation, mais dans tout ce qui fait l’accessoire de l’enseignement dans le temps scolaire ou la formation.

II. Un monopole fragilisé par l’introduction de la subsidiarité pédagogique


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 395.


[1] Ferry J., Sénat, séance du 4 juin 1881 : Jorf, débats, 5 juin 1881, p. 809 ; Ferrouillat j., cité par R. Goblet, Sénat, séance du 2 février 1886 : Jorf, débats, 3 février 1886, p. 81 ; Goblet R., Sénat, séance du 8 février 1886 : Jorf, débats, 9 février 1886, p. 142. De manière plus récente, l’article L. 111-1 du Code de l’éducation en fait « la première priorité nationale ».

[2] Articles L.121-1 à L. 121-3 du Code de l’éducation.

[3] Bulletin des lois du royaume de France, 8e Série, Règne de Charles X contenant les lois et ordonnances rendues depuis le 4 janvier jusqu’au 28 juillet 1830, N°336-375, octobre 1830, p. 53.

[4] Loi du 23 juin 1833 relative à l’instruction primaire dite « Loi Guizot ».

[5] Loi départementale du 10 août 1871.

[6] Loi municipale du 5 avril 1884.

[7] Article L.212-4 du Code de l’éducation.

[8] Op. cit.

[9] Se référer à l’article L.213-3 du Code de l’éducation pour le département et L.214-7 pour la région.

[10] Fialaire J., « La répartition des compétences entre État et collectivités territoriales dans l’éducation, la culture et les sports », Rfda, n°156, 2015/4, p. 1065 et s.

[11] Ibidem.

[12] Article L.111-1 du Code de l’éducation.

[13] Article L. 131-1 du Code de l’éducation.

[14] La liste des personnels et postes de dépenses qui incombent à l’État est prévue à l’article L.211-8 du Code de l’éducation.

[15] Article L.213-1 du Code de l’éducation.

[16] Article L.214-5 du Code de l’éducation.

[17] Article L.212-7 du Code de l’éducation.

[18] Articles L. 214-1 à L.214-4 du Code de l’éducation.

[19] Respectivement les articles L.212-1 ; L.213-1 ; L.214-5 du Code de l’éducation.

[20] Article l.212-4 du Code de l’éducation.

[21] L.212-5 du Code de l’éducation pour la commune ; L.3321-1 7°) et L.3321-1 14°) du Cgct pour le département ; L.4321-1 7°) « les dépenses dont elle a la charge en matière d’éducation nationale ».

[22] CAA Lyon, 26 juin 2007 ; Devès C., « Services publics – Gouvernance éducative et collectivités territoriales » in Jcp A, n°20.

[23] CE, sect., 1984, Commissaire de la République de l’Ariège, récemment réaffirmé par TA de Besançon, 7 décembre 2017, Mme G, n°1701724.

[24] Article L.213-2 du Code de l’éducation pour le département et L.214-6 pour la région.

[25] Lelong M., « La restauration scolaire, un service public obligatoire pour le département » in Ajda, 2017 ; p. 1332.

[26] CE, 24 juin 2019, Département de L’Indre-et-Loire ; cons 5.

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40 ans de finances locales et toujours à la recherche de l’autonomie financière des collectivités territoriales !

Art. 400.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

Vincent Dussart
Professeur à l’Université Toulouse Capitole
Adjoint aux finances de la Commune de Castelnau d’Estrétefonds
Vice-président de la Commission des finances
de la Communauté de communes du Frontonnais

En 1982, les finances locales étaient souvent tenues pour secondaires. Leur enseignement était d’ailleurs marginal. Elles étaient souvent enseignées à l’occasion d’un cours de droit de la décentralisation. Les années 1982 et 1983 ont bien marqué l’émancipation de cette branche des finances publiques. Retracer ces 40 années de de finances locales c’est parler finalement de la décentralisation elle-même. Si l’on a pu parler des bases constitutionnelles du droit administratif, il faut sans nul doute parler des bases financières du droit de la décentralisation. Cette dernière n’a pu se concevoir que dans un cadre financier sans cesse renouvelé depuis les lois de décentralisation voulues par François Mitterrand autour d’un idéal quasi mythique : l’autonomie financière. Cette dernière est indissociable de la notion de décentralisation en ce qui concerne les collectivités territoriales. Elle en est la concrétisation financière.

Pour qu’une collectivité territoriale soit considérée comme réellement décentralisée, il faut qu’elle ait une personnalité juridique réelle. Il faut qu’elle dispose de ses propres instances dirigeantes. Il faut un contrôle allégé de l’État central sur ces collectivités territoriales et donc une autonomie administrative. Il faut ajouter à cela une dimension technique, la décentralisation ne peut se concevoir sans l’octroi de moyens techniques propres à la collectivité.

Il a donc fallu faire qu’émerge, non sans mal, une autonomie administrative et financière que l’on peut qualifier d’autonomie fonctionnelle. C’est cette idée qui rend indispensable le lien qui existe entre la notion de décentralisation et la notion d’autonomie financière. Il est pleinement admis qu’une collectivité qui ne disposerait ni d’autonomie administrative ni d’autonomie financière ne pourrait être considérée comme décentralisée.

Cet aspect fonctionnel de la décentralisation a longtemps été sous-évalué- notamment par la doctrine – jusqu’aux réformes de mars 2003 et juillet 2004. L’autonomie financière est pourtant le meilleur indicateur de la décentralisation. Comme le dit très justement Michel Bouvier « les finances locales se présentent à maints égards comme un parfait révélateur des évolutions que connaissent les sociétés contemporaines[1] ». La décentralisation en a été l’une des illustrations majeures. Pourtant la notion d’autonomie financière locale fait l’objet d’acceptions diverses tant par le législateur que le Conseil constitutionnel mais aussi la doctrine. Depuis 1982, la confusion sémantique entre autonomie financière et autonomie fiscale a clairement obscurci la conception française de la décentralisation financière. Ainsi en est-il de la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales qui devait enfin donner un socle solide à l’autonomie financière qui avait semblé émerger des lois Defferre.

On peut observer, d’une part, que les dépenses des administrations publiques locales représentent maintenant près de 50% des dépenses de l’État. D’autre part, on constate aussi que les budgets locaux pèsent d’un poids plus lourd chaque année tant en ce qui concerne les dépenses que les recettes.

Depuis, la Constitution elle-même ne mentionne toujours pas le mot autonomie[2] ce qui exige de poser ici les fondements d’une conception spécifique de l’autonomie financière qui doit comprendre normalement trois composantes : une autonomie normative (nécessairement relative), une autonomie budgétaire et une autonomie en matière de ressources.

I. L’autonomie normative

Depuis 1980, avant même les lois Defferre, un ensemble particulièrement complexe de lois et de règlements fixe et précise le cadre juridique des finances locales. Le mot « autonomie » tire son étymologie du mot grec autonomos qui signifie « se régir par ses propres lois ». Le sens donné à la notion d’autonomie financière semble depuis toujours, dans cette perspective, quelque peu faussé, car aucune collectivité territoriale ne dispose et ne disposera dans le cadre d’un État unitaire de la faculté juridique d’établir ses propres lois en matière financière et surtout fiscale. Les règles relatives à l’établissement des budgets locaux et à leur exécution sont toujours établies par le législateur et restent soumises aux contrôles exercés par les représentants de l’État et les Chambres régionales et territoriales des comptes (créées en 1983) sur la régularité des procédures. Ces limites proviennent du paradoxe suivant contenu dans la notion même d’autonomie financière : les collectivités territoriales n’ont pas la maîtrise des règles concernant leur propre gestion. Elles sont tenues de respecter un ensemble complexe de prescriptions étatiques mais aussi indirectement désormais de règles européennes issues du programme de stabilité européen. Sur le strict plan de l’édiction des normes, il faut donc parler, au sens littéral, d’hétéronomie financière.

II. L’autonomie en matière de dépenses

Pour être autonome financièrement, les collectivités territoriales devraient avoir la maîtrise totale de leurs dépenses. Pourtant, le budget des collectivités reste très largement contraint notamment par les dépenses obligatoires et ce depuis 1982. La distinction des finances de l’État et des finances locales ne doit pas faire oublier qu’en réalité les dépenses des collectivités territoriales sont complémentaires de celles de l’État. Les dépenses des collectivités territoriales visent à assurer des dépenses d’intérêt général. La longue liste des dépenses obligatoires est déterminée par le législateur sous le contrôle du Conseil constitutionnel. La révision constitutionnelle de 2003 a encadré le dispositif issu des lois Defferre en rappelant simplement et seulement que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». En 2003, il eut été possible de donner une assise juridique plus solide à la jurisprudence constitutionnelle en matière de dépenses obligatoires[3].

Il apparaît que 18 ans après la révision constitutionnelle et 40 ans après la réforme de la décentralisation, il n’y a pas de vrai équilibre entre autonomie en matière de dépenses et autonomie en matière de ressources. Le Conseil constitutionnel a reconnu au législateur le pouvoir d’édicter des dépenses obligatoires : « Considérant que sur le fondement des dispositions précitées des articles 34 et 72 de la Constitution, le législateur peut définir des catégories de dépenses qui revêtent pour une collectivité territoriale un caractère obligatoire ». Le juge constitutionnel avait, de plus, précisé l’étendue de ce pouvoir : « toutefois, les obligations ainsi mises à la charge d’une collectivité territoriale doivent être définies avec précision quant à leur objet et ne sauraient méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration[4]». Cette décision du Conseil constitutionnel était fondée par la volonté d’empêcher toute « asphyxie » des collectivités locales par un excès de dépenses obligatoires. Ainsi, dans un cadre législatif peu protecteur – issu de l’acte I de la décentralisation – et malgré la révision constitutionnelle de 2003, il est toujours impossible de fixer la liste exhaustive des dépenses obligatoires « législatives » des communes malgré la codification contenue dans le Code général des collectivités territoriales : l’article L. 2321-2 du Cgct commence par l’expression suivante : « les dépenses obligatoires comprennent notamment… ». Ce qui veut dire concrètement que le législateur peut compléter à son gré la liste des dépenses inscrites dans cet article. Les seules limites tiennent dans le respect, par le législateur, des règles posées par le Conseil constitutionnel. La liberté de gestion est bien affirmée par l’article 72-1 de la Constitution. La conception de la notion d’autonomie financière s’en est toujours naturellement ressentie depuis les années 80.

En ce qui concerne les dépenses, les transferts de charge ne sont pas toujours intégralement compensés et sont sources de conflits entre les élus locaux et l’État depuis 1983. La révision constitutionnelle de 2003 a, certes, reconnu le principe de compensation, malgré tout, les dispositions de protection restent en-deçà d’une protection assumée des compétences locales. Or, il y a là un enjeu fondamental. On l’a vu lors de l’adoption de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui procéda à des transferts (contestés) de charges vers les collectivités territoriales mais on l’avait aussi vu dès l’adoption de la loi des 7 janvier et 22 juillet 1983 qui procédaient à des transferts massifs de charge.

En conséquence de la décentralisation administrative de nombreuses compétences ont été transférées à l’échelon local depuis 1983. Depuis la mise en œuvre de la décentralisation, les élus n’ont d’ailleurs eu de cesse de crier à l’insuffisante compensation de ces transferts de charge et donc à la mise à mal de leur autonomie financière empêchant afin d’assurer l’effectivité du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il est frappant de voir comment les transferts de compétence ont été contestés tant en 1983 par des élus locaux situés politiquement majoritairement à droite qu’en 2003 par des élus locaux majoritairement situés à gauche !

III. L’autonomie en matière de ressources


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 400.


[1] Bouvier M., Les finances locales, Coll système, Lgdj, 18e édition, 2020, p. 20.

[2] Lafargue F., La Constitution et les finances locales, Les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel, n°42, 2014, p. 17.

[3] Voir les articles L.1612-15 et s., L.2321-1 et s. (communes), L.3321-1 et s. (départements) ; L.4321 (région) du Code général des collectivités territoriales.

[4] Décision DC n°90-274 du 29 mai 1990.

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1982-2022 ou 40 nuances de décentralisation

Art. 406.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

(c) Acteurs publics

Michel Verpeaux
Professeur émérite de l’Université Panthéon-Sorbonne

Nous étions le 2 mars 2022. Quarante personnes étaient réunies dans un hôtel plus ou moins luxueux d’une ville de France où s’était tenu un colloque de l’Association française de droit des collectivités locales. Étaient présents des élus, surtout locaux, des journalistes spécialisés, des hauts fonctionnaires, notamment des préfets, des universitaires et bien entendu, des citoyens et des électeurs. Ils étaient rassemblés, tout en respectant les fameux gestes barrière en vigueur depuis deux ans, pour célébrer les quarante ans de la décentralisation, née officiellement le 2 mars 1982. Chacun voulait non seulement donner son avis mais indiquer aussi ce qui, à ses yeux, constitue l’événement le plus important survenu au cours de ces quarante années, ce qui n’interdisait pas des réponses communes à plusieurs intervenants. Pour respecter la vie privée de chacun, ils ne seront pas désignés par leurs noms, mais de manière anonyme comme dans les décisions de justice « modernes ».

La discussion s’est très vite enflammée, entre ceux pour qui ces quarante années n’avaient presque rien changé et ceux qui estimaient que, sur ce sujet et pour paraphraser un ancien ministre en fonction en 1982, « la France est passée de l’ombre à la lumière » à partir de cette date.

Pour la première personne qui prit la parole, la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a été une sorte de nuit du 4 août 1789, provoquant l’irréparable, c’est-à-dire un impossible retour en arrière. Il ne s’agissait certes plus de l’abolition des privilèges mais de provoquer et de consacrer trois évolutions majeures ou, si l’on préfère, trois révolutions. Cet intervenant a eu bien sûr le beau rôle en s’exprimant le premier. Ces trois bouleversements, furent à ses yeux, la fin des tutelles, le transfert de la fonction exécutive dans les départements et les régions, et la régionalisation enfin réalisée.

Pas du tout, dit la seconde personne, il n’y eut rien de vraiment neuf dans ces innovations ! La loi du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales avait déjà supprimé l’essentiel des tutelles. En outre, la loi du 22 juillet 1982 est venue corriger, du fait de la décision du Conseil constitutionnel, celle du 2 mars 1982 en remettant en vigueur l’obligation de transmission des actes au représentant de l’État. Seule la régionalisation trouvait un peu grâce à ses yeux, même si elle est venue compliquer le paysage administratif et ajouter un échelon dans ce qui n’était pas encore qualifié, en 1982, de mille-feuille territorial. La création des grandes régions en 2015 est venue, en outre, renforcer des baronnies en tuant toute forme d’identité régionale. Pensons au cas alsacien, dit cette personne !  

La mention de la décision du Conseil constitutionnel a fait réagir une autre personne (femme ou homme puisque, en définitive, ce terme est neutre). Dans sa décision du 25 février 1982, ses décisions devrait-on dire, car il ne faut pas oublier celle du même jour relative à la Corse, le Conseil a ouvert la porte à une nouvelle discipline, le droit constitutionnel des collectivités territoriales. Désormais, les lois importantes peuvent être, et ont été, soumises au contrôle a priori du Conseil qui a utilisé les quelques principes constitutionnels à sa disposition pour confronter les lois, organiques comme ordinaires, à la Constitution. De ce fait, le législateur n’est plus libre de décider discrétionnairement et il peut voir son œuvre censurée. Ce mouvement s’est prolongé avec le contrôle a posteriori, depuis 2010, qui permet de considérer la libre administration comme un droit ou une liberté constitutionnellement garantis, au même titre que la liberté d’expression ou le droit de propriété. Quel progrès !

Certes, concède le troisième, mais la jurisprudence est restée bien timide et les censures, ou les abrogations du fait de Qpc, sont trop peu nombreuses et font peu de cas des libertés locales en privilégiant le rôle de l’État. Dans certains cas, le Conseil constitutionnel a même freiné des évolutions jugées parfois indispensables par certains acteurs, comme outre-mer, avec la décision n°82-147 DC du 2 décembre 1982 dite Assemblée unique.

Pour cet intervenant, la date essentielle, ce fut le 28 mars 2003 avec la promulgation de la loi constitutionnelle relative à l’organisation décentralisée de la République. Ah oui, dit-il (elle) cela ce fut un véritable tournant. Pour la première fois, la décentralisation est entrée dans la Constitution et pas n’importe où, à l’article 1er, juste après l’affirmation du principe d’unité et d’indivisibilité de la République ! Cette loi constitutionnelle, continue-t-il (elle) de s’enthousiasmer, a consacré l’expérimentation normative par les collectivités territoriales, le référendum local et le principe de subsidiarité.

Oui, oui, sembla douter un(e) autre participant (e). Mais pour ce qui en est résulté ! Que ce soit du fait du législateur ou du juge constitutionnel, aucun changement majeur n’est intervenu depuis cette révision. Le seul aspect positif, à ses yeux, ce fut le déverrouillage des statuts ultramarins qui a permis des évolutions majeures pour ces collectivités et de sortir du moule uniformisateur existant depuis 1946. Sans cela, en effet, fut-elle (il) obligé(e) de concéder, pas de départementalisation à Mayotte, pas de statut de large autonomie en Polynésie française, pas de statuts particuliers en Guyane et en Martinique.

Vous semblez oublier un élément essentiel reprit quelqu’un d’autre en sautant sur sa chaise comme un cabris : la codification vous dis-je ! La codification ! Pensez que, jusqu’à 1996, il n’existait qu’un « petit » Code des communes, rien sur les départements. Enfin un document unique, facile d’accès et regroupant tous les textes intéressant les collectivités et même ceux concernant les diverses formes de coopération locale. Quelle avancée en termes d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi !


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 406.

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La décentralisation, une volonté politique de François Mitterrand

Art. 390.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

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– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

Delphine Espagno-Abadie
Maître de conférences, Sciences Po Toulouse,
membre du Collectif L’Unité du Droit

Alors que nous célébrons les quarante ans de la loi du 2 mars 1983 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, un petit retour en arrière ne pas nuire à la compréhension de cette politique publique qu’est la décentralisation. Si aujourd’hui, la décentralisation nous paraît être une banalité dans l’organisation des relations entre l’État et les collectivités territoriales, il n’en a pas été toujours ainsi. Si de nos jours, les discours sur la décentralisation se déclinent davantage sur le terrain de la différenciation territoriale et du degré possible de mise en œuvre dans les territoires de ces politiques de différenciation, cela n’a pas toujours été le cas.

Sans revenir de manière exhaustive dans ce court billet sur la genèse et sur les raisons qui ont poussé le candidat du Parti socialiste à inscrire la décentralisation dans ses 110 propositions formulées dans sa campagne à l’élection présidentielle, il s’agit plutôt de raviver des souvenirs. Bien-sûr ce type de démarche nécessite un travail plus approfondi mais qui ne peut être mené dans un laps de temps trop court pour l’auteur à ce jour. Il eût fallu pouvoir accéder en amont à quelques dossiers conservés aux Archives nationales, procéder aussi à quelques entretiens avec les acteurs de cette campagne comme avec les rédacteurs de la loi de 1982 mais le temps nous a manqué. Nous nous contenterons donc ici de revenir sur l’état d’esprit de François Mitterrand et sur sa volonté de faire de la décentralisation un axe majeur de son septennat. Dans ce cadre, la décentralisation apparaît comme une volonté de rompre avec l’État central (I) pour mettre en place des « contre-pouvoirs organisés » et un « État décentralisé » consacrant une réforme de l’État toujours en mouvement (II).

I. La décentralisation, une volonté politique de rupture avec l’État central

Il est difficile de comprendre le choix fait par le candidat socialiste en 1981, puis celui du Président de la République, du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, sans se pencher sur la période précédant son élection. Comme le soulignent de nombreux spécialistes de la décentralisation, la loi de 1982 et celles qui suivront, notamment celle de 1992, constituent une rupture avec un contexte politique et une situation juridique très centralisatrice. La décentralisation, voulue par le candidat socialiste, adoptée par le législateur sur proposition du ministre de l’Intérieur et de la décentralisation, « est le résultat d’un long processus de transformation de l’organisation du territoire de la République[1] ».

Ainsi, François Mitterrand, alors Président de la République, lors de la séance du Conseil des Ministres du 15 juin 1981 ou encore dans le cadre d’un discours prononcé à Lyon en juillet 1981 déclare : « la France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire[2] ». Sans pour autant que la loi de 1982 ne fasse explicitement référence au terme de décentralisation, l’esprit de la loi est bien celui inspiré par cette volonté du Président de la République d’inscrire son septennat dans une nouvelle « manière d’être de l’État » pour reprendre les mots du Doyen Hauriou. Comme le relève, le Professeur Verpeaux, ni la loi de 1982, ni celle de 1983 ou celle de 1984, pas plus que celle de 1992 ne font figurer dans leurs intitulés le terme de décentralisation[3]. C’est pourtant de cela dont il s’agit et les spécialistes de la décentralisation, notamment ceux qui dans les cabinets ministériels, tant de Gaston Defferre que de Pierre Joxe, ont œuvré à la mise en forme de cette décentralisation voulue par le Président de la République ne nous démentiront pas.

En voulant cette transformation majeure de l’organisation administrative du territoire, le candidat puis le Président de la République, François Mitterrand a fait le choix de cette rupture avec le passé. En effet, la décentralisation telle qu’elle a été voulue par le candidat à l’élection présidentielle en 1981 constitue une manière de rompre avec un État centralisé, lourd et omniprésent. C’est également un changement de politique et le signe d’une volonté de tourner la page du gaullisme et de ses héritiers plus ou moins directs dont les manières de gouverner conduisaient à défier les élus locaux, voire à les affaiblir. Ainsi, François Mitterrand, en 1977 alors qu’il conclut la rencontre nationale des présidentes de conseils généraux socialistes et radicaux de gauche, déclare : « la décentralisation est la grande affaire d’un gouvernement de gauche et le maître-mot d’une expérience du progrès. Toute réforme doit commencer par le haut, et l’on ne fera rien si l’on ne casse pas l’inspection des finances et si l’on garde les préfets et leurs contrôles a priori ». Toutefois, il serait inexact de considérer que seul François Mitterrand a eu pour préoccupation un autre aménagement des relations entre l’État et les collectivités territoriales. Valéry Giscard d’Estaing, avant lui, a tenté de mettre en œuvre une décentralisation mais sans y parvenir. Comme le souligne Vincent Aubelle, l’objectif de décentralisation sous Valéry Giscard d’Estaing devait faire l’objet de trois textes législatifs mais qui n’ont pas abouti au Sénat[4]. Dans son entretien au journal le Monde en juillet 1981, le Président Mitterrand détaille ce qu’il veut faire en matière de décentralisation. Dans le prolongement de ce qu’annonçait le Manifeste adopté à Créteil le 24 janvier 1981 lors du Congrès extraordinaire du Parti socialiste qui l’a désigné comme candidat du parti à l’élection présidentielle[5], François Mitterrand précise que la loi de décentralisation, défendue par Gaston Defferre, aura pour objectif – objectif atteint – de limiter juridiquement les pouvoirs du Préfet en transférant « ces pouvoirs aux élus régionaux, départementaux et municipaux, qui deviendront majeurs et responsables[6] » et en supprimant « les tutelles a priori. Le représentant de l’État n’exercera plus qu’un contrôle a posteriori. Les délibérations des assemblées locales seront exécutoires immédiatement et de plein droit. Si le représentant de l’État estime que l’une d’entre elles est illégale, il pourra demander au juge de se prononcer sans que le recours soit suspensif[7] ». C’est également dans le prolongement de ce que la décentralisation a été dès la fondation du parti socialiste, au congrès d’Épinay en 1971, que la gauche socialiste et les radicaux de gauche, puis dans le cadre du programme commun, que le candidat Mitterrand puisera sa détermination à faire de la loi de 1982 la première loi discutée par le Parlement lors de la première législature. Cette loi de 1982, en germe depuis longtemps dans les rangs de la gauche, devait redessiner les relations en l’État central et les collectivités territoriales, traduisant ainsi politiquement un attachement au territoire et aux collectivités territoriales. La nomination de Gaston Defferre, en début de mandat, comme ministre de l’Intérieur et de la décentralisation n’est en rien due au hasard. De plus, comme le souligne Vincent Aubelle, cet attachement mitterrandien au territoire, attachement analysé par Pierre Joxe dans son ouvrage Pourquoi Mitterrand ?[8] donne un visage particulier à la décentralisation.

II. « Des contre-pouvoirs organisés ; un État décentralisé », une réforme de l’État toujours en mouvement


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 390.


[1] Kada N. & Mergey A., « Décentralisation » in Dictionnaire encyclopédique de la décentralisation, Berger-Levrault, 2017, p. 360 et suivantes.

[2] Verpeaux M., « 1982 : de quoi la loi du 2 mars est-elle la cause ? », Ajda 2012, p. 743.

[3] Ibid.

[4] Aubelle V., « François Mitterrand : la décentralisation politique pour ne pas défaire la France » in Les grandes figures de la décentralisation. De l’Ancien Régime à nos jours, Berger-Levrault, 2019, p. 589 et s.

[5] Entretien avec le Président de la République, Journal Le Monde, 2 juillet 1981.

[6] Ibid.

[7] Ibid.

[8] Joxe P., Pourquoi Mitterrand ?, Ph. Rey ; 2006, p. 15 à 24.

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ParJDA

Les 40 ans de la décentralisation : à la recherche d’un nouveau souffle

Art. 393.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

André Viola
Maître de conférences en droit public à l’Université Toulouse Capitole
Ancien président du Conseil départemental de l’Aude
Vice-président de la Commission nationale de la coopération décentralisée

Lorsque j’ai été contacté pour apporter ma contribution à ce travail autour de l’anniversaire des 40 ans de la décentralisation en France, je ne savais pas si les initiateurs conviaient à s’exprimer l’enseignant en droit public ou l’élu local ? Les deux m’ont-ils répondu !

Après une courte réflexion, j’ai accepté l’invitation en me disant que, puisqu’il y aurait beaucoup de juristes conviés à intervenir, j’insisterai plutôt au travers de ces quelques lignes, sur mon ressenti eu égard à la décentralisation. Ressenti en tant qu’élu local, vivant au quotidien cette décentralisation depuis maintenant 26 ans (1995 a été la date de ma première élection en tant que conseiller municipal), mais ressenti aussi et surtout, dans ce propos introductif, en tant qu’enseignant de droit public et tout particulièrement de droit des institutions territoriales et de la décentralisation.

Je suis en effet surpris, année après année, de la réaction des étudiants face à la décentralisation qui, pour eux, est un acquis, quelque chose de banal, qu’ils connaissent depuis leur naissance… Et pourtant… Privilège de l’âge, même si je n’avais que 11 ans en 1982 et que le vote des lois de décentralisation ne m’a pas du tout marqué à ce moment-là, j’ai côtoyé, lorsque j’ai fait mes premiers pas en politique, des élus qui avaient connu l’avant et l’après 1982 (ils ne sont plus très nombreux aujourd’hui) et qui m’ont vite fait prendre conscience du formidable impact des lois de décentralisation.

Ces lois de 1982 et 1983 n’étaient pas une simple évolution juridique, mais constituaient une véritable révolution politique, un souffle nouveau dont les nouvelles générations ont du mal à prendre conscience.

Cette ambition, et c’est ce que j’essaierai de démontrer au travers de mon propos, s’est essoufflée au fil du temps, faisant de cette révolution politique une simple technique juridique froide, faisant l’objet d’ajustements tout aussi techniques, ces dernières années, sans grandes ambitions.

À l’aube de l’élection présidentielle de 2022, nous verrons si la décentralisation fait à nouveau l’objet d’échanges passionnés, si la question revient au cœur du débat politique. Je l’espère, et je l’espère en souhaitant que l’on sorte de ce paradoxe, que je ne manque pas de souligner auprès de mes étudiants, de ce « je t’aime, moi non plus » entre les élus locaux et l’État. Des élus locaux qui ne cessent de critiquer l’État, trop lourd, trop présent, trop écrasant tout en ne manquant pas de le solliciter sans cesse… et un État qui ne cesse de considérer les collectivités territoriales comme de simples agents d’exécution tout en comptant sur elles en période de crise pour prendre des initiatives… Espérons que la campagne présidentielle permettra de sortir de ce jeu de rôle, de ce jeu de dupes. La décentralisation n’est pas un moyen de contourner l’État, c’est « une façon d’être de l’État » (M. Hauriou) nécessitant de trouver un juste équilibre entre le pouvoir donné aux collectivités territoriales et celui qui reste entre les mains de l’État. Et dans le souci permanent de rendre le service public le plus efficace possible pour nos concitoyens.

Nous verrons bien dans les semaines qui viennent si cet espoir d’un beau débat de fond sera exaucé. Dans l’attente, et dans le cadre de l’espace qui m’est offert, je reviendrai forcément à grands traits sur cette ambition qu’a été la décentralisation à l’origine et sur l’essoufflement qu’elle a connu au fil du temps, le projet de loi 3ds en cours de discussion au Parlement étant certainement le symptôme le plus probant de cet essoufflement.

I. Le temps des conquêtes

Les lois de décentralisation de 1982 et 1983 ont constitué une véritable révolution (A) dans le cadre de la République française indivisible qui ont bouleversé l’organisation politique, l’effet de souffle ayant perduré un peu plus d’une vingtaine d’années (B).

A La décentralisation pour changer la vie

« Changer la vie ». Tel était le slogan de campagne de F. Mitterrand en 1981, telle était son ambition.

Parmi les projets qui devaient changer la vie des français, il y avait la volonté de F. Mitterrand de décentraliser la République française. C’était une conviction profonde de celui qui allait devenir président de la République pour qui « la France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire, elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire » (F. Mitterrand, 15 juillet 1981).

Il faut malgré tout souligner ce positionnement paradoxal, pour un candidat de gauche, la gauche ayant toujours été classée, historiquement, dans la tradition jacobine, centralisatrice, alors que la droite a toujours été considérée comme girondine, décentralisatrice.

Au-delà de ce paradoxe, le souhait de F. Mitterrand était bien de transférer de réels pouvoirs aux collectivités territoriales et à leurs représentants, les élus locaux. Sans bien évidemment mettre en péril l’unité nationale, comme certains le craignaient. Ses idées étaient claires, son programme précis, il n’y a qu’à se tourner vers les fameuses 110 propositions :

Proposition 54 : « Les conseils régionaux seront élus au suffrage universel et l’exécutif sera assuré par le président et le bureau. La Corse recevra un statut particulier. Un département basque sera créé. La fonction d’autorité du préfet sur l’administration locale sera supprimée. L’exécutif du département sera confié au président et au bureau du conseil général. La réforme des finances locales sera aussitôt entreprise. La tutelle de l’État sur les décisions des collectivités locales sera supprimée ».

Proposition 57 : « Les communes, départements, régions bénéficieront pour assumer leurs responsabilités d’une réelle répartition des ressources publiques entre l’État et les collectivités locales. Celles-ci auront notamment la responsabilité des décisions en matière de cadre de vie : développement prioritaire des transports en commun, aménagement des rues, services sociaux, espaces verts. Elles susciteront le développement de la vie associative, contribuant ainsi à l’animation de la ville, au rayonnement de ses activités, à l’affirmation de sa personnalité ».

Tout était dit, il ne restait plus qu’à faire voter la loi sous l’impulsion de P. Mauroy, premier ministre, et de G. Defferre, ministre de l’intérieur, qui ont parfaitement traduit ces propositions dans les textes de loi de 1982 et de 1983.

Je ne rentrerai pas dans le détail de ces lois, d’autres le feront certainement dans le cadre de cette publication. Je veux juste ici souligner qu’il y aura eu en France, pardonnez-moi la phrase un peu galvaudée, « un avant et un après 1982 » que l’on a du mal à percevoir aujourd’hui. Une véritable révolution qui partagea le pouvoir entre le centre et les collectivités territoriales. Avec des élus locaux se retrouvant avec des pouvoirs qu’ils n’avaient pas jusque-là. J’ai toujours en mémoire ce que me racontait celui qui m’a mis le pied à l’étrier en politique, J. Cambolive, ancien député, maire et conseiller général (c’était la terminologie utilisée à l’époque).

Lorsqu’il parlait de la décentralisation qu’il avait eu l’honneur de voter en 1982, il prenait l’exemple de son rôle de conseiller général. Avant 1982, c’était le préfet qui assurait l’exécutif de l’assemblée départementale, les conseillers généraux n’ayant le pouvoir que d’émettre des vœux, notamment sur les fameux PK pour point kilométrique, les conseillers généraux demandant au préfet des interventions sur la voirie de leur canton entre tel point kilométrique (PK) et tel autre… Tout l’enjeu des séances du conseil général, le département de l’Aude étant majoritairement de gauche dans un pays jusque-là gouverné par la droite, était de « faire sortir de ses gonds » le préfet par le vote de vœux contre le gouvernement et de l’amener à quitter la séance afin de rester « entre élus ». J’imagine aujourd’hui le sentiment de ces élus locaux qui, en 1983, siégeaient dans la même instance, mais avec un exécutif entre les mains d’un président qu’ils avaient choisi et avec des compétences et des pouvoirs sans commune mesure avec ceux qu’ils avaient auparavant.

Et avec ce nouveau pouvoir, de nouvelles responsabilités, bien plus importantes et qui n’ont cessé de croître au fil du temps, à tel point que l’on se demande, élection après élection, si l’on trouvera suffisamment de candidats pour assumer ces lourdes responsabilités (pour finalement constater que l’on a toujours plus de candidats que de postes à pourvoir, et c’est tant mieux ainsi).

Alors, je ne sais si la décentralisation a changé la vie des français, je le crois malgré tout, mais en tout cas elle a changé la vie des élus locaux et des préfets et ce souffle impulsé par les lois de décentralisation a duré plusieurs années, entraînant réforme sur réforme jusqu’à ce que certains ont qualifié d’acte II de la décentralisation.

B. 2003, ou l’acte II de la décentralisation ?

En effet, à la suite des lois de décentralisation de 1982, le législateur est intervenu à plusieurs occasions pour parfaire cette révolution juridique et tirer toutes les conséquences de ce changement. Il n’est pas possible ici de dresser la liste de toutes les lois qui ont été prises mais on peut citer, parmi les plus importantes et sans être exhaustif, les lois du 10/07/1982 créant les chambres régionales des comptes et du 22/07/1982 concernant les nouvelles modalités de contrôle des collectivités territoriales. D’autres lois ont précisé les compétences de chaque échelon de collectivité (loi de 1983, loi du 18/07/1985 sur l’urbanisme), le nouveau statut de la fonction publique territoriale (loi de 1984), ou encore le mode d’élection des conseils régionaux (loi du 10/07/1985, les premières élections directes régionales ayant lieu en 1986, date à laquelle les régions sont réellement devenues des collectivités territoriales à part entière).

Enfin, on peut relever l’accélération dans cette période postérieure à 1982 du mouvement intercommunal avec notamment la loi du 06/02/1992 relative à l’administration territoriale de la République et surtout la loi du 12/07/1999 qui a donné une impulsion réelle à la coopération intercommunale.

C’est donc dans les deux dernières décennies du XXe siècle que la France a connu son principal mouvement de décentralisation et une dynamique forte de réformes concernant les collectivités territoriales, mouvement que certains ont souhaité relancer au début du XXIe siècle.

En effet, le gouvernement de J-P. Raffarin, sous la présidence de J. Chirac, a souhaité lancer à nouveau une vaste réforme qu’il qualifia d’acte II de la décentralisation, dénomination que lui déniait l’opposition de gauche (nous étions alors à front renversé par rapport à 1982). Certes, la réforme de 2003 ne pouvait être du même niveau et de la même ampleur que celle de 1982 qui constituait, on l’a vu, une véritable révolution. Mais force est de constater que cette réforme de 2003 est d’une toute autre ampleur que les évolutions législatives postérieures à 1982, puisque cette nouvelle étape a nécessité une intervention au plus haut niveau juridique, à savoir la révision de la Constitution, pour pouvoir entrer en vigueur. C’est bien la preuve que cette réforme était conséquente et qu’elle méritait le titre d’acte II de la décentralisation. Là aussi, sans complètement entrer dans le détail du contenu de cette loi, il convient de souligner les nombreuses avancées qu’elle a apportées :

– inscription de « l’organisation décentralisée de la République » dans le texte de la Constitution, au même niveau que la notion d’indivisibilité de la République… ;

– reconnaissance du Sénat comme représentant des collectivités territoriales de la République, qui désormais sera saisi en premier de toutes les lois ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales ;

– reconnaissance constitutionnelle des régions, qui jusque-là n’étaient reconnues que par la loi de 1982, ainsi que de la notion d’autonomie financière des collectivités territoriales, une notion au cœur des débats entre l’État et les collectivités territoriales depuis cette date, ces dernières revendiquant désormais une autonomie fiscale plutôt que cette autonomie financière, insuffisamment protectrice des finances locales à leurs yeux ;

– consécration constitutionnelle de l’expérimentation, une souplesse très attendue, mais finalement peu utilisée par la suite du fait de conditions de mise en œuvre trop rigides ;

– mise en place du référendum local dont les élus locaux se sont finalement peu saisis ;

– ou encore création du statut de Collectivités d’Outre-Mer.

Bref, les apports de cette loi constitutionnelle de 2003 sont nombreux et importants à tel point qu’ils constituent une étape essentielle dans le développement de la décentralisation en France, l’effet de souffle de 1982 perdurant jusqu’à cette date avant de décliner, comme nous allons désormais le voir dans une seconde partie.

II. La lente perte d’ambition


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 393.

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ParJDA

40 ans de décentralisation : quels effets sur la sécurité intérieure ?

Art. 397.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

(c) Université Côte d’Azur

Xavier Latour
Professeur de droit public, Université Côte d’Azur, Cerdacff
Doyen de la Faculté de droit et science politique
Secrétaire général de l’Association française de droit de la sécurité et de la défense

En donnant un sérieux coup d’accélérateur à la décentralisation, le ministre de l’Intérieur, Gaston Defferre, ne pensait sans doute pas à modifier en priorité la façon de gérer les questions de sécurité intérieure. Pourtant, depuis quarante ans, la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales a connu, en droit et en fait, des évolutions significatives. Contemporain des lois de décentralisation, le rapport Bonnemaison[1] (1983), du nom du président de la commission des maires, avait posé les bases de ce mouvement. Il défendait, notamment, l’idée d’une coopération accrue entre l’État et les communes afin de mieux lutter contre la délinquance. Cette conception peut surprendre dans un État unitaire, marqué par une tradition jacobine, surtout en ce qui concerne l’exercice d’une compétence régalienne. Pourtant, l’État a besoin de se réformer en permanence. Il n’est pas figé, et réfléchit à la coordination de ces trois niveaux, central, déconcentré et décentralisé. Cela vaut aussi pour la sécurité telle au sens de l’article L. 111-1 du Code de la sécurité intérieure (Csi), bien qu’elle soit confiée avant tout à l’État. Mais, pas plus que l’État, la manière de piloter la sécurité n’est monolithique.

En particulier en matière de prévention de la délinquance du quotidien, les administrés attendent d’exercer leurs libertés sans crainte. Ils rappellent à l’État ses responsabilités, sans nécessairement faire la distinction entre les différentes strates. Ils se tournent vers la puissance publique qu’elle relève de l’État central ou des collectivités territoriales qui incarnent aussi à leurs yeux l’autorité. Les institutions nationales insistent régulièrement sur la prééminence de l’État souverain et détenteur du monopole de la contrainte. Néanmoins, la coproduction de sécurité, ou le continuum, sont une solide ligne directrice[2]. La lutte contre la délinquance suppose une diversité d’intervenants, tous très impliqués, même de manière différente[3]. Lorsqu’elles en ont les moyens et la volonté politique, les collectivités, tout particulièrement communales, agissent en matière de sécurité.

L’importance de la commune n’est pas le fruit du hasard. D’abord, le maire est sollicité en raison de sa proximité. Autorité connue car élue, il symbolise l’autorité locale. Ensuite, il dispose, traditionnellement, de prérogatives de police administrative. Depuis 1884, les dispositions codifiées par les articles L. 2212-1 et 2 du Code général des collectivités territoriales (Cgct) ont conservé leur cohérence. Le Csi reflète des évolutions législatives et réglementaires qui ont conforté la place de l’édile. Enfin, les élus investissent le champ de la sécurité en raison de la sensibilité politique du sujet.

De son côté, bien que souvent contesté le département perdure, tandis que des régions moins nombreuses ont gagné en importance.

Par conséquent, la gestion de la politique publique de sécurité relève de plusieurs échelons ou, en d’autres termes, de différentes sphères, nationale et locales. Cela pourrait provoquer de la confusion, susciter des incertitudes ou des attentes déçues. La sécurité intérieure illustre une tendance lourde de l’évolution de l’État. Cela soulève plusieurs questions générales appliquées à un cas particulier : quel est le meilleur niveau d’action ? Comment répartir les compétences ? Comment faire travailler efficacement divers intervenants nationaux et locaux ? Les réponses, souvent partielles et sans cesse renouvelées, se construisent en deux temps pour souligner, d’abord, l’imbrication croissante des sphères (I), avant de mettre en évidence la persistance d’un déséquilibre entre elles (II).

I. L’imbrication croissante des sphères

Les compétences progressivement accordées par le législateur aux collectivités territoriales ne sont pas théoriques. Les bénéficiaires les exercent. Dès lors, la sécurité implique de travailler sur des missions communes, mais avec des pouvoirs différents. Cette imbrication des sphères se caractérise essentiellement par l’existence de la solidité du tandem constitué par le préfet de département et le maire (A), et l’exigence d’un partenariat entre les polices (B).

A. La solidité du tandem préfet de département – maire

Chaque autorité agit dans sa sphère de compétences, en relation avec l’autre. Chacune a aussi sa légitimité. Le préfet représente le gouvernement ; le maire est l’exécutif élu.

Sur le fondement du Csi, le préfet est responsable de l’ordre public et de la sécurité des populations (Article R. 132-1 du Csi). L’article L. 122-1 du Csi lui confie l’animation et la coordination de « l’ensemble du dispositif de sécurité intérieure » (à l’exception de la police judiciaire). À ses traditionnels pouvoirs de police administrative, la loi a ajouté d’autres prérogatives. Alors qu’il était déjà chargé de diriger l’action des services de police, il s’est vu octroyer un pouvoir de direction sur les unités de gendarmerie. Il dispose ainsi des deux principaux leviers étatiques pour garantir l’ordre public. Tout au long de l’année, le préfet dialogue avec les responsables des services de police et de gendarmerie, tout comme avec les élus.

Car les maires n’ont rien perdu de leur importance, au contraire[4]. Au fil des siècles, si leurs missions varient, leur rôle perdure. L’étatisation de la police durant la première moitié du XXe n’a pas empêché de leur conférer une responsabilité accrue par la suite. À cet égard, la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 a constitué une étape significative en consacrant le rôle pivot du maire en matière de délinquance[5].

La loi municipale du 5 avril 1884 demeure, quant à elle, une référence en termes d’organisation des communes. Non seulement les prérogatives de police administrative ont conservé leur pertinence comme en témoignent les dispositions du Cgct (Article L. 2212-1) et du Csi, mais encore le maire sort renforcé des dernières décennies. Rien ne laisse présager un changement dans les années à venir. Même le maire de Paris ne suscite plus les réserves de l’État, au point d’avoir gagné le droit de diriger une véritable police municipale dont la construction est parachevée par la loi dite Sécurité globale n°2021-646 du 25 mai 2021[6]. L’État a confié au maire une place significative, puisqu’il « concourt par son pouvoir de police à l’exercice des missions de sécurité publique » (Article L. 132-1 du Csi).

Pour fonctionner, le tandem a besoin de courroies de transmission.

Elles prennent, d’abord, la forme des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (Clspd – Articles L. 132-4 et s. du Csi), présidés par le maire et auxquels participe le préfet. Malgré son ancienneté[7], la formule se cherche encore. Éclairé par un rapport de l’Assemblée nationale[8], le législateur a profité de la loi n°2021-646 du 25 mai 2021 pour abaisser le seuil de création obligatoire de 10.000 à 5.000 habitants, et l’imposer dans les communes comprenant un quartier prioritaire de la ville. Elle valorise, à juste titre, le rôle du coordonnateur dans les communes de plus de 15.000 habitants (Article L. 132-4 du Csi), puisqu’il devient obligatoire. De son côté, le procureur « peut créer et présider » des groupes locaux de traitement de la délinquance (Article L. 132-10-2 du Csi) pour mieux coordonner les actions répressives et les échanges d’informations.

Ensuite, les contrats locaux de sécurité[9] (Cls), initiés à la fin des années 1990, puis renommés « stratégies territoriales de sécurité[10] » sont censés inciter les uns et les autres à clarifier les objectifs à atteindre et les moyens mobilisés par la commune et l’État.

Également, les conventions de coordination (Articles L. 512-4 et s. du Csi) conduisent le préfet et les autorités locales à s’accorder sur l’organisation des relations entre les polices (gendarmerie ou police nationale et la police municipale). Cette voie retient les faveurs de l’État puisqu’il en corrige régulièrement les défauts. Convaincu de son bien-fondé, il tend ainsi à élargir son champ d’application. À cette fin, la loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 a fixé le seuil de signature obligatoire de cinq à trois agents de police municipale.

Également, le droit incite les différents intervenants à se parler, y compris dans des domaines sensibles. En 2020 et sur la base d’une circulaire[11], 155 chartes de confi-dentialité ont été signées entre des maires et des préfets. Elles permettent des échanges d’informations relatives aux menaces terroristes et, ponctuellement, sur des individus fichés pour radicalisation violente dans le cadre d’un dialogue renforcé entre l’État et les maires.

Enfin, les contrats de sécurité intégrée présentés par le Premier ministre fin 2020[12] poursuivent l’ambition de consolider les relations entre l’État et les collectivités pour mieux faire face à la délinquance quotidienne. La mise à disposition de forces de sécurité nationales passe par l’acceptation par la commune d’efforts particuliers en matière, par exemple, de police municipale ou de vidéoprotection, ce qui nécessite un examen précis des besoins et des capacités mobilisées ou pas. La coordination laisse la place à une recherche de complémentarité.

La pluralité d’autorités et de forces de sécurité donne son sens à la notion de sécurité globale, comme elle justifiait auparavant les réflexions sur la co-production et le partenariat.

B. L’exigence d’un partenariat entre les polices

L’État et les communes mettent en œuvre leurs prérogatives et assurent le respect de leurs décisions par l’intermédiaire de forces de sécurité. Or, les polices nationales (à statut civil ou militaire) et les polices municipales ont noué des partenariats malgré leurs différences.

Les effectifs de la police (environ 140.000) et de la gendarmerie (environ 100.000) sont certes largement supérieurs à ceux des polices municipales, ces dernières représentent cependant un apport très important dans l’organisation de la sécurité sur le territoire. Depuis la loi n°99-421 du 15 avril 1999, le nombre de communes dotées de policiers municipaux est passé de 3.000 à plus de 4.000, tandis que les effectifs ont dépassé les 20.000 agents. Cette croissance démontre l’implication des communes, souvent pour répondre aux attentes des administrés et indépendamment des majorités politiques. Elle confirme aussi que le cadre juridique élaboré par l’État a favorisé l’expansion de ces polices. La flexibilité offerte pour les faire fonctionner permet, en effet, de les employer comme des instruments de prévention de proximité, ou des bras armés du maire et, au-delà, de l’État. Les avantages pour ce dernier ne manquent pas. Les effectifs locaux ont facilité l’allégement des effectifs nationaux et leur redéploiement sur des missions du cœur de métier répressif.

La montée en puissance des polices municipales n’est pas synonyme d’uniformité[13]. Conformément à la libre administration, les maires optent pour des doctrines d’emploi parfois très différentes. Toutefois, elles s’inscrivent dans un mouvement de fond selon lequel leurs missions tendent à dépasser la seule bonne application des arrêtés de police du maire.

En plus de la faculté d’agir en flagrance de délit ou de crime, comme n’importe qui, les policiers municipaux ont bénéficié d’un accroissement continu de leurs prérogatives judiciaires. Afin de soulager les forces nationales, différentes lois ont permis de diversifier les contraventions qu’ils verbalisent. Le Code de la route offre plusieurs illustrations. Le mouvement ne se limite pas à ce domaine. Leur compétence concerne aussi les animaux dangereux, la protection de l’environnement, les agressions sexistes… La loi Sécurité globale enrichit encore la liste[14]. La conséquence de cette judiciarisation est double : d’un côté, le maire est associé à des objectifs répressifs ; de l’autre, il est contraint de travailler davantage avec les autorités étatiques, les forces de sécurité nationales, le préfet ainsi que le procureur.

Les polices municipales participent, par ailleurs, de plus en plus activement à des missions de prévention conjointes avec les forces nationales. La sécurisation des événements (Article L. 511-1-6 du Csi) justifie leurs pouvoirs de palpation et d’inspection visuelle des bagages. Dans un même ordre d’idées, ils contribuent au bon fonctionnement des périmètres de protection (Article L. 226-1 du Csi).

Dans ces conditions, les instruments de partenariats, en particulier, les conventions de coordination et les contrats de sécurité intégrée prennent un relief tout particulier. Les moyens matériels des policiers municipaux vont dans le même sens.

Les communes les plus riches disposent de capacités financières qui les incitent à bien doter leurs policiers municipaux. L’État conserve malgré tout la maîtrise de ce qui est possible. Or, sur ces aspects également, il a beaucoup œuvré en faveur des collectivités parce que cela servait aussi ses intérêts.

En droit, pour commencer, les dispositions applicables à l’armement et aux règles d’usage en sont une première illustration (Articles L. 511-5 et s. du Csi et Article L. 435-1 du même Code). De même, la vidéoprotection collective[15] (Articles L. 223-1 et s. du Csi) ou individuelle (caméras portées, Article L. 241-2 du Csi) connaît un engouement certain que seul autorise un cadre législatif adéquat. Dans ce registre, le déploiement des drones a été ralenti par la censure de la loi Sécurité globale par le Conseil consti-tutionnel[16]. Réécrivant le texte en suivant les préconisations des Sages, le législateur ne s’est pas découragé. Il a profité du texte sur la responsabilité pénale et la sécurité intérieure pour répondre à la sollicitation des communes en autorisant leur expérimentation (Article L. 242-7 du Csi). La reconnaissance faciale pourrait bénéficier, à terme, du même renfort étatique. À l’accélération technologique s’ajoute, en effet, une forte demande de certaines communes prêtes à s’engager toujours plus avant.

En fait, l’État soutient l’acquisition des matériels par les communes. Il mobilise pour cela le Fonds interministériel de prévention de la délinquance. Le maillage territorial en caméras lui doit beaucoup, avant que les priorités soient partiellement revues.

L’État et les communes partagent ainsi des intérêts communs. Le premier n’a pas besoin de les contraindre à s’équiper de caméras par exemple (y compris en matière de lutte contre le terrorisme, Article 223-8 du Csi). Les collectivités ont bien compris l’importance politique et opérationnelle de ces technologies qui répondent souvent aux attentes de leurs administrés comme de leurs agents[17]. Quant à l’État, il fait peser sur les communes l’essentiel des coûts de matériels. Or, ils bénéficient aussi aux forces nationales (Article L. 252-2 du Csi), même si la loi dite Sécurité globale a amélioré les capacités de visionnage par des agents locaux[18]. La réalité de l’imbrication des sphères n’implique pas leur équivalence. Au contraire, elles demeurent déséquilibrées.

II. La persistance d’un déséquilibre des sphères


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 397.


[1] Rapport au Premier ministre, « Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité ».

[2] Watin-Augouard, M. « Sécurité intérieure : conceptions partenariales et régaliennes », Droit et Défense 1998/1, p. 13.

[3] Latour X., « L’organisation territoriale et la sécurité intérieure », Jcp A 2015, 2375.

[4] Donier V., « L’objectif de renforcement du pouvoir de police du maire : quelle effectivité ? », Rfda 2020, p. 247.

[5] Latour X., « La loi relative à la prévention de la délinquance et le maire », Bjcl 2007, p ; 218.

[6] Renaudie O., « La création de la police municipale parisienne », Jcp A 2021, 2216.

[7] Les premiers conseils communaux ont été créés en 1983.

[8] AN Mission « flash » sur L’évolution et l’amélioration des conseils de sécurité et de prévention de la délinquance, Peu S. & Rebeyrotte R., 14 décembre 2020.

[9] Maugüé C., « Les réalités du cadre contractuel dans l’action administrative. L’exemple des contrats locaux de sécurité », Ajda, n°spécial juillet-août 1999, p. 38.

[10] Millet J., « Préfets, procureurs et maires : des contrats locaux de sécurité aux stratégies territoriales de sécurité » in Préfets, procureurs et maires. L’autorité publique au début du XXIe siècle, Puam, 2011, p. 91.

[11] Circulaire n°INTK1826096J du 13 novembre 2018.

[12] Circulaire n°6258-SG – Nor : PRMX2119950C du 16 avril 2021.

[13] Cour des comptes, Les polices municipales, Rapport thématique annuel, octobre 2020.

[14] Articles. L 511-4-1 et L 214-2 Csi sur l’immobilisation des véhicules en fuite ; introduction dans un local professionnel, commercial, agricole ou industriel en violation flagrante (article 226-4 Code pénal).

[15] Latour X., « La vidéoprotection et les collectivités territoriales » in Les politiques publiques locales de sécurité intérieure, L’Harmattan, 2015, p. 265 et s.

[16] DC 20 mai 2021, n°2021-81 ; Pauvert B., « L’utilisation des drones à l’appui de la sécurité », Jcp A 2021, n°2220.

[17] Latour X., « Les technologies et la loi relative à la sécurité globale : un flop ? », Ajda 2021, p. 1502 et s.

[18] Warusfel B., « La place de l’image : caméras et vidéoprotection dans la sécurité globale », in Jcp A 2021, n°2219.

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40 ans de décentralisation dans l’outre-mer de droit commun : de la rigueur de l’identité législative à l’émergence d’un droit différencié

Art. 404.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

(c) Atom

Pierre-Yves Chicot
Maître de conférences de droit public, Hdr, Creddi-ea 4541
Avocat au Barreau de la Guadeloupe

À l’occasion d’un colloque ayant pour thème : « outre-mer et devise républicaine », Bernard Stirn s’exprimait ainsi : « pour l’outre-mer, la République est le cadre dans lequel s’inscrit une évolution fondée sur le respect du droit et sur l’égale dignité des hommes. Pour la République, l’outre-mer est une de ses composantes, qui lui apporte davantage de diversité, lui impose des obligations et contribue, par les ouvertures qu’il lui offre, à son propre enrichissement… Dans la période récente, l’outre-mer a servi de laboratoire d’idées pour l’évolution constitutionnelle des rapports entre l’État et les collectivités territoriales, y compris de métropole[1] ».

L’histoire de la construction de l’État, en France, procède de l’agrégation de différents territoires qui ont donc précédé l’État, tel que nous le connaissons aujourd’hui. La somme de ce qui est qualifié de territoires locaux a concouru a formé la France. Au prix de guerres, de conquêtes, de sang et de règles de droit instituées, les aspérités locales ont été gommées pour donner naissance à un modèle étatique.

Dominé par l’uniformité, l’État unitaire qui demeure encore la forme choisie, n’a pas pour autant, irrémédiablement réussi l’extinction des identités territoriales particulières. La Langue de la République est bien le français[2], le Conseil Constitutionnel en a tiré la conclusion, notamment, en évoquant l’unicité du peuple français[3]. Le pouvoir central reste le lieu d’impulsion principal de la décision publique, même si l’exclusivité de cette impulsion lui échappe. Et ce, en raison pour l’essentiel, du mouvement de globalisation économique et son corollaire, la constitution de blocs régionaux supranationaux qui érode la souveraineté des États.

La pensée de Bernard Stirn évoque ces deux mouvements qui se font face, créant davantage de rivalités que de complémentarités. Le droit commun des collectivités territoriales d’outre-mer met en évidence le processus des forces étatiques centrifuges matérialisé par la volonté d’une identité normative sur l’ensemble du territoire national. Ce droit commun comporte en même temps des aspects bien dérogatoires, car la recherche de l’efficacité du droit exige de tenir compte de la diversité.

Au seuil de l’acte III de la décentralisation qui promet un nouvel approfondissement de celle-ci, c’est bien la conciliation de la tradition et de l’avenir dont il est question. Comment parvenir à ne pas dénaturer l’essence même de l’État unitaire aux racines jacobines tout en insufflant une nouvelle dose du couple liberté/responsabilité, aux collectivités territoriales ? C’est en effet, bien les libertés locales octroyées par la loi et l’exercice des responsabilités offertes qui irriguent la décentralisation française, décrit comme un processus incrémental de réforme[4].

À cet égard, que l’on se place du point de vue des collectivités d’outre-mer de droit commun ou de celles régies par un régime dérogatoire, notamment en matière d’application de la loi, le territoire de la France extra-hexagonale fait la démonstration du caractère plausible de la complémentarité entre unité et diversité. Le droit républicain appliqué aux collectivités dites secondaires[5] révèle sa capacité d’adaptation pour créer le lien nécessaire entre la tradition et la nécessaire modernité liée aux changements de circonstances. Du reste, le principe constitutionnel d’adaptation est consacré par le constituant au bénéfice des départements d’outre-mer et des régions d’outre-mer.

L’exception dictée par l’identité territoriale ne constitue donc pas une menace pour la République. L’obsession de l’uniformité qui prétend garantir l’unité fait l’objet d’une forme d’étiolement. Et en cela, comme l’indique Bernard Stirn et d’autres encore, l’outre-mer constitue à l’évidence un laboratoire d’idées pour renforcer l’efficacité de l’administration territoriale de la République.

L’observation de l’histoire juridique tout autant des faits laisse apparaître un ancrage de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution (I). A la faveur de la conjonction de diverses circonstances, événements et réformes, notoirement la décentralisation, leur mode d’administration va emprunter à l’adaptation et à la différenciation (II).

I. L’ancrage de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution

Le droit peut devenir la matrice du tout au détriment de la dimension factuelle qu’il va déformer. Le passage de l’institution gubernatoriale à l’institution préfectorale s’effectuera par un simple jeu d’écriture juridique qui deviendra la norme, précisément la norme constitutionnelle. Celui-ci symbolisera par la même, la transformation du statut colonial caractérisé par l’exception en statut départemental et régional caractérisé par l’identité normative.

Grâce donc à la force et à la légitimité de la règle pour laquelle la contestation est donc plus difficile, les quatre vieilles colonies : Guadeloupe, Guyane, Martinique et la Réunion deviennent des collectivités territoriales de droit commun sur le modèle de celles qui existent dans l’hexagone.

Cette traduction juridique et normative de l’affirmation du droit commun pour ces territoires est subordonnée à une construction minutieusement conduite. À l’énonciation philosophique et juridique du discours profitable au droit commun (A) va succéder une règle qui se veut instituante et valant autorité de la chose décidée par le pouvoir (B).

A. La construction de philosophie juridique
d’un droit commun applicable à l’outre-mer

Dans son rapport et projet d’articles constitutionnels relatifs aux colonies, présentés à la Convention Nationale au nom de la Commission des Onze dans la séance du 17 thermidor an III (4 août 1795), Boissy d’Anglas avait notamment précisé : « rattachons les colonies à nous, par un gouvernement sage et ferme, par les liens d’un intérêt commun, par l’attrait puissant de la liberté. Que les colonies soient toujours françaises, au lieu d’être seulement américaines ; qu’elles soient libres, sans être indépendantes ; qu’elles fassent partie de notre République indivisible et qu’elles soient surveillées et régies par les mêmes lois et le même gouvernement ; que leurs députés, appelés dans cette enceinte, y soient confondus avec ceux du peuple entier qu’ils seront chargés de représenter ; qu’ils y délibèrent sur tous les intérêts de leur commune patrie, inséparables des leurs. Au lieu des assemblées coloniales, dont la liberté pourrait s’alarmer, et dont l’autorité nationale pourrait redouter l’influence, nous vous proposerons de diviser les colonies en différents départements[6]».

Cette fameuse déclaration de Boissy d’Anglas relative aux colonies françaises d’Amérique rend compte de l’importance du primat de l’identité nationale sur les singularités locales. Le droit commun supplantant alors allègrement tout régime de l’exception. L’ordre colonial présente entre autres la particularité d’instituer un ordre juridique marqué par l’assimilation, sur le mode d’une asymétrie entre le centre (métropole et ses ressortissants) et les territoires excentrés (colonies et colonisés).

Boissy d’Anglas va déjà très loin dans sa déclaration, en évoquant dès cette époque la départementalisation, qui interviendra quelques siècles plus tard. Le pouvoir central n’a donc pas recours à l’assimilation par l’identité normative dans un premier temps. Dans le même temps, l’identité normative sera aussi progressivement alimentée par la revendication d’égalité des colonisés. Les intérêts des uns et des autres vont converger en faveur de l’institution du droit commun.

On assiste donc à une rencontre entre l’assimilation qui peut être définie comme une technique de gouvernement pour administrer le lointain et l’exigence sociale d’égalité qui résulte de l’intégration juridique et culturelle de ces territoires éloignés à la République. Comment puis-je être le même sans bénéficier du même traitement ? Cette ligne dynamique à double direction, du haut vers le bas (assimilation) et du bas vers le haut (égalité) constitue le socle du régime juridique de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution.

Sous l’ère coloniale et dans la période post-coloniale, l’assimilation est finalement la gangue du système, qui, traduit sur le plan juridique, correspond à l’application du droit commun à certaines collectivités territoriales sises outre-mer. L’édifice d’ensemble est conforté par le discours politique et juridique de l’uniformité qui est présenté à l’occasion des travaux préparatoires de la Constitution du 4 octobre 1958 sous la formule suivante : « la République ne peut être une et indivisible et multiple et divisible[7] ».

Sont ainsi exprimés le principe fondamental du principe d’unité ainsi que la primauté de l’indivisibilité sur le pluralisme. Lorsque l’administration du territoire national relève pour l’essentiel du pouvoir central, il est plus aisé de refréner les tentations d’expression du pluralisme. Le droit jouant à cet égard un rôle majeur, en s’attachant à unifier en tout temps le territoire par la norme identique ; le représentant de l’État veillant, simultanément, comme l’indique la Constitution à garantir les intérêts nationaux.

Pour ce qui concerne les territoires situés outre-mer, traditionnellement appelés les quatre vieilles colonies (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion), les velléités d’affirmation de pluralisme territorial sont contenues, non seulement par la présence du représentant de l’État, mais aussi par l’identité normative qui va constituer depuis le centre, l’épine dorsale de l’administration de ces territoires excentrés.

Le régime juridique inlassablement réaffirmé est celui du droit commun des collectivités territoriales. Les références principales et primordiales deviennent pour les résidents de la colonie : la loi nationale protectrice, élévatrice et émancipatrice ainsi que la « métropole » : la France hexagonale dotées d’un régime politique républicain et d’institutions démocratiques.

B. La construction du droit commun
à destination des départements d’outre-mer

Le droit possède cette redoutable particularité qui consiste à transformer la nature juridique d’un territoire. Le droit, peut même sur un laps de temps variable influer considérablement sur l’identité culturelle. Il peut aussi raccourcir de manière significative les distances entre le centre d’impulsion qui crée la norme et le territoire de destination de cette dernière. Il concourt à l’unification, en tendant à rendre semblable ce qui est à l’origine différent. C’est une entreprise de conquête par sédimentation.

Il est dès lors largement possible, au regard de ce qui précède de conceptualiser une théorie de la gémellité par le droit[8]. L’effectivité de la théorie de la gémellité par le droit convertit des territoires sous statut colonial en collectivité départementale. D’un point de vue historique, on rappellera utilement que la centralisation étatique procède de deux créations institutionnelles successives : les départements qui garantissent l’uniformité du nouvel État révolutionnaire et les préfets, garants de l’unité étatique telle qu’elle est pensée par Napoléon Bonaparte.

Dans la France extra-hexagonale, la départementalisation procède d’une volonté de décoloniser par l’intégration normative et institutionnelle. L’abandon de la spécialité législative qui préside à l’administration coloniale est ainsi consommé. Des circonstances historiques expliquent cette évolution statutaire.

En effet, au sortir de la seconde guerre mondiale, la question de la décolonisation est posée avec acuité. En raison de leur situation géographique, les colonies américaines se trouvent dans l’orbite stratégique des États-Unis. Cette puissance hémisphérique, mais pas seulement, ne dissimule pas ses intentions d’adoubement à l’endroit de ces territoires, qui sont français depuis des siècles.

En même temps, la France est perçue comme une puissance coloniale dans un monde qui se veut changeant, car ayant entre autres rejeté la domination de l’homme par l’homme, dont le nazisme et le fascisme s’étaient fait les chantres. Pour affirmer sa souveraineté sur ces terres françaises d’Amérique[9], la France va procéder à une décolonisation par l’intégration, à l’inverse de ce qui se produira pour les possessions d’Afrique et d’Asie.

Par la loi n°46-451 du 19 mars 1946[10], les quatre vieilles colonies françaises d’Amérique et de l’océan Indien vont être transformées en départements. On parle de départements d’outre-mer. Mais, la qualification de départements d’outre-mer ne correspond pas à une catégorie juridique particulière. L’épithète « outre-mer » n’ayant qu’une portée géographique. Celle-ci indique simplement que ces départements ne sont pas situés sur le territoire de l’hexagone. Les collectivités de la République, aux termes des dispositions de la Constitution sont les : « communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier, les collectivités d’outre-mer ».

Les départements d’outre-mer, puis les régions d’outre-mer sont et demeurent la progéniture de la « mère patrie » étatique, support matriciel des collectivités territoriales. C’est l’État souverain, détenteur du pouvoir de faire la loi qui les génère. Pour établir une comparaison avec le droit civil en usant d’une métaphore, on dira que les enfants (légitimes, naturels, adultérins) quelque soient les circonstances de leur conception sont placés sur un pied d’égalité juridique[11], même si on peut évidemment reconnaître ça et là, qu’ils peuvent avoir des identités et des caractères différents.

Le critère géographique n’influe de prime abord, ni sur le droit qui va organiser le régime d’application de la loi, ni sur l’organisation administrative. Au surplus, il faut souligner en guise de rappel que l’article 73 de la Constitution du 27 octobre 1946 est rédigé de manière lapidaire, attestant d’une certaine intransigeance dans la volonté d’y installer le droit commun. En effet, l’article 73 de la Constitution qui institue la Quatrième République dispose : « le régime législatif et l’organisation administrative des départements d’outre-mer est la même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi ».

Le principe de l’identité législative est ainsi exprimé dans sa toute rigueur. À la philosophie d’administration qu’est l’assimilation culturelle, le pouvoir central y adjoint l’intégration institutionnelle formalisant la départementalisation puis la régionalisation. Il y adjoint également une intégration normative par la consécration du principe de l’identité législative et réglementaire.

Si la décentralisation ne remet pas fondamentalement en cause cette construction juridique super-structurelle (la norme) et infrastructurelle (l’institution), cette réforme de taille ouvre tout de même davantage la voie à une adaptation renforcée du droit commun, pouvant aller jusqu’à la différenciation normative.

II. Les collectivités d’outre-mer de l’article 73 :
la mise en œuvre d’une décentralisation adaptée et différenciée



La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 404.

[1] Stirn B., « L’outre-mer dans la République », Colloque organisé au Sénat par le Cercle pour l’excellence des originaires de l’outre-mer, Outre-mer et devise républicaine, CE, 29 avril 2011 :

http://www.conseil-etat.fr/media/document/DISCOURS%20ET%20INTERVENTIONS/l-outre-mer-dans-la-republique.pdf.

[2] Article 2 alinéa 3 de la Constitution du 4 octobre 1958.

[3] Le Conseil constitutionnel a censuré la référence à un « peuple corse, composante du peuple français » dans la décision 91-290 DC du 9 mai 1991. Il s’est fondé notamment sur l’article 1er selon lequel « la France assure l’égalité de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion ». Il a considéré que la Constitution ne connaissait que le peuple français, du moins pour la métropole, et qu’il ne pouvait y avoir de distinction au sein de ce peuple. Pour consulter la décision, V. Jorf du 14 mai 1991, p. 6350. Recueil, p. 50.

[4] Thoenig J-C., « La décentralisation, dix ans après », Revue Pouvoirs, n°60, 1992, p. 5.

[5] L’expression est de Louis Favoreu. V. Favoreu L. & Roux A., « La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale ? », Cahiers du Conseil Constitutionnel, n°12, mai 2002.

[6] Cité par exemple par V. Sable : La transformation des îles d’Amérique en départements français (Larose, 1955, p. 54).

[7][7] Déclaration de Léopold Sédar Senghor, cité par R. Debbasch, « Unité et indivisibilité » in La continuité constitutionnelle en France de 1789 à 1989, Economica et Puam, 1990, p. 28.

[8] V. Chicot P-Y., « La théorie de la gémellité par le droit » in L’influence du régime juridique des collectivités d’outre-mer sur la nature de l’État français (à paraître).

[9] Guadeloupe, Guyane, Martinique, mais aussi La Réunion.

[10] Jorf, 20 mars 1946.

[11] C’est l’allusion à l’alignement du statut des enfants légitimes, naturels et adultérins opérés par le législateur par la réforme législative du 3 janvier 1972.

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L’échec de la décentralisation française : l’État, les élus et les règles

Art. 405.

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).

(c) Frontpopulaire.fr

Bertrand Faure
Professeur à l’Université de Nantes

Nos collectivités territoriales, pourtant constamment réformées, continuent d’offrir bien des commodités pour le pouvoir central de l’État lui-même. Les résultats obtenus au titre de la décentralisation n’ont pas permis de freiner le développement de tous les vices auxquels cette décentralisation est spécialement sujette et les a poussées du côté même, ou suivant une inclinaison naturelle, elle penchait déjà. Ces vices réapparaissent sans cesse avec une physionomie un peu différente mais toujours reconnaissable : on voit toujours l’État aider, empêcher, permettre. L’extrême morcellement des compétences distribuées aux collectivités par des textes surchargées en conditions d’exercice fût à l’opposé des préconisations de départ (Rapport « Vivre ensemble », O. Guichard, 1976). Toutes interviennent dans les mêmes domaines (environnement, éducation, transport, social…) et on ne sait plus qui fait quoi. On assiste, au surplus, à un quadrillage complet de leurs conditions d’exercice, la collectivité compétente étant tenu d’élaborer un schéma d’exercice, de prendre l’avis des autres collectivités, de créer des commissions spéciales, de satisfaire aux objectifs légaux… « On décentralise en centralisant » ironisait le Doyen Vedel ! La tendance technocratique et jacobine l’a emporté. Au moment même où le président Hollande proclamait la nécessité d’un « choc de simplification », sa majorité parlementaire votait la loi du 27 janvier 2014 de « modernisation de l’action publique territoriale » créant, sous des appellations diverses, une vingtaine de commissions et une quarantaine de documents de planification, d’avis à prendre et d’accords nouveaux ! On expertisait au même moment qu’à peu près 400.000 normes s’imposaient aux collectivités territoriales pour un coût d’application annuel de 2 milliards d’euros (Conseil national d’évaluation des normes, 2013).

Dans ces conditions, il n’existe pas d’initiative locale d’envergure qui puisse se dispenser de la collaboration de tous les acteurs publics. Mais alors le retour à l’unité de commandement se fait inévitablement par l’accord général et le contrat avec l’État. Drôle de guerre où l’administration d’État vient toujours replacer ses objectifs, ses méthodes, ses contrôles avec l’impossibilité de sortir du fatiguant et monotone balancement entre la toute puissance administrative des ministères et celle politique des élus locaux. L’administration d’État continue de remplir toute la sphère qu’il ne peut se résoudre à laisser vivre. Il ne faut pas s’y tromper : ce qui est présenté ici comme une critique de nos collectivités territoriales recouvre, en réalité, une critique des élites dirigeantes, des élus et des institutions réformatrices de l’État.

Le tort est d’avoir transposé dans notre décentralisation par laquelle on voulait traiter le mal de l’État tout puissant cet esprit géométrique, logicien, cet appétit de réglementations et de contrôles qui est précisément à la racine de la centralisation. Cet échec de vouloir décentraliser dans le plus pur style jacobin, la décentralisation la porte toujours dans ses flancs. Alors, non seulement l’autonomie acquise par les compétences confiées aux collectivités ne procure qu’une décentralisation limitée, mais encore notre territoire est abandonné aux arrangements locaux et nationaux multipliés à l’infini, à l’entente entre les élus, aux tours de table, aux montages financiers qui sont en réalité des marchandages politiques, c’est-à-dire à un état d’anarchie parce que la France n’a plus aucun ordre territorial décidé. Ce n’est qu’une illustration de nos vicissitudes : les 16 kilomètres de la ligne ferroviaire Genève-Annemasse auront été réalisés à raison de 14 kilomètres côté suisse et 2 kilomètres côté français. Côté suisse, en peu de temps, un simple accord entre l’État et le canton concerné a permis de financer les 1,25 milliards d’euros nécessaires. Côté français, un tour de table entre Réseau ferré de France, l’État, la région Rhône-Alpes, le département de la Haute-Savoie, Annemasse Agglomération et le syndicat intercommunal d’aménagement compétent ne parvient pas à dégager les 235 millions d’euros qui auraient suffi par mauvaise volonté de certaines de ces institutions souhaitant voir la charge assumée par les autres. La réalisation du projet aura été retardée de trois ans. Le constat n’échappe à la vue de personne d’une administration complexe, lente opaque et coûteuse (Rapport « Il est temps de décider », E. Balladur, 2009). Le mal d’une France inexorablement centralisée et pulvérisée à la fois relève davantage d’une infirmité que d’une maladie : il n’est pas un mal subit et n’est justiciable d’aucun remède, d’aucun recette rusée que nos réformateurs nous vendent pour tenter de pallier ses inconvénients (subsidiarité, expérimentation, différenciation des normes à présent) tant il procède de l’histoire et de notre tempérament.

On voit dans la France d’avant 1982 un autre trait qui frappe encore dans celle d’aujourd’hui : loin d’avoir détruit le système d’un gouvernement local par des « notables », les réformes décentralisatrices l’ont amplifié à la hauteur de leurs nouvelles responsabilités et des nouveaux moyens offerts à leur collectivité. Le territoire est devenu le champ d’action de leur pouvoir et les élus locaux restent les enfants gâtés de la République. L’État les traite comme ses enfants car il les met sous sa tutelle, les place sous l’autorité de ses lois toujours plus précises, plus directives et plus nombreuses. Mais ces enfants sont gâtés car, le plus beau, est qu’une bonne part de ces lois, de leur nombre de leur complexité, ne procède presque pas de la volonté des ministres et de leurs bureaux mais des élus locaux eux-mêmes entendant que s’y inscrivent les cas particuliers, les assouplissements, les exemptions permettant de donner à leur commune, leur département ou leur région des solutions particulières qu’ils estiment indispensables à leur territoire. Depuis une vingtaine d’années, on assiste particulièrement à l’évolution de la législation qui habille sous forme de règles générales les sollicitations d’égoïsmes politiques souverains et les petits arrangements locaux.

Évidemment, d’autres facteurs co-agissent à rendre les lois plus nombreuses et plus complexes. Le résultat est aggravé par le fameux mille-feuille territorial, c’est à dire l’empilement des niveaux d’administration locale (communal, intercommunal, départemental et régional), qu’on ne veut surtout pas remettre en question par peur du sacrilège qui consisterait, aux yeux des élus, à diminuer le nombre de leurs fiefs. Mais la rançon à payer est qu’il faut faire vivre ensemble cette communauté par une débauche d’institutions et de règles de coordination. Et aucun projet public d’ampleur ne pourra se dispenser de l’accord entre les d’élus de tous niveaux pour le décider et le financer, ce qui abandonne les réalisations publiques au marché noir de leurs relations personnelles (affaire du projet d’aéroport de Nantes dans les années 1990).

S’y ajoute notre goût pour la réforme dans le style technocratique au passif duquel on doit porter la prolifération des réglementations, leur extrême minutie, leur mise à jour permanente, en répugnant à laisser la moindre marge de liberté à ceux qui devront leur obéir.

S’y associe également le fait que le législateur ne s’impose aucune rigueur simplificatrice ni le moindre recul par rapport à l’actualité, ne craignant pas, dans tous les domaines d’ailleurs, de se déchaîner en règles nouvelles sous les à-coups permanents de l’actualité.

On ne manque pas d’illustrations où le perfectionnement de la réforme est poussé jusqu’à l’absurde sous l’effet cumulé de tous ces facteurs. À la suite de l’épisode des « emprunts toxiques » souscrits par un certain nombre de communes provoquant leur surendettement pour des générations, la loi de sécurisation bancaire du 26 juillet 2013 leur fait désormais interdiction d’y recourir, exception faite où la signature d’un tel contrat leur permettrait de faire face… aux dépenses nées d’un contrat toxique antérieurement souscrit ! Une deuxième illustration peut être donnée avec la loi du 16 décembre 2010 qui relance la politique de fusions de communes, de nouvelles communes plus vastes étant mieux à l’échelle des contraintes d’un monde moderne. Pourtant, la même loi, dans un de ses articles, installe, en contradiction avec son objectif, une procédure – certes temporaire – de défusion de communes ! Et ce casse-tête à propos de la métropole du Grand Paris : la loi a pu prévoir la rétrocession aux communes des compétences qu’elles lui avaient pourtant déléguée ; dans ce cas, ces compétences peuvent être exercées, soit par la création d’un syndicat intercommunal qui devra s’installer sur des périmètres de 300 000 habitants, soit, par convention… par la métropole ! Tout est possible et son contraire parce qu’il ne faut pas déplaire aux élus.

Alors en quoi la loi reste-t-elle encore la règle générale que tout le monde doit respecter ?


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 405.

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Franchir le Rubicon : la compétence de service public économique des collectivités territoriales

Art. 412.

(…) le présent article sera publié prochainement (…)

La présente contribution est extraite du 9e dossier du JDA
ainsi que de l’ouvrage
40 regards sur 40 ans de décentralisation(s).

L’extrait publié ci-dessous est à découvrir
– en intégralité –
dans l’ouvrage précité (Editions l’Epitoge).


La suite du présente article est à découvrir
dans l’ouvrage 40 regards sur 40 ans de décentralisation(s)
(Toulouse, Editions L’Epitoge ; 2 mars 2022).


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 412.

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Un éclairage sur l’acte inexistant en matière contractuelle

Art. 388.

par François ABOUADAOU,
Doctorant contractuel à l’Université de Lille, EA n° 4487 – Centre Droits et Perspectives du Droit, Équipe de recherches en droit public

Note sous TA de LILLE, 15 juin 2021,
SOCIETE ENEDIS
req. n°1805205

EXTRAITS :

Considérant ce qui suit :

[…]

Sur les conclusions dirigées contre la délibération n°2017-12-07-28 du 7 décembre 2017 :

  • Le juge de l’excès de pouvoir saisi d’un recours dirigé contre un acte inexistant est tenu d’en constater la nullité à toute époque et de le déclarer nul et de nul effet. Un acte ne peut être regardé comme inexistant que s’il est dépourvu d’existence matérielle ou s’il est entaché d’un vice d’une gravité telle qu’il affecte, non seulement sa légalité, mais son existence même.
  • D’une part, ainsi qu’il a été dit, il ressort des pièces du dossier que la commune de Loos a concédé, par deux conventions conclues en 1913 et pour une durée de trente ans, l’exploitation de son réseau de distribution d’énergie électrique, pour « tous usagers autres que l’éclairage public et privé », à la SLEE et à la SEGN. Ces conventions, qui portent sur l’exploitation du réseau de distribution d’électricité en HTA de la commune de Loos, ont été tacitement prolongées par les parties, qui en ont continué l’exécution, après leur arrivée à échéance en 1943. En application de la loi du 8 avril 1946 portant nationalisation et création d’un monopole pour le transport et la distribution de l’électricité en France, ces conventions de concession ont donc été transférées à EDF, puis à la société Electricité Réseau Distribution France (ERDF) et, enfin, à la société Enedis, cette dernière étant devenue, en vertu des dispositions du 1° de l’article L. 111-52 du code de l’énergie, la « société gestionnaire des réseaux publics de distribution issue de la séparation entre les activités de gestion de réseau public de distribution et les activités de production ou de fourniture exercées par Electricité de France ».
  • D’autre part, il ressort des dispositions combinées des articles L. 5217-2 et L. 5217‑5 du code général des collectivités territoriales que la Métropole européenne de Lille (MEL), à qui la compétence de ses communes membres en matière de concession de la distribution publique d’électricité et de gaz a été transférée de plein droit, s’est substituée à la commune de Loos dans les droits et obligations nés des contrats de concession en litige, dont l’existence a, ainsi qu’il a été dit, perduré jusqu’ici. 
  • Il résulte de ce qui précède que la commune de Loos n’est plus partie mais tiers aux conventions de concession que la délibération en litige entend incomplètement résilier, celles-ci ayant été transférées à la MEL depuis le 1er janvier 2015. En prononçant la résiliation d’un contrat auquel la commune n’est pas partie, le conseil municipal de Loos est intervenu dans une matière réservée aux pouvoirs législatif et judiciaire.
  • Par ailleurs, contrairement à ce que fait valoir la collectivité défenderesse, il ressort des dispositions de l’article 8 du cahier des charges, annexé à l’autorisation préfectorale du 4 juin 1923 « pour la construction et l’exploitation directe en régie » du réseau de distribution publique d’énergie électrique que l’activité de la RME de Loos est limitée à la distribution d’électricité en BT, bien que pour tous usages. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ce périmètre d’activité ait été modifié avant l’adoption de la loi précitée du 8 avril 1946, date à compter de laquelle toute nouvelle extension de son périmètre d’activité, tant géographique que fonctionnel, a été interdite. Dans ces circonstances, la RME de Loos ne saurait, sans méconnaître les dispositions de l’article L. 111-52 du code de l’énergie, étendre son périmètre d’activité aux réseaux HTA aujourd’hui exploités par la société Enedis, dont l’exclusivité n’a été remise en cause ni au regard des principes constitutionnellement protégés (CE, 28 septembre 2020, n°440703) ni au regard du droit de l’Union européenne (CE, 10 juillet 2020, n°423901). Par suite, la commune de Loos ne saurait remettre en cause l’exploitation, par la société Enedis, des réseaux de distribution d’électricité en HTA situés sur son territoire en lui ordonnant, par la délibération attaquée, la remise des ouvrages constituant ces réseaux.
  1. Pour l’ensemble de ces motifs, et compte tenu de la gravité des vices qui l’affectent, la délibération en litige doit être regardée comme inexistante et de nul effet, sans qu’il soit besoin d’enjoindre à la société Enedis la communication des documents demandés par la commune de Loos. Par voie de conséquence, la décision du maire de Loos portant rejet du recours gracieux formé par la société Enedis à l’encontre de cette délibération doit également être regardé comme étant nul et de nul effet.

[…]

D E C I D E :

Article 1er : La délibération n°2017-12-07-28 du 7 décembre 2017 du conseil municipal de Loos ainsi que la décision portant rejet du recours gracieux formé par la société Enedis à l’encontre de cette délibération sont déclarés nuls et non avenus.

[…]

—————————————————————————————————————-

Un éclairage sur l’acte inexistant
en matière contractuelle

Les décisions mobilisant la théorie de l’inexistence de l’acte sont particulièrement rares au point que des membres du Conseil d’Etat ont pu souligner que « le juge administratif a horreur de l’inexistence comme la nature a horreur du vide » bien qu’«il s’y résout cependant dans quelques cas graves et exceptionnels » (FOURNIER J. et BRAIBANT G., « Chronique générale de jurisprudence administrative », AJDA 1957, p.274). L’intérêt essentiel du jugement commenté se trouve donc dans la reconnaissance de l’inexistence d’une délibération d’un conseil municipal prononçant la résiliation d’une concession de distribution d’électricité qui permet, par là-même, de démontrer l’usage particulier qui est fait de la théorie de l’inexistence de l’acte en contentieux administratif.

Cette théorie de l’inexistence de l’acte recouvre une double réalité : celle de l’inexistence matérielle et celle de l’inexistence juridique. La première est particulièrement banale, l’acte n’existe tout simplement pas (A propos d’une délibération matériellement inexistante v. par exemple, CE 9 mai 1990, Commune de Lavaur, n°72384, Rec.115 ; Quot. Jur. 105, note Rouault ; D. 1991, Somm. 135, note Llorens et Soler-Couteaux). La seconde, l’inexistence juridique, est plus singulière et difficile à présenter car elle découle de la gravité des vices qui affectent l’acte ; cette notion de gravité étant laissée à l’appréciation du juge. Il en ira ainsi par exemple des actes adoptés par un organisme « dépourvu d’existence légale » (CE, 9 novembre 1983, Saerens, n°15116, Rec. 453). A ce propos, l’incompétence illustre parfaitement toute la difficulté de dresser une ligne de démarcation claire. En effet, la seule incompétence de l’auteur de l’acte peut constituer une illégalité (CE, 5 juin 1981, Société Incimer, n°10058, Rec. 244 ; – CE, 12 juin 1987, Roujansky, n°78169, T.p.531) tout comme elle pourra également conduire à l’inexistence de l’acte, comme dans le cas d’espèce.

Dans les faits, le réseau électrique de la commune de Loos se compose d’un réseau en « haute tension » et d’un réseau « basse tension » . Pour le premier de ces deux réseaux, la commune a conclu deux conventions les 8 février et 1er août 1913 portant concession pour une durée de trente ans, pour « tous les usagers autres que l’éclairage public et privé » avec la société lilloise d’éclairage électrique et la société électrique et gaz du Nord. L’exécution de la concession, arrivée à échéance en 1943, a été poursuivie par les parties au-delà de cette date par reconduction tacite. Les droits et obligations nés de ces contrats ont été transférés à l’établissement public Electricité de France par l’effet de la loi n°46-628 du 8 avril 1946 relative à la nationalisation de l’électricité et du gaz, puis à la société Electricité Réseau Distribution France et enfin à la société Enedis.

Pour la construction et l’exploitation du second réseau, la commune de Loos a créé, le 10 octobre 1922, une régie municipale d’électricité ayant pour but la construction et l’exploitation d’un réseau de distribution en « basse tension » ; cette régie ayant été transformée à compter du 1er janvier 2000 en établissement public industriel et commercial ayant notamment pour objet la distribution d’énergie électrique, la gestion de l’éclairage public et de la signalisation lumineuse. Cette dernière ayant la qualité d’entreprise locale de distribution, qualifiée également de distributeur non nationalisé, elle a été maintenue hors du champ de la nationalisation opérée par la loi du 8 avril 1946, dans la limite de son périmètre d’intervention géographique et fonctionnel à cette date.

Ainsi, sur le territoire communal, le réseau de distribution d’électricité est pris en charge par la société Enedis en ce qui concerne la distribution d’électricité en « haute tension » et par la régie municipale en ce qui concerne la distribution de l’électricité en « base tension ». Cette dernière prenant également en charge, de fait, une partie de la distribution de l’électricité en « haute tension »

Souhaitant unifier le réseau de distribution électrique autour de la régie municipale d’électricité, la commune, par une délibération du 7 décembre 2017, a décidé de résilier ou de « constater l’expiration » des conventions de concession conclues pour l’exploitation du réseau « haute tension », de demander à la société Enedis de lui remettre les ouvrages constituant le réseau « haute tension » situé sur le territoire de la commune et enfin d’autoriser le maire à négocier son indemnisation en contrepartie de la remise des biens.

La société a alors formé un recours gracieux demandant le retrait de la délibération, recours rejeté par une décision du 5 avril 2018, puis a saisi le tribunal administratif de Lille pour obtenir l’annulation de la délibération et de la décision rejetant son recours gracieux. Par son jugement du 15 juin 2021, la tribunal administratif a déclaré la délibération et la décision portant rejet du recours gracieux nulles et non avenues. Si le recours à cette qualification illustre tout d’abord une application singulière au contentieux contractuel (1), ceci n’empêche pas qu’il faille tout de même s’interroger sur l’opportunité d’y recourir dans le cas présent (2).

1. Une illustration remarquable de l’application de la théorie de l’existence de l’acte au contentieux de la résiliation du contrat

En matière de déclaration de l’inexistence d’un acte, le contentieux de la fonction publique a pu offrir une kyrielle, toute relative, d’illustrations, en particulier dans le cas des promotions ou nominations pour ordre (CE, Sect, 30 juin 1950, Massonnaud, Rec. 400, concl. J.Delvolvé ; S. 1951.3.57, note F.M. ; CE, Ass, 15 mai 1981, Maurice, Rec. 221 ; AJDA 1982.86, Concl. Bacquet ; D. 1981. IR. Obs. P Delvolé ; D. 1982.147, note Blondel et Julien-Laférrière). A l’inverse, le présent jugement marque ici un exemple, si ce n’est inédit du moins particulièrement remarquable, d’application au contentieux de la résiliation contractuelle (v. à propos du contenu d’une convention d’affermage, TA Versailles, 12 décembre 1991, Préfet du Val d’Oise c/ Commune de Goussainville, Compagnie des eaux de Goussainville, CJEG 1992. 126).

Pour mobiliser cette théorie, le tribunal analyse, tout d’abord, la compétence de la collectivité pour procéder à la résiliation de telles conventions de concession en matière d’électricité. Après avoir rappelé de façon laconique que les conventions conclues en 1913 ont fait l’objet de tacite prolongation depuis l’échéance prévue du fait de la continuité d’exécution du contrat – et sans même s’interroger sur l’éventuelle légalité de telles tacites reconductions (Rappr. CE, avis, 27 octobre 2021, Société Enedis, n°452903) – la juridiction énonce que la commune de Loos a été substituée de plein droit par la Métropole européenne de Lille dans les droits et obligations des contrats de concessions querellés par l’effet des articles L.5217‑2 et L.5217-5 du Code général des collectivités territoriales. Ces dispositions opérant un transfert de compétences vers cet EPCI en matière de concession de distribution publique d’électricité et de gaz. Elle en déduit alors que la commune de Loos n’est plus partie au contrat mais uniquement un tiers à celui-ci et n’est dès lors plus compétente pour opérer une telle résiliation. C’est principalement de cette incompétence que le tribunal va déduire l’inexistence juridique de l’acte attaqué.

En précisant que la commune est intervenue dans « une matière réservée aux pouvoirs législatif et judiciaire », le tribunal adopte une position claire quant à la ligne de partage entre l’incompétence vice d’illégalité et l’incompétence vice d’inexistence de l’acte en admettant qu’il existe une distinction entre l’incompétence au sein même de la sphère administrative et celle qui la dépasse. Cependant, cette formulation, qui était historiquement celle de Laferrière dans son Traité de la juridiction administrative, est pourtant singulière puisque les décisions en la matière n’y font classiquement pas référence. D’ailleurs, la qualification d’empiètement sur le pouvoir judiciaireinterroge d’autant plus qu’elle semble ignorer le cas du pouvoir de résiliation du contrat par le juge administratif. L’énonciation aurait probablement gagné en précision en mentionnant de façon plus générale l’atteinte aux pouvoirs dévolus aux autorités juridictionnelles ou au juge du contrat.

En adoptant un contrôle du respect de la séparation des pouvoirs pour qualifier l’inexistence de l’acte, le tribunal revient à une analyse soutenue de longue date par la doctrine qui tend à reconnaitre celle-ci dès lorsqu’il s’agit d’une « usurpation inconstitutionnelle » (LAFERRIERE Edouard, Traité de la juridiction administrative, 2ème éd., 1896, T.2, p.489).

La mobilisation de ce mécanisme est également intéressante du point de vue des conséquences à déduire de la déclaration d’inexistence. Si l’adage veut que « la fraude corrompt tout », il en va de même pour l’inexistence de l’acte. Ceci conduit à censurer, également comme inexistant, le rejet du recours gracieux. Par le passé, le juge administratif n’a pas toujours tiré, alors qu’il le devait, les conséquences de l’acte inexistant en procédant seulement à l’annulation de l’acte pris sur le fondement de celui-ci (CE, Ass, 31 mai 1957, Rosan Girard, n°26188, Rec. 355, concl. Gazier ; AJDA 1957. II.273, chr. Fournier et Braibant ; D. 1958.152, note P.W.). Désormais, il est plus prompt à reconnaitre l’inexistence juridique d’un acte découlant d’un acte lui-même inexistant (CE,10 novembre 1999, Préfet de la Drome, n°126382, Rec. 940 ; CE, 3 mars 2017, Mme Goupil, n°398121, Rec. 432 ; BJCL 2017 p.203, concl. Pellissier).

Malgré ce recours remarquable à la théorie de l’inexistence de l’acte, celui-ci n’est pas sans interroger au vu du faible intérêt pratique qu’il comporte dans le cas d’espèce.

2. La mobilisation de la théorie de l’acte inexistant comme preuve d’un juge disciplinaire de l’action administrative

Il est largement admis que la théorie de l’inexistence constitue avant tout un instrument éminemment fonctionnel pour le juge administratif (WEIL P., « Une résurrection : la théorie de l’inexistence en droit administratif », D.1958, chr. IX, p.49-59 ; BIAGINI-GIRARD Sandrine, L’inexistence en droit administratif, Paris, L’Harmattan, 2010, 496 p.). Par suite, bien que le juge soit tenu de constater la nullité d’un acte en raison de son caractère de moyen d’ordre public (CE, Sect, 18 janvier 2013, Syndicat de la magistrature, n°354218 ; AJDA 2013. 142, obs. de Montecler ; AJFP 2013. 356), la ligne ténue entre illégalité et inexistence lui laisse bien souvent une marge d’appréciation lui permettant d’opter pour l’une ou l’autre des solutions.

A cet égard, il peut, en se plaçant sur le terrain de l’inexistence, s’affranchir notamment des restrictions de délais contentieux (CE, 28 février 1986, Commissaire de la République des Landes, n°62206, Rec. 50 ; AJDA 1986. 326, note J.Moreau ; RFDA 1987. 219, note J.-C. Douence ; RDP 1986. 1468, note J.-M. Auby) et des effets créateurs de droits d’une décision (CE, Sect, 30 juin 1950, Massonnaud, préc.).

Néanmoins le recours à la théorie de l’inexistence de l’acte dans cette décision interroge. Pourquoi le juge administratif s’est-il efforcé de reconnaitre une pareille inexistence de la délibération du conseil municipal alors même qu’une simple annulation aurait atteint des objectifs analogues ? Si la réponse ne se trouve manifestement pas dans les justifications précédemment évoquées, sans doute faut-il n’y voir qu’une volonté du juge de s’ériger en pouvoir disciplinaire de l’administration en lui rappelant la gravité du vice qui entachait sa délibération, et spécialement pour la dissuader d’adopter une nouvelle décision similaire.

Alors même que l’inexistence de l’acte est déjà acquise du fait de l’incompétence de la commune et qu’il n’a dès lors pas lieu à statuer sur les moyens de la requête (CE, 18 mars 1921, Gaubert, Rec. 328 ; DP 1922.3.31) puisqu’il s’agit d’un moyen d’ordre public (CE, 5 mai 1971, Préfet de Paris et ministre de l’intérieur, Rec. p. 329 ; AJDA 1972.301, note V.S.), la juridiction adopte une approche à la fois ferme et didactique pour purger le contentieux d’éventuelles contestations ultérieures relatives au monopole dévolu à la société Enedis. Sur ce point de nombreuses collectivités n’ont pas manqué de contester, ces dernières années, une liberté contractuelle lourdement atrophiée par une l’obligation de négociation avec un opérateur unique et encadrée par un cahier des charges largement contraint par les dispositions législatives et réglementaires (V. CE, 12 avril 2021, Société Ile de Sein Energies, n°436663).

Pour cette raison, le tribunal rappelle clairement que l’intervention de la loi du 8 avril 1946 a eu pour effet d’interdire toute nouvelle extension du périmètre d’activité, tant géographique que fonctionnel, des activités des entreprises locales de distribution. A ce titre, la commune ne peut se prévaloir d’une gestion de fait par la régie municipale d’électricité d’une partie du réseau « haute tension » dès lors que celle-ci n’était pas prévue par l’autorisation préfectorale créant cette régie avant l’intervention de la loi du 8 avril 1946. A noter que la juridiction apporte un soin particulier à réaffirmer explicitement que l’exclusivité d’intervention de la société Enedis a été confirmée par le Conseil d’Etat tant au regard des principes constitutionnels (CE, 28 septembre 2020, n°440703) que du droit de l’Union européenne (CE, 10 juillet 2020, n°423901).

L’analyse de la jurisprudence locale éclaire sur l’utilisation de cette méthode puisqu’il ressort de celle-ci que la juridiction avait déjà eu à statuer, l’année précédente, sur l’attribution d’une concession de distribution publique d’électricité par la métropole européenne de Lille à la société Enedis. Cette instance ayant donné lieu à une QPC à propos de laquelle le Conseil d’Etat estima, pour refuser la transmission au Conseil constitutionnel, que l’exclusivité conférée à la société n’était ni contraire à la libre administration des collectivités territoriales ni au principe d’égalité (CE, 28 septembre 2020, n°440703, préc.). Cette solution justifiée par « la nécessité d’assurer la cohérence du réseau des concessions actuellement géré par les sociétés Enedis et EDF et de maintenir la péréquation des tarifs d’utilisation des réseaux publics de distribution », n’est pas novatoire puisqu’elle transpose fidèlement la solution adoptée par le Conseil constitutionnel en matière de distribution de gaz naturel (Cons. Const., 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l’énergie, n°2006-543 DC, JCP A 2007. 2014, note Drago ; RFDA 2006. 1163, note de Bellescize).

Du point de vue du droit de l’Union Européenne, le Conseil d’Etat considère que la position monopolistique d’Enedis ne pose pas non plus de difficultés en raison de la gestion par l’opérateur de services d’intérêt économique général au sens du paragraphe 2 de l’article 106 du TFUE. Les sujétions imposées au titre de ses missions justifient qu’il soit octroyé à l’opérateur des droits exclusifs d’exploitation. Cette position classique s’inscrivant dans la ligne de la jurisprudence européenne en la matière qui autorise les restrictions à la concurrence en raison des nécessités découlant d’une mission d’intérêt général (CJCE, 27 avril 1994, Commune d’Almelo, aff. C-393/92 ; Europe 1994, n°243, note L. Idot ; JT dr. eur. 1994.116, obs. Derenne ; RTD eur. 1995. 46, n°25, obs. L. I.). Ce raisonnement est aussi cohérent au regard des décisions antérieures rendues par le Conseil d’Etat dans le domaine similaire de la compatibilité du droit de l’Union avec le système de tarification réglementée de l’électricité (CE, Ass, 18 mai 2018, Société Engie et Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE), n°413688, Rec. p. 204, concl. E. Bokdam-Tognetti ; AJDA 2018. 1010 ; RFDA 2018. 669, concl. E. Bokdam-Tognetti ; RTD eur. 2018. 835, obs. E. Muller).

Dans le cas présent, la gravité du vice conduisant à déclarer, subsidiairement à l’incompétence, la délibération inexistante trouve sa justification dans une double raison. Elle tient à la fois au caractère évident de la violation de la règle de droit, l’article L.111-52 du code de l’énergie étant limpide sur les modalités de répartition entre les zones de desserte exclusive, mais aussi en raison du caractère sensible de cette problématique et d’une possible multiplication des contentieux quant à l’organisation de la distribution d’énergie en France.

La volonté de sanction symbolique du juge administratif a donc prévalu, dans ce jugement, sur un réel intérêt pratique du recours à un tel mécanisme d’inexistence. Si le juge administratif assure la discipline de l’activité administrative, il se veut dans le même temps pédagogue afin de prévenir l’apparition de contentieux qu’une jurisprudence balbutiant, voire contradictoire, pourrait faire prospérer.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2016-2022 ; chronique administrative ; Art. 388.

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ParJDA

Nouveau dossier, nouvel ouvrage !

art. 387.

On annonce la présente parution :

  • en partie en ligne (par extraits dans un premier temps) sur le présent site Internet mais aussi
  • à l’intérieur d’un ouvrage publié aux Éditions l’Épitoge :

40 regards
sur 40 ans de décentralisation(s)


mars 1982- mars 2022

Dossier spécial du Journal du droit administratif

Dir. Prs F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina

Dans un discours prononcé le 27 juillet 1981, G. Defferre affirmait : « La France profonde est dans nos villes, dans nos villages. Elle aspire à tenir sa place, à être considérée, à jouer son rôle, à choisir son destin. Il est injuste et dangereux de la maintenir sous le boisseau, de l’empêcher de s’exprimer, de décider pour elle-même. Le Gouvernement (…) a confiance dans les Français, dans leur capacité de choisir leurs élus, des élus majeurs et responsables. Des élus libres d’agir, sans tous ces contrôles a priori, sans que leurs décisions soient remises en cause, retardées, déformées par des fonctionnaires ou des ministres lointains, qui connaissent mal leurs problèmes et que rien n’habilite à décider à leur place. Il est enfin temps de donner aux élus des collectivités territoriales la liberté et la responsabilité dans le cadre de la loi ».

A l’occasion du 40e anniversaire des lois Defferre, un dossier spécial du Journal du droit administratif (Jda) (fondé en 1853 à Toulouse et refondé dans ce même lieu en 2015) donne la parole à 40 personnalités particulièrement qualifiées (universitaires, élus nationaux et élus locaux, agents publics) pour apporter leur témoignage, leur regard sur cette période de 40 années de décentralisation(s) en France.


Décentralisation(s). Joyeux anniversaire la décentralisation ou plutôt joyeux anniversaires tant ils sont nombreux les points de vue(s) et les possibilités – tant positives que négatives – tant laudatives que dépréciatives – de considérer les décentralisations assumées, avérées, imaginées, redoutées ou encore fantasmées et parfois même repoussées que la France a connu entre les mois de mars 1982 et 2022.

Tel a bien été l’objectif que nous nous sommes fixé en proposant aux lecteurs et aux citoyens « 40 points de vue(s) », « 40 contributions », « 40 regards » sur 40 ans de décentralisation(s) et non de décentralisation au singulier. Partant, le présent projet s’inscrit dans deux « traditions » que matérialisent au quotidien de leurs travaux le Journal du Droit Administratif (Jda) et le Collectif L’Unité du Droit (Clud), partenaires de la présente publication aux côtés de l’Université Toulouse 1 Capitole et de son laboratoire, l’Institut Maurice Hauriou (Imh).

Le Jda, en effet, a pour vocation, depuis 1853[1] lors de sa première création depuis la Faculté de Droit de Toulouse, d’offrir et de diffuser des points de vue(s) et des publications qui non seulement cherchent à mettre « à la portée de tous » et donc des citoyennes et des citoyens des questions juridiques potentiellement réservées à des juristes spécialistes mais encore à diversifier sciemment et volontairement ces points de vue en confrontant des opinions diverses mais surtout complémentaires afin que chacun, in fine, se forge sa propre opinion née de la confrontation potentielle des avis éclairants d’autres auteurs. C’est aussi pleinement la vocation du Clud et de ses éditions (les Éditions L’Épitoge) qui depuis dix-huit années déjà (autre anniversaire de majorité !) emploient et assument dans leurs contributions l’usage du « s » dit cludien (sic) placé entre parenthèses et évoquant de façon assumée la potentialité des avis et d’éventuelles diffractions doctrinales.

Voici donc bien 40 regards… sur 40 ans de décentralisation(s).

L’ouvrage en est construit autour de quatre thématiques : celle des bilans et perspectives (I), celle des compétences décentralisées au cours des 40 dernières années (services publics, finances publiques avec une focale sur le secteur sanitaire et social) (II), celle de la mise en perspective(s) des territoires (III) ainsi qu’une série conclusive de tribunes et de témoignages (IV).

Ont ainsi participé au 40e anniversaire de la décentralisation française en nous offrant leurs contributions : Célia Alloune, Jean-Bernard Auby, Robert Botteghi, Jordan Chekroun, Pierre-Yves Chicot, Jean-Marie Crouzatier, Florence Crouzatier-Durand, Méghane Cucchi, Carole Delga, Virginie Donier, Maylis Douence, Vincent Dussart, Mélina Elshoud, Delphine EspagnoAbadie, Pierre EsplugasLabatut, Bertrand Faure, André Fazi, Léo Garcia, Nicolas Kada, Marietta Karamanli, Florent Lacarrère, Franck Lamas, Éric Landot, Xavier Latour, Jean-Michel Lattes, Pierre-Paul Leonelli, Alexis Le Quinio, Marine de Magalhaes, Wanda Mastor, Clément Matteo, Jean-Luc Moudenc, Isabelle MullerQuoy, Jean-Marie Pontier, Laurent Quessette, Anne Rainaud, Claude Raynal, Jean-Gabriel Sorbara, Marie-Christine SteckelAssouère, Mathieu Touzeil-Divina, Michel Verpeaux & André Viola.

Table des matières

Extraits en ligne :

Le JDA est par ailleurs heureux en ce jour anniversaire de la Loi du 2 mars 1982 de vous proposer en ligne et en accès libre outre l’introduction dudit dossier, 22 extraits (puisque 2022) des 40 contributions précitées :

Art. 389. 1982-2022 : 40 ans de décentralisation(s) en 40 contributions

Par Florence Crouzatier-Durand & Mathieu Touzeil-Divina

Art. 390. La décentralisation, une volonté politique de François Mitterrand

Par Delphine Espagno-Abadie

Art. 391. Décentralisation : 40 ans de navigation à vue ?

Par Nicolas Kada

Art. 392. Vers un nouvel acte de la décentralisation ?

Par Jean-Luc Moudenc

Art. 393. Les 40 ans de la décentralisation : à la recherche d’un nouveau souffle

Par André Viola

Art. 394. Du mythe de l’abolition de la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales.
La décentralisation inaboutie

Par Florent Lacarrère

Art. 395. De l’émergence progressive d’un service public local d’éducation

Par Marine de Magalhaes

Art. 396. Transports publics et décentralisation 

Par Jean-Michel Lattes

Art. 397. 40 ans de décentralisation : quels effets sur la sécurité intérieure ?

Par Xavier Latour

Art. 398. Décentraliser le système de santé : un problème insoluble ?

Par Jean-Marie Crouzatier

Art. 399. La collectivité départementale de 1982 à aujourd’hui :
retour sur quelques vicissitudes du droit de la décentralisation

Par Virginie Donier

Art. 400. 40 ans de finances locales et toujours à la recherche de l’autonomie financière des collectivités territoriales !

Par Vincent Dussart

Art. 401. 40 années d’autonomie financière des collectivités territoriales

Par Claude Raynal

Art. 402. 40 ans de décentralisation à travers la Dgf : un anniversaire en demi-teinte

Par Léo Garcia

Art. 403. De la décentralisation à l’autonomie : l’hypothèse de la Corse

Par Wanda Mastor

Art. 404. 40 ans de décentralisation dans l’outre-mer de droit commun : de la rigueur de l’identité législative à l’émergence d’un droit différencié

Par Pierre-Yves Chicot

Art. 405. L’échec de la décentralisation française : l’État, les élus et les règles

Par Bertrand Faure

Art. 406. 1982-2022, ou 40 nuances de décentralisation

Par Michel Verpeaux

Art. 407. À propos du rôle de l’élu local : les tourments d’un élu en charge de politiques culturelles  

Par Pierre Esplugas-Labatut

Art. 408. La décentralisation 40 ans après : un désastre

Par Jean-Bernard Auby

Art. 409. Plaidoyer pour une autonomie retrouvée des départements

Par Mélina Elshoud

Art. 410. 40 ans de décentralisation

Par Carole Delga

Art. 411. Décentralisation, le jour sans fin ?

Par Marietta Karamanli

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2021-2022 ; Dossier 09 – 40 ans de décentralisation(s) ;
dir. F. Crouzatier-Durand & M. Touzeil-Divina ; Art. 387.


[1] Sur le média : Touzeil-Divina M., « Le premier et le second Journal du Droit Administratif : littératures populaires du droit public ? » in Littératures populaires du Droit ; Paris, Lextenso ; 2019 ; p. 177 et s.

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« S’il te plaît, apprivoise-moi »

Art. 386.

Le Master Droit de la Santé & le Journal du Droit Administratif avec le soutien du Tribunal administratif de Toulouse ont décidé de proposer, de façon régulière, une chronique jurisprudentielle en droit(s) de la santé, réunissant , en fonction de l’actualité et/ou de l’intérêt juridique du sujet, une ou deux décisions du Tribunal assorties des conclusions du rapporteur public. Elles pourront être accompagnées d’un commentaire ou de propositions doctrinales et parfois même uniquement de présentations académiques.

par M. Mathieu Touzeil-Divina
Université Toulouse 1 Capitole
Co-directeur du Master Droit de la Santé
Directeur du JDA

Horvilleur Delphine,
Vivre avec nos morts ; Paris, Grasset ; 2021.

L’auditeur de plusieurs grandes maisons radiophoniques connaît évidemment l’auteure de l’ouvrage dont il est ici rendu compte, Delphine Horvilleur. Rabbin du « Judaïsme en mouvement », elle a déjà publié de nombreux ouvrages mais aucun, a priori et sauf omission, ne concerne directement et juridiquement le(s) droit(s) et pas même ceux de la santé. Bref, mais on s’en doutait un peu, l’auteure n’est pas juriste (et c’est déjà là peut-être une première qualité).

Toutefois, nous avons décidé d’intégrer son opus « Vivre avec nos morts » car il rejoint, précisément, une des thématiques chères au(x) droit(s) de la santé ; thématique que la présente chronique accueille à bras ouverts : le(s) droit(s) éprouvé(s) par le(s) citoyen(s). Il est effectivement non seulement opportun mais obligatoire à nos yeux de toujours se demander comment les droits sont non seulement reçus mais encore mis en œuvre(s) et ressentis par leurs premiers destinataires. Par ailleurs, en consacrant ce livre à la Mort et à la fin des vies, Delphine Horvilleur rejoint l’une des branches du droit de la santé, celle du dernier souffle de vie. Partant – que l’on soit juriste ou non – elle tente de nous faire approcher un sujet que nombre d’entre nous ne souhaiterait jamais aborder : celui de nos propres réactions face à la Mort comme si le sujet pouvait – en humanité avant tout – être réellement apprivoisé alors que quiconque la rencontre ne semble que pouvoir la subir ou la fuir.

Récemment, en Droit, c’est aussi un constat que dépasse la Défenseure des Droits dans son « rapport funéraire » de 2021 et dans lequel elle appelle à davantage – précisément – de droit(s) autour de la Mort et surtout de celles et de ceux qu’elle rend esseulés.

La voici donc, l’héroïne du livre[1] :
la Mort.

Et comme l’on sait qu’elle va entraîner avec elle son inévitable cortège de fleurs, de pleurs et d’humeurs, on nous en propose en sous-titre un « petit traité de consolation ». Tel sera peut-être pourtant l’un des rares reproches que l’on pourra faire à son auteure. Car si nous avons très sincèrement beaucoup aimé et appris au fil des pages de ce formidable recueil construit à partir de onze témoignages-chapitres portant chacun le nom d’une ou d’un défunt(e), nous n’y avons pas vu ou perçu un instrument de consolation mais plutôt un guide d’adoption que l’on rédigerait à destination des futurs maîtres d’un animal indomptable et auxquels on dirait : nos conseils ne vous serviront sûrement pas à apprivoiser ce qui ne peut l’être mais au moins à oser le regarder et à essayer.

« Allons & voyons ».

C’est par ces mots du Sermon sur la Mort (1662) de Bossuet :

« c’est une étrange faiblesse de l’esprit humain que jamais la mort ne lui soit présente, quoiqu’elle se mette en vue de tous côtés, et en mille formes diverses. On n’entend dans les funérailles que des paroles d’étonnement de ce que ce mortel est mort » …

…que nous avons souvent introduit nos leçons, cours ou considérations sur le(s) droit(s) de la Mort[2]. En effet, voilà bien une réaction toute humaine et singulièrement toute contemporaine, moderne et occidentale que de croire qu’en enfermant la Mort dans un cercueil puis dans la terre (ou en la faisant brûler) puis en la contenant dans un espace – lui aussi fermé et détaché des regards (p. 82 et s.) – (le cimetière mais désormais aussi l’espace cinéraire), elle n’existera plus. Le rite funéraire juif se conclut d’ailleurs aussi par cette « clôture » ou fermeture du linceul (p. 50) :

« Un dernier détail clôture (sic) la préparation des morts dans la tradition juive : le linceul doit être cousu à ses extrémités, et ainsi refermé juste avant que le corps ne soit prêt à être inhumé. Le vêtement des morts est clos, et cette couture scelle leur départ ».

Et l’auteure de rappeler même un souvenir d’enfance (p. 82) :

« Ma mère nous interdisait d’entrer dans un cimetière. Vieille superstition ashkénaze : ne pas faire approcher les enfants de la mort. Je suppose qu’on s’imagine ainsi la tenir hermétiquement à distance ».

Mettez cependant vos deux mains sur vos yeux. Ça y est ? Non, vous avez triché puisque vous me lisez. Ça y est ? … Bon, vous le lirez plus tard mais sachez que si vous l’avez fait même si dans votre champ de vision, ce texte n’existait plus, il n’empêche qu’il était toujours là.

La Mort aussi. Tout le temps.

Elle est inévitable et aussi humaine et certaine que la vie elle-même. Nous devons par ailleurs la vie à la mort de cellules premières rappelle, comme pour normaliser l’expérience, l’auteure (p. 20).

Alors, oui, il faut oser, aller et regarder et c’est à cela que nous entraîne, en nous tenant la main, en nous rassurant, en nous conseillant, Delphine Horvilleur. Et pour cela et de cela il faut l’en remercier mille fois.

Entre les religions,
un témoignage fait de portraits
& d’accompagnements.

C’est, sans le vouloir on l’imagine, une équipe de football funéraire qu’a réunie dans son œuvre Delphine Horvilleur. Onze défunts en un autre Évangile y sont évoqués avec humour, avec tendresse, avec sincérité et avec toujours en filigrane, ce rapport qu’eux-mêmes, leurs proches ou leurs absents ont eu ou refusé d’avoir avec la Mort. Le rabbin Horvilleur en est à la fois témoin puis acteur.

Cela dit, l’acteur ne cache pas son rôle particulier au seuil de la Mort de ses frères et sœurs en communauté. Elle est rabbin et accomplit en conséquence parfois la lecture du tristement célèbre qaddich ou קדיש en langue araméenne (ainsi directement adressée au Très-Haut).

Les témoignages et les récits que nous confie Delphine Horvilleur se font par suite tant dans l’intimité que dans l’humilité et l’Humanité. On ne reçoit pas une « leçon » (ou alors de vie !), on entend des confidences, des secrets partagés, une confiance manifeste dans l’autre et son respect (p. 112 et s.) :

« Personne ne sait parler de la mort, et c’est peut-être la définition la plus exacte que l’on puisse en donner. Elle échappe aux mots, car elle signe précisément la fin de la parole ».

Tout est ici résumé : on sait que l’on ne pourra pas mais on essaie, et l’on accompagne.

Toutefois, disons-le très simplement, l’ouvrage n’est pas destiné seulement ou forcément aux lecteurs et aux lectrices de confession juive et ne pas l’être n’empêche en rien ni la lecture ni l’accompagnement qu’en offre son auteure. Redisons-le, c’est en Humanité qu’on s’y sent accompagné que l’on soit croyant ou athée, Juif ou d’une autre religion.

Accompagner, telle est bien la mission dont relève ici le rabbinat de l’auteure (p. 80 et s.) :

« Je crois que jamais mieux que ce jour-là, je n’ai compris mon rôle et ce à quoi sert un officiant au cimetière. Accompagner les endeuillés, non pas pour leur apprendre quelque chose qu’ils ne savaient déjà, mais pour leur traduire ce qu’ils vous ont dit, afin qu’ils puissent l’entendre à leur tour. Et s’assurer ainsi que le récit qui a quitté leur bouche revienne à leurs oreilles par l’intermédiaire d’une voix qui n’est pas la leur, enfin pas tout à fait, une voix qui fait dialoguer leurs mots avec ceux d’une tradition ancestrale, transmise de génération en génération, aux « bons » et aux « mauvais » juifs et à ceux qui font comme ils peuvent ».

La Mort invisible que l’on pourrait voir…
malgré les pandémies.

La pandémie contemporaine, qu’évoque naturellement Delphine Horvilleur (p. 15) dès le premier de ses chapitres, n’a malheureusement fait qu’accentuer le phénomène que nous condamnons d’invisibilisation de la Mort[3] et que d’autres essais, par exemple à l’aune de la religion et des rites catholiques, d’aucuns[4] ont pu qualifier de « Mort confisquée ». Cachée, dissimulée, la Mort a toujours plus été cachée (au moins de mars à fin décembre 2020) puisque jusqu’à la décision (de condamnation) du Conseil d’État du 22 décembre 2020[5] entraînant une modification de la législation funéraire, la Mort et les morts ont été dissimulés, par précaution et peur de transmission, aux yeux mêmes des proches et des parents ; la plupart des soins rituels ayant même été prohibés[6]. Un ultime confinement étant alors imposé aux défunts après avoir seulement concerné les vivants[7]. Delphine Horvilleur, quant à elle, ne dissimule rien du malheur ou des peurs ; elle les affronte et y fait fac en nous engageant à au moins essayer de suivre ses pas.

Voir les ou plutôt « la » Mort, la religion juive y incite pourtant nous rappelle l’auteure (p.37 et s.) qui donne au lecteur la signification a priori première de ces cailloux laissés par les visiteurs sur les sépultures de leurs défunts. Ils indiquent bien sûr, aujourd’hui, aux autres vivants que l’on ait passé, que l’on a pensé aux défunts, que l’on se les ai rappelés mais ils signalent aussi une tombe, un des lieux de la Mort pour celles et ceux qui avaient autrefois l’interdiction de l’approcher. Aujourd’hui, cependant, …

« Contrairement aux fleurs qui fanent, les cailloux restent et disent la force du souvenir. Ils racontent la place inaltérable qu’occupent les disparus dans la vie de ceux qui leur survivent.

Et puis le caillou, en hébreu, porte un nom particulier, dont le signifiant caché a valeur de puissant symbole. Un caillou se dit Ebben, et ce mot, une fois fendu, en révèle deux qu’il semble avoir fait fusionner « ab » et « ben », le « parent » et « l’enfant ».

Poser un caillou sur une tombe, c’est [désormais] déclarer à celui ou à celle qui y repose que l’on s’inscrit dans son héritage (…). La pierre dit la filiation, réelle ou fictive, mais toujours véritable ».

Une autre religion abrahamique, ajoutons-nous, n’a-t-elle pas basé sa famille et donc son héritage également sur ce même terme : « Tu es Pierre, et sur cette pierre je bâtirai mon Église » relève en effet saint-Matthieu en son Évangile (chapitre 16, versets 13 à 23).

« LeH’ayim » ;
« A la vie » !

C’est une expression qui revient comme une ritournelle dans l’ouvrage de Delphine Horvilleur. « A la vie » ; « LeH’ayim » nous incite-t-elle à trinquer à ses côtés (p. 25 et s.) comme pour rappeler plusieurs paradoxes conjurant la Mort : buvons à la vie et enfermons-là dans ce lieu (le cimetière) que la langue des Hébreux nomme Beit haH’ayim c’est-à-dire – précisément – la « maison des vivants » ! Il est vrai cela dit (en Droit également) que les cimetières sont a priori aussi – sinon surtout – faits par les vivants certes à la mémoire des morts mais pour et par les vivants. Ne dit-on ainsi pas du cimetière en droit administratif qu’il est un lieu de domanialité publique parce qu’il serait affecté « à l’usage direct de tous » ; le « tous » étant nécessairement l’assemblée des vivants puisque le Mort, en droit français et à notre grand regret[8], n’a pas véritablement de « droit(s) » ?

C’est avec malice et humour, qu’à plusieurs reprises, Delphine Horvilleur rappelle également ce quasi-mantra qui semble conjurer la Mort en la défiant d’un « LeH’ayim » ! puis d’un « Désolé, on n’est pas là. Repassez plus tard » (p. 25) !

On croirait entendre le personnage d’Arya Stark dans Games of Thrones lorsqu’elle nargue la Mort en la défiant après une interrogation naïve : « What do we say to the God of Death » ? « Not today » ! Pas aujourd’hui, célébrons donc la vie puisque nous le pouvons. Et célébrons aussi la Mort en ce qu’elle en fait partie nous invite à songer l’auteur de « vivre avec nos morts » dont le titre – précisément – revient sur cette paradoxale mais inévitable cohabitation des défunts et de leurs orphelins que nous sommes.

En grec ancien, la lettre Z (le Zêta) est l’initiale du terme ζῇ signifiant « il est vivant » ou « en vie » comme pour conjurer la mort de l’innocent dans cet incroyable et magnifique film[9] de Costa-Gavras. Par suite, « choisir la vie » (p. 104), telle est bien l’option que nous engage à apprivoiser et à assumer au fil de ses pages, Delphine Horvilleur et l’on ne peut que l’en remercier.

« S’il te plaît,
apprivoise-moi »…

Elle aura beau supplier et se faire aussi touchante que le Petit Prince d’un Saint-Exupéry, personne ne veut ni ne peut apprivoiser la Mort et en tout cas pas celle des autres. En revanche, et grâce à Mme Horvilleur, notamment, on peut désormais essayer et cela change tout car c’est précisément cela, le point commun entre le Droit et l’Humanité : l’idée du « bien commun » et ce, quelle que soit la religion, la croyance ou la citoyenneté.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2021 ;
Chronique Droit(s) de la Santé ; Art. 386.


[1] D’où l’emploi au présent compte rendu de sa majuscule personnifiante.

[2] Dont : Touzeil-Divina Mathieu, Bouteille-Brigant Magali & Boudet Jean-François (dir.), Traité des nouveaux droits de la mort ; Le Mans, L’Epitoge ; 2014 (2 vol.) ou encore aux côtés du docteur Philippe Charlier, « Droit de la mort : « Allons et voyons ! »  in Libération datée du 1er novembre 2014.  

[3] Si la religion juive explique (p. 212 notamment) Delphine Horvilleur prohibe de regarder les morts, c’est-à-dire ceux et celles que « LA » Mort emporte, c’est bien cette dernière que l’auteure entend essayer de regarder en face et non ses victimes.

[4] De Cacqueray Christian, La mort confisquée ; Paris, Cld ; 2002.

[5] CE, 22 décembre 2020, Escolano & alii (req. 439804 & alii). Ladite jurisprudence a par ailleurs été commentée par nos soins au Jcp A n°03 2021.

[6] Cf. dans leurs versions premières (avant annulation) : les décrets n°2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ; n°2020-352 du 27 mars 2020 portant adaptation des règles funéraires en raison des circonstances exceptionnelles liées à l’épidémie de Covid-19 ; n°2020-384 du 1er avril 2020 complétant le décret n°2020-293 , n°2020-446 du 18 avril 2020 relatif à l’établissement du certificat de décès ; n°2020-497 du 30 avril 2020 complétant le décret n°2020-293 ; n°2020-548 du 11 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ; n°2020-648 du 27 mai 2020 modifiant le contenu et les modalités de délivrance des diplômes dans le secteur des services funéraires ; n°2020-663 du 31 mai 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de Covid-19 ; n°2020-724 du 14 juin 2020 modifiant le décret n° 2020-663 ; n°2020-750 du 16 juin 2020 relatif à l’obligation de fournir une attestation de conformité des véhicules funéraires ; n°2020-917 du 28 juillet 2020 relatif à la durée de l’habilitation dans le secteur funéraire et à la housse mortuaire.

[7] On se permettra de renvoyer en ce sens à : Touzeil-Divina Mathieu, « Droit(s) funéraire(s) & coronavirus :  l’autre confinement » in Lami Arnaud (dir.), La pandémie de Covid-19 ; les systèmes juridiques à l’épreuve de la crise sanitaire ; Bruxelles, Bruylant ; 2021 ; p. 129 et s.

[8] Outre la conclusion commune du traité préc. des nouveaux droit(s) de la Mort, on renverra en ce sens au dernier chapitre de nos Dix mythes du droit public ; Paris, Lextenso ; 2019.

[9] Z (film franco-algérien de 1969).

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L’association Coronavictimes a encore frappé … Obs. sous CE, ord., 25 août 2021

Art. 385.

Le présent article rédigé par Mmes Anne-Camille Deléglise & Eva Mahoudeaux, Etudiantes en Master I Droit de la Santé, Université Toulouse 1 Capitole, promotion Emmanuelle Charpentier (2021-2022), s’inscrit dans le cadre de la 5e chronique en Droit de la Santé du Master Droit de la Santé (UT1 Capitole) avec le soutien du Journal du Droit Administratif.

par Mmes Anne-Camille Deléglise & Eva Mahoudeaux,
Etudiantes en Master I Droit de la Santé,
Université Toulouse 1 Capitole,
promotion Emmanuelle Charpentier (2021-2022)

L’association Coronavictimes, fervente militante contre la politique opérée par le Gouvernement défère devant le juge administratif toutes les mesures phares adoptées. Cette fois-ci, est à l’ordre du jour le fameux passe sanitaire sur lequel le Conseil d’Etat a dû, encore une fois, se prononcer en référé dans une ordonnance du 25 août 2021. 

En période de crise, notamment sanitaire, l’Etat est amené à enrichir un droit déjà complexe, par le biais de mesures d’adaptation inédites.  Il en ressort que le juge doit lui aussi s’adapter en tentant d’appliquer ce nouveau droit. Celui-ci manque de pratique et de recul, car adopté dans un contexte d’urgence pour faire front à la situation une crise. Une autre difficulté réside dans la nécessité d’établir un certain contrôle de proportionnalité entre l’ampleur des circonstances et les mesures parfois critiquables sur leur conformité aux droits et libertés fondamentaux, mais qui auraient vocation à être temporaires. Face à cela, le juge français semble avoir opté pour la solution d’une unicité étatique et, ainsi, de ne pas remettre en cause, la plupart du temps, les dispositions gouvernementales. Néanmoins, rattrapé par son obligation d’indépendance, le juge y procède de manière assez indirecte. L’ordonnance du 25 août 2021 en est une illustration.

Les faits de l’affaire sont les suivants. L’association Coronavictimes avait saisi le juge administratif des référés pour requérir la suspension de l’exécution du décret 2021-1059 du 7 août 2021. Ce décret imposait notamment la possession d’un « passe sanitaire » dans les transports et pour certains rassemblements en extérieur.  Il faut rappeler que le « passe sanitaire » avait été instauré par la Loi 2021-689 du 31 mai 2021 et son décret d’application 2021-699 du 1er juin 2021, et jugé conforme à la Constitution (C. constit. DC 2021-819 du 31 mai 2021).

L’association requérante invoquait l’illégalité de ce décret par le biais de trois moyens :

  • Conditionner l’accès à certains transports publics et évènements à la possession d’un « passe sanitaire » crée une inégalité de traitement entre les personnes vaccinées et celles qui ne le sont pas.
  • Conditionner l’accès à certains transports publics et évènements à la possession d’un « passe sanitaire » porte une atteinte à la liberté d’aller et venir.
  • Exonérer, sous certaines conditions, d’un test de dépistage ou du port du masque les personnes vaccinées, alors que l’efficacité du vaccin n’a pas été prouvée, ne respecte pas la volonté de protection de la santé du législateur.

Sur le premier moyen :

Au premier moyen, le Conseil d’Etat répond tout simplement que le « passe sanitaire » pouvait être obtenu, non pas uniquement par la vaccination, mais également par un test de dépistage ou un certificat de rétablissement de la maladie. Le juge a tout bonnement repris les termes de la Loi du 31 mai 2021 qui, en son Article Premier II. 2°, autorisait le Premier Ministre à :

« Subordonner l’accès des personnes à certains lieux, établissements ou événements impliquant de grands rassemblements de personnes pour des activités de loisirs ou des foires ou salons professionnels à la présentation soit du résultat d’un examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19, soit d’un justificatif de statut vaccinal concernant la covid-19, soit d’un certificat de rétablissement à la suite d’une contamination par la covid-19. »

Il s’agit ici d’une application littérale des textes. Ce rappel du Conseil d’Etat était largement prévisible. Au premier abord, il semblerait que la notion de « passe sanitaire » n’ait pas été comprise dans sa globalité par l’association, celle-ci ne l’assimilant qu’à un schéma vaccinal complet. Cependant, l’association Coronavictimes est une habituée des bancs du tribunal administratif. Elle est en effet à l’origine de nombreux recours portant sur les mesures gouvernementales de crise. Il est donc possible de supposer que l’association tente par tout moyen d’obtenir gain de cause, même par des arguments saugrenus.

Sur le deuxième moyen :

En ce qui concerne le deuxième moyen, le Conseil d’Etat invoque sa légalité en se fondant également sur la loi du 31 mars 2021. Son Article 1. II. 1. 1° prévoit la nécessité du « passe sanitaire » pour certains déplacements, notamment pour entrer et sortir du territoire. Le paragraphe suivant implique les lieux en extérieur dans les restrictions qu’il met en œuvre.

Le Conseil d’Etat a interprété souverainement, avec les éléments qui lui étaient fournis, que les précédentes dispositions ne portaient pas atteinte à la liberté d’aller et de venir. Il reprend ici la position qu’il a défendue tout au long de la crise, selon laquelle les mesures prises par le Gouvernement pour faire face à la crise sanitaire n’entravent pas les libertés des individus.

Il faut soulever que le Conseil d’Etat aurait simplement pu statuer sur les deux premiers moyens d’une traite. En effet, dans la mesure où le « passe sanitaire » pouvait s’obtenir à l’aide d’un PCR et que ces tests étaient disponibles et gratuits à tous, alors chacun pouvait accéder aux transports et aux manifestations en plein air. Les juges de la haute juridiction administrative ont cependant démontré d’une certaine distance. En effet, un test PCR même gratuit et disponible peut rester assimilé à une limite dans l’accès aux transports. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel avait déjà validé la constitutionnalité du passe sanitaire quant à la liberté d’aller et venir. Le juge administratif est donc lié à cette jurisprudence constitutionnelle et ne peut pas la remettre en cause au nom de n’importe quel motif.

L’absence totale de fondements exprimée par le juge administratif pour déclarer conforme le passe sanitaire à la liberté d’aller et venir renvoie à un désir du juge de rester neutre. Ainsi, cette neutralité revendiquée pourrait aussi s’apparenter à leur absence de volonté d’immission dans les mesures prises par le Gouvernement.

Sur le troisième moyen :

C’est néanmoins dans l’analyse du troisième et dernier moyen que l’hypothèse précédente apparaît flagrante. En effet, le Conseil d’Etat se contente simplement d’affirmer qu’autoriser sous conditions les personnes vaccinées à déroger aux tests de dépistage du virus et au port du masque n’est pas « de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité du décret contesté ». Ici, le juge reste extrêmement en retrait puisqu’il n’apporte aucune justification sur cette légalité. Il ne reprend ni l’idée d’efficacité non prouvée de la vaccination ni celle d’objectif de protection de la santé du législateur invoquées par les requérants.

Ce silence juridictionnel pourrait découler du manque de consensus et de recul scientifique quant à l’efficacité effective de la vaccination. Ces débats, d’origine scientifique, ont fini par se retrouver au centre de l’opinion publique qui remet en question la politique vaccinale engagée par le Gouvernement.

En effet, Jacqueline Marvel, chercheuse CNRS au CIRI (immunologue), souligne que « nous n’avons pas d’information précise sur la protection à long terme des vaccins. Tout ce que l’on peut affirmer, c’est que le vaccin est efficace sur une période d’environ 6 mois – le temps qui nous sépare des débuts de la vaccination »[1]. Ainsi, la question de l’efficacité sur le long terme du vaccin est au cœur des polémiques.

La HAS a dans un premier temps, par un avis du 23 août 2021[2], recommandé l’administration d’une dose de rappel pour les personnes les plus à risque de faire une forme sévère de la maladie (les personnes de 65 ans et plus et celles présentant des comorbidités) avant d’élargir cette recommandation le 6 octobre 2021[3], à l’ l’ensemble des professionnels qui prennent en charge ou accompagnent ces personnes vulnérables (soignants, transports sanitaires et professionnels du secteur médico-social) et préconise également de le proposer à l’entourage des personnes immunodéprimées. La recommandation de l’administration d’une dose de rappel pour ces personnes à risques ou en contact avec ces mêmes personnes, souligne ce manque de recul et de connaissance scientifique sur la maladie et les vaccins élaborés.

La question des multiples variant et de leur impact vis-à-vis de la vaccination est également à prendre en compte. Effectivement, le monde scientifique n’a que peu de données, et de recul sur ces données pour statuer sur le fait de savoir si les variants pourraient échapper à la protection conférée par les vaccins basés sur la souche initiale de l’épidémie ou même diminuer, drastiquement ou non, cette protection.

L’impact de l’évolution du virus sur les vaccins actuels, ainsi que l’évolution de la pandémie sont suivis au jour le jour, afin d’obtenir une réponse à ces nombreuses questions.

L’état des connaissances scientifiques et médicales sur le Sars-Cov-2 évolue de jour en jour, et pour le moment, les vaccins étant toujours en phase 3 des essais cliniques, afin de mesurer l’efficacité et la sécurité des vaccins, aucune conclusion ne peut être véritablement tirée. 

Le juge ne peut alors, pour le moment, pas statuer sur ce point, les scientifiques n’ayant eux-mêmes pas statué définitivement. 


Cet arrêt du Conseil d’Etat n’a cependant pas vocation à perdurer dans le temps. En effet, les tests PCR et antigéniques sont devenus payants depuis le 15 octobre 2021 pour les personnes non vaccinées et ne disposant pas d’une ordonnance en vertu de l’arrêté du 14 octobre 2021 modifiant l’arrêté du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire. Le motif du Conseil d’Etat pour justifier l’absence d’inégalité de traitement entre les personnes vaccinées et non vaccinées est donc désormais inopérant.

Il manque encore un peu de recul pour analyser les conséquences de cette nouvelle disposition, et notamment l’apparition d’un nouveau contentieux. En effet, en dehors de la vaccination, le seul moyen de disposer du passe sanitaire serait d’avoir contracté récemment la maladie, ce qui n’est pas une alternative réaliste. Il est ainsi possible d’imaginer soit une vaccination contrainte de la population encore réticente, soit une marginalisation de celle-ci. Le passe sanitaire était obligatoire pour se rendre à l’hôpital ou chez le médecin en vue de soins programmés, cette part de la population non vaccinée et avec peu de ressources pourrait tout simplement renoncer à se faire soigner. Il y a donc un enjeu d’accès aux soins, qui devrait s’estomper si la levée du passe sanitaire s’effectue rapidement. Cependant, le passe sanitaire pourrait aussi perdurer dans le temps et devenir un outil politique. Le Gouvernement ne fait que retarder sa levée pour l’instant. Dans cette hypothèse, la vaccination obligatoire pour tous devra être instaurée par le Gouvernement ou le juge sera amené à se reprononcer sur sa légalité et il est pertinent de se demander comment il pourra défendre l’absence d’une inégalité de traitement.

BIBLIOGRAPHIE

  1. Avis du Conseil scientifique COVID-19 du 6 juillet 2021 « REAGIR MAINTENANT POUR LIMITER UNE NOUVELLE VAGUE ASSOCIEE AU VARIANT DELTA » Disponible sur https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/avis_conseil_scientifique_6_juillet_2021_actualise_8_juillet_2021.pdf?fbclid=IwAR35yGdcx-jLyIj4IU464ukHt8OwqI03pGqOTvV9CELtq7JNgDM0NYM3Qtg
  2. HAS – Avis n° 2021.0061/AC/SEESP du 23 août 2021 du collège de la HAS relatif à la définition des populations à cibler par la campagne de rappel vaccinal chez les personnes ayant eu une primovaccination complète contre la Covid-19 – Disponible sur https://www.has-sante.fr/jcms/p_3283044/fr/avis-n-2021-0061/ac/seesp-du-23-aout-2021-du-college-de-la-has-relatif-a-la-definition-des-populations-a-cibler-par-la-campagne-de-rappel-vaccinal-chez-les-personnes-ayant-eu-une-primovaccination-complete-contre-la-covid-19
  3. HAS – Covid-19 : la HAS élargit le périmètre de la dose de rappel – Disponible sur https://www.has-sante.fr/jcms/p_3290677/fr/covid-19-la-has-elargit-le-perimetre-de-la-dose-de-rappel
  4. Matthieu Martin – Université de Lyon 1 – « [Covid-19] L’efficacité des vaccins, une comparaison risquée » Disponible sur https://sciencespourtous.univ-lyon1.fr/efficacite-des-vaccins/

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2021 ;
Chronique Droit(s) de la Santé ; Art. 385.


[1] Matthieu Martin, « [Covid-19] L’efficacité des vaccins, une comparaison risquée » Disponible sur  https://sciencespourtous.univ-lyon1.fr/efficacite-des-vaccins/

[2] Avis n° 2021.0061/AC/SEESP du 23 août 2021 du collège de la HAS relatif à la définition des populations à cibler par la campagne de rappel vaccinal chez les personnes ayant eu une primovaccination complète contre la Covid-19 – Disponible sur https://www.has-sante.fr/jcms/p_3283044/fr/avis-n-2021-0061/ac/seesp-du-23-aout-2021-du-college-de-la-has-relatif-a-la-definition-des-populations-a-cibler-par-la-campagne-de-rappel-vaccinal-chez-les-personnes-ayant-eu-une-primovaccination-complete-contre-la-covid-19

[3] Covid-19 : la HAS élargit le périmètre de la dose de rappel – Disponible sur https://www.has-sante.fr/jcms/p_3290677/fr/covid-19-la-has-elargit-le-perimetre-de-la-dose-de-rappel

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ParJDA

CE, 29 septembre 2021, D. contre ministre de la Défense (obs.)

Art. 384.

Le présent article rédigé par M. Vianney Marie-Joseph, Doctorant en droit public, Université d’Aix-Marseille, Centre Droit de la Santé, s’inscrit dans le cadre de la 5e chronique en Droit de la Santé du Master Droit de la Santé (UT1 Capitole) avec le soutien du Journal du Droit Administratif.

par M. Vianney Marie-Joseph,
Doctorant en droit public,
Université d’Aix-Marseille,
Centre Droit de la Santé

Commentaire de CE, 29 septembre 2021,
D. contre ministre de la Défense, n°435323

Un grand nombre de dommages considérés comme étant causés par les médicaments, dont font partie les vaccins bien évidemment, laissent toujours planer plus de doutes quant à leur origine. Cette situation en vient à favoriser le fait qu’en matière de dommages causés par des produits de santé, une part importante des affaires soumises aux juges aboutit à un jugement de réparation par le biais de l’établissement de présomptions et qu’il est difficilement envisageable, en France, de laisser un dommage d’une importante gravité sans réparation[1].

Lorsqu’une pathologie se développe peu de temps après une vaccination, a fortiori lorsque cette dernière est obligatoire, le doute pousse le requérant vers l’imputation de son préjudice à la vaccination. Après la multitude de cas relatifs à la question l’imputabilité de la sclérose en plaques à la vaccination contre le virus de l’hépatite B[2], la question s’est également posée devant le Conseil d’État, pour ce même vaccin, de savoir si celui-ci a pu contribuer au développement de la myofasciite à macrophages. Elle se caractérise par des symptômes non-spécifiques tels que des douleurs musculaires, des douleurs articulaires ainsi qu’une fatigue chronique.

À l’occasion de cette affaire, le requérant, vacciné à titre obligatoire, une fois en 1994 et une fois en 1995 contre le virus de l’hépatite B pendant son service militaire, a souffert en septembre 1995 de troubles, selon lui, attribuables à sa vaccination à titre obligatoire contre l’hépatite B. En 1997, une myofasciite à macrophages lui est diagnostiquée. Du fait de cette dernière, il bénéficie, à partir de 2001, d’une pension militaire d’invalidité. Estimant que cette pension ne constituait pas une réparation de l’ensemble des préjudices subis, le requérant effectue une demande auprès du ministre de la Défense à fin d’indemnisation complémentaire. Après rejet de la demande d’indemnisation par une décision du 17 mars 2015, s’en suit sa contestation devant le tribunal administratif d’Orléans, ce dernier aboutissant également à un rejet de sa demande. La cour administrative d’appel confirmant la décision de première instance par un arrêt du 5 juillet 2019 à l’occasion duquel elle considère qu’ « en se fondant sur les travaux de l’Académie nationale de médecine, du Haut conseil de santé publique, de l’Académie nationale de pharmacie et de l’Organisation mondiale de la santé consacrés aux liens susceptibles d’exister entre l’administration de vaccins contenant des adjuvants aluminiques et le développement de différents symptômes constitués de lésions histologiques de myofasciite à macrophages, de fatigue chronique, de douleurs articulaires et musculaires et de troubles cognitifs, qu’aucun lien de causalité n’avait, à la date de son arrêt, été scientifiquement établi », le requérant forme alors un pourvoi en cassation contre cette décision.

Le requérant fait justement valoir à l’appui de son pourvoi que, alors que les données usitées par la cour administrative d’appel n’avaient permis d’établir aucun lien à l’échelle des études scientifiques réalisées sur des groupes de population, elle se sert de ces études afin de résoudre un litige se présentant à l’échelle individuelle. Il ajoute que, dans cette situation, « il appartenait à la cour, non pas de rechercher si le lien de causalité entre l’administration d’adjuvants aluminiques et les différents symptômes attribués à la myofasciite à macrophages était ou non établi, mais de s’assurer, au vu du dernier état des connaissances scientifiques en débat devant elle, qu’il n’y avait aucune probabilité d’un tel lien existe ».

Le Conseil d’État, précisant que le moyen précédemment évoqué suffisait, à lui seul à justifier l’annulation de l’arrêt d’appel, annule l’arrêt et renvoi l’affaire à la cour administrative d’appel de Nantes.

Par cette décision, le Conseil d’État rappel que la seule absence de preuve de l’inexistence de lien de causalité entre le dommage et la vaccination est suffisante afin de pouvoir imputer le dommage à la vaccination obligatoire (I). Au regard de sa jurisprudence, il apparaît que cette considération prévaut lorsque la probabilité d’un tel lien de causalité n’est pas écartée sur le plan collectif (II).

I. Une imputabilité probable considérée suffisante pour la réparation du préjudice individuel du requérant

L’utilisation de l’absence de preuve de l’inexistence du lien de causalité pour en considérer l’existence découle de deux caractéristiques favorisant cette appréciation : le caractère individuel du litige (A) portant sur les conséquences, pour la personne concernée, d’une vaccination à caractère obligatoire (B).

A. L’appréciation du lien de causalité au regard de la situation individuelle du requérant

En matière de dommages médicamenteux, le Conseil d’État et la Cour de cassation se rejoignent nettement sur l’appréciation de l’origine du dommage de la victime lorsque celle-ci impute le dommage à la prise d’un médicament. Dans ces cas, les deux juridictions suprêmes procèdent par une analyse in concreto de la situation en analysant les faits au regard de l’état de santé du patient ainsi que des autres causes possibles du dommage subi afin de déterminer l’origine de celui-ci[3] (à titre d’exemple : CE, 30 avril 2014, n°357907 ; Cass. Civ. 1ère, 26 septembre 2012, n°11-17.738). Il n’apparaît donc pas particulièrement surprenant à la lecture de la présente décision que le Conseil d’État suive le raisonnement du requérant selon lequel la cour d’appel administrative aurait commis une erreur de droit en recherchant uniquement « si [de manière générale] le lien de causalité entre l’administration d’adjuvants aluminiques et les différents symptômes attribués à la myofasciite à macrophages était ou non établi ». Les juges confirment le principe selon lequel la juridiction du fond se doit d’analyser la situation au regard des « connaissances scientifiques en débat devant elle » et non du débat en cours, plus généralement, au sein de la communauté scientifique.

Par ailleurs, le passage de la recherche de l’établissement d’un lien de causalité à la recherche du fait « qu’il n’y avait aucune probabilité qu’un tel lien existe » constitue un renversement de perspective notable traduisant de manière éloquente les limites de l’expertise. Les dommages médicamenteux ont particulièrement mis à mal l’efficacité de cette dernière en l’empêchant d’apporter quelconque certitude aux divers débats s’étant déroulés devant les juridictions du fond au cours des dernières années. Les juges ont, ici encore, pris en compte cette situation dans laquelle l’expertise n’aboutit qu’exceptionnellement à une quasi-certitude. Sachant que l’expertise ne permettra pas d’établir de manière certaine, mais plutôt probable, un lien de causalité entre la vaccination et la survenance de la pathologie du requérant, il appartenait à la cour administrative d’appel, pour écarter l’application des dispositions de l’article L. 3111-9 du code de la santé publique, de constater l’inexistence d’un lien de causalité de manière certaine en soulignant la totale absence de probabilité de son existence.

Les juges ont, dans le domaine de la responsabilité relative aux dommages causés par les médicaments, « la connaissance du pouvoir de connaître »[4] qui désigne des « limites que je connais a priori ». Cette assertion fonde l’exigence d’une certitude négative afin d’aboutir à l’absence d’imputabilité de la pathologie à la vaccination obligatoire. La prise en compte des limites de l’état des connaissances scientifiques justifie pleinement, dans la poursuite de l’impératif de justice, que les juges renversent la nature du lien de causalité recherché afin d’appliquer le mécanisme d’indemnisation permettant à la victime de bénéficier d’une réparation de son dommage dont elle n’aurait pu bénéficier d’aucune autre manière. En effet, en l’absence d’établissement de l’origine du dommage, la victime n’aurait, en l’espèce, pu bénéficier de l’application d’aucun régime de responsabilité ni de mécanisme d’indemnisation et ainsi d’aucune réparation. L’analyse vaut également pour le régime d’indemnisation au titre de la solidarité nationale qui ne s’applique que lorsque les dommages « sont directement imputables à des actes de prévention, de diagnostic ou de soins »[5], à cette condition d’imputabilité s’ajoutant celle de gravité du préjudice subi par la victime.

Il convient ici de souligner que le mécanisme d’indemnisation dont il est fait application ici est relatif à une vaccination présentant un caractère obligatoire. Les conditions de son application constituant une influence dans le sens d’une indemnisation facilitée de la victime.

B. Une réparation facilitée dans le cadre de l’indemnisation des dommages imputables aux vaccinations obligatoires

L’application de ce mécanisme d’indemnisation, ne requérant pas la preuve de la commission d’une faute, nécessite uniquement l’établissement du fait que le vaccin soit à l’origine du dommage, alors que le régime de réparation des préjudices au titre de la solidarité nationale comporte également la condition de gravité du dommage.

L’imputabilité du dommage à la vaccination, en tant que seule condition permettant d’octroyer une réparation de son préjudice à la victime, n’implique la création que d’une seule présomption jouant en faveur de l’appréciation du Conseil d’État : l’imputabilité du dommage à la vaccination. Au regard du fait que la myofasciite à macrophages a été considérée, dans des cas similaires, comme ayant causé un déficit fonctionnel permanent entre 20%[6] et 33%[7], il paraît également probable que, même en établissant l’origine du dommage, la réparation au titre de la solidarité nationale n’aurait pu constituer une solution certaine, le seuil permettant la réparation au titre de l’article L.1142-1 du code de la santé publique étant fixé à 25%. L’application de ce régime juridique, en tant que seul moyen pour la victime de bénéficier d’une indemnisation, participe à ce mouvement d’assouplissement des conditions permettant la réparation de ce type de dommages.

Il convient d’ajouter ici que la mise œuvre de la réparation au titre de ce mécanisme d’indemnisation nous semble devoir être différenciée d’un régime de responsabilité. En effet, contrairement au moyen au pourvoi qui évoque la responsabilité de la puissance publique, la réparation du dommage s’effectuant par le biais de l’ONIAM et ainsi de la solidarité nationale, peut-on vraiment parler de « responsabilité » de la puissance publique ? Il s’agit plutôt ici d’un mécanisme de socialisation des risques qui, une fois de plus, justifie par son existence même une volonté de favoriser la réparation des dommages entrant dans son champ d’application et donc cet assouplissement que nous pouvons constater au fil des décisions du Conseil d’État dans ce domaine sans proprement constituer un jugement de responsabilité à l’égard de la puissance publique. Cela évite d’avoir à instaurer des présomptions plus risquées comme celle de commission, par l’administration, d’une faute lourde réalisée à l’occasion de l’arrêt Déjous[8].

L’appréciation de la situation individuelle et la victime et la volonté d’indemniser celle-ci n’est cependant pas l’unique considération justifiant la réparation accordée à la victime en l’espèce. Il apparaît que cette décision s’intègre dans un mouvement jurisprudentiel plus large qui tend à conditionner cet assouplissement à une analyse du risque au niveau collectif qui viendrait justifier l’établissement d’une présomption au niveau individuel.

II. Un assouplissement dépendant de l’état général des connaissances du risque lié à la vaccination

Bien que le Conseil d’État valide l’appréciation du requérant selon lequel l’imputabilité du dommage à la vaccination s’apprécie au regard de la situation individuelle de la victime, il n’en demeure pas moins que celle-ci implique un assouplissement de l’établissement du lien de causalité au regard d’un état des données scientifiques plus large (A) allié à une volonté d’indemniser concordant avec l’absence d’acceptation des risques par la victime du fait du caractère obligatoire de la vaccination en ce qu’elle empêche une acceptation réelle des risques (B).

A. Un assouplissement lié à la reconnaissance d’un doute sur l’absence d’innocuité du vaccin

La myofasciite à macrophages dont souffre le requérant désigne une pathologie qui a longtemps fait l’objet de doute quant à son origine, cette caractéristique étant entrée en ligne de compte préalablement à la question de la souplesse dans l’établissement de l’imputabilité du dommage à la vaccination. En effet, dans un cas similaire, lequel concernait cette même pathologie ainsi que le même vaccin, le Conseil d’État a estimé, en 2008, qu’une cour d’appel administrative n’a pas commis d’erreur de droit en se fondant sur « le caractère atypique et non identifié de la pathologie de la requérante […] pour considérer que le lien entre les vaccinations subies par l’intéressée et son état n’était pas direct »[9]. Cette dernière décision se situe directement à la suite de sa décision Royer de 2008[10], concernant encore une fois la même pathologie et le même vaccin. Selon celle-ci, « il ne résultait toutefois pas de l’instruction, compte tenu notamment de l’état actuel des connaissances scientifiques selon lesquelles la probabilité d’un lien entre la vaccination et les troubles constatés était très faible, que l’existence d’un lien de causalité direct […] soit établie ».

La question qui se pose à ce stade est celle de savoir pour quelle raison la cour d’appel administrative n’a pas abouti à la même conclusion que dans le cas exposé ici. Cette raison apparaît à l’occasion de la décision Landry de 2012[11] à l’occasion de laquelle le Conseil d’État considère qu’il « ne ressort pas des pièces du dossier que, dans le dernier état des connaissances scientifiques, […] la probabilité d’un lien [entre la vaccination et les symptômes de la myofasciite à macrophages] soit très faible ». Il semble ici que, contrairement à l’état des connaissances scientifiques au moment de la décision Royer de 2008, la probabilité ne soit plus aussi faible, ce qui justifie que les juridictions du fond puissent procéder à l’établissement d’une présomption d’imputabilité du dommage à la vaccination au regard de l’état de santé personnel du requérant.

L’état des connaissances scientifiques permet donc de se reposer sur une présomption qui en engendre conséquemment une seconde. Dans le cas où il est possible de présumer que l’état général des connaissances n’exclut pas une probabilité que la pathologie soit imputable à la vaccination, il est alors possible de présumer que la pathologie du requérant soit imputable à la vaccination en l’absence d’exclusion d’une probabilité au regard de son absence d’antécédents personnels ou familiaux ainsi qu’au délai entre la vaccination et l’apparition des symptômes liés à la pathologie[12]. Cette assertion semble pouvoir être érigée au rang de principe au regard du fait que ce raisonnement a auparavant été réalisé pour établir un lien de causalité entre la vaccination contre l’Hépatite B et la sclérose en plaques dans le cadre d’une vaccination obligatoire[13].

Au-delà de cette analyse, une autre justification pourrait s’ajouter à celles précédemment exposées. La vaccination, dans ces cas, était obligatoire et décrit donc une situation qui matérialise le déséquilibre entre l’administration et la victime qui n’a pas pu choisir d’accepter le risque de manière libre, condition qui poserait une obligation de réparation à l’endroit de la puissance publique même si l’indemnisation est effectuée au titre de la solidarité nationale.

B. L’assouplissement découlant d’une obligation ne permettant pas l’acceptation du risque

Après avoir rappelé le mécanisme d’indemnisation dont il est ici fait application, il convient de souligner que le caractère obligatoire de la vaccination implique des conséquences qui ne sont pas des moindres quant à la possibilité de la victime à bénéficier d’une réparation. En effet, alors qu’un dommage causé par une vaccination obligatoire pourrait théoriquement entrer dans le champ d’application de l’indemnisation des préjudices au titre de la solidarité nationale, le régime juridique spécialement prévu pour les vaccinations obligatoires ne comporte pas la condition de gravité du dommage. Cela laisse supposer que le caractère obligatoire de la vaccination est le fondement spécifique de la réparation du dommage subi par la victime.

Ce caractère obligatoire induit que la victime n’a pas eu l’occasion et conséquemment n’a pas pu donner son consentement libre et éclairé. Dès lors que la victime s’est vu imposer le risque, tout dommage imputable à l’acte de vaccination est censé entraîner la réparation du préjudice subi. La double présomption précédemment évoquée (au regard de l’état des connaissances scientifiques d’abord et, ensuite, de l’état de santé de la victime avant la vaccination) vient renforcer le « sentiment de responsabilité » de la puissance publique et justifie l’assouplissement les conditions permettant d’aboutir à l’imputabilité du dommage à la vaccination obligatoire.

Cet arrêt semble présager qu’à l’avenir, le doute, le plus minime soit-il, ne sera plus envisagé comme « très faible », même s’il l’est en fait, dès lors qu’il s’agira d’une pathologie dont l’une des causes pourra potentiellement être la vaccination et qu’il pourra subsister un doute que la pathologie lui est imputable. Il s’agit d’une condition bien plus souple que celle découlant de l’application de la responsabilité du fait des produits défectueux à l’occasion de laquelle le produit est reconnu comme ayant pu causer le dommage uniquement s’il est possible d’écarter tout autre cause potentielle à celui-ci. De plus, cette condition permet de créer une présomption de manière quasiment automatique alors que l’article 4 de la directive produits défectueux[14] ne le permet pas du seul fait que « certains indices factuels prédéterminés de causalité sont réunis »[15].  La reconnaissance d’un déséquilibre entre deux acteurs, dont l’un s’est vu imposer une vaccination au risque de laquelle il n’a pu consentir, entraîne alors des conséquences juridiques particulièrement notables.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2021 ;
Chronique Droit(s) de la Santé ; Art. 384.


[1] On le remarque notamment au regard du régime de réparation des préjudices au titre de la solidarité nationale prévu à l’article L.1142-1 du code de la santé publique s’appliquant à partir d’un taux d’atteinte permanente à l’intégrité physique ou psychique supérieur à 25%.

[2] CE, 9 mars 2007, Mme S., n°267635 ; CE, 18 février 2009, n°305810 ; CE, 10 avril 2009, n° 296630 ; CE, 24 juillet 2009, n° 308876 ; CE, 4 mars 2011, n°313369 ; CE, 17 février 2012, n° 331277 ; CE, 5 novembre 2014, n° 363036 ; CE, 6 novembre 2013, n° 345696.

[3] Pour une analyse concernant la jurisprudence administrative, F. ROUSSEL, « Le rôle de l’expert dans le contentieux des accidents médicamenteux », Médecine & Droit, n°145, 2017, pp.92-97 ; concernant la jurisprudence judiciaire, J.-S. BORGHETTI, « Contentieux du vaccin contre l‘hépatite B : la Cour de Luxembourg sème le doute », Recueil Dalloz, 2017, p.1807 et s.

[4] P. GILBERT, « L’excès et la certitude. Les certitudes négatives de Jean-Luc Marion », Nouvelle revue théologique, 2011/3, Tome 133, p.441.

[5] Article L.1142-1 du code de la santé publique.

[6] CAA Lyon, 18 février 2016, 14LY02920, inédit au recueil Lebon.

[7] CE, 11 mai 2016, n°387694.

[8] CE, 7 mars 1958, Secrétaire d’État à la Santé publique c/ Déjous, n°38230.

[9] CE, 11 juillet 2008, Drausin et MGEN, n° 305685.

[10] CE, 21 mars 2008, Royer, n° 288345.

[11] CE, 21 novembre 2012, Ville de Paris et Landry, n°344561.

[12] Sur ce point, voir notamment CE, 9 mars 2007, Commune de Grenoble, n°278665.

[13] Rapport du commissaire au gouvernement T. OLSON sur CE, 9 mars 2007, Mme S., n°267635 précité.

[14] Directive 85/374/CEE du Conseil du 25 juillet 1985 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de responsabilité du fait des produits défectueux.

[15] A. HACENE, « Vaccin contre l’hépatite B : présomptions de défectuosité et de causalité conditionnées », Dalloz actualité, 31 octobre 2017.

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ParJDA

La vaccination « universelle » contre les papillomavirus : un enjeu de santé publique essentiel

Art. 383.

Le présent article rédigé par Mme Léa Bernard, Doctorante en droit public, Université Toulouse 1 Capitole, Institut Maurice Hauriou, s’inscrit dans le cadre de la 5e chronique en Droit de la Santé du Master Droit de la Santé (UT1 Capitole) avec le soutien du Journal du Droit Administratif.

par Mme Léa Bernard, Doctorante en droit public,
Université Toulouse 1 Capitole, Institut Maurice Hauriou

Propos liminaires : cet article n’a pas vocation à prôner la vaccination contre le(s) papillomavirus, bien au contraire, nous avons conscience de la liberté de chacun sur ce sujet. Nous ne tentons ici, que d’expliquer pourquoi la vaccination contre le papillomavirus a été ouverte « universellement » en 2020. Pour plus de compréhension, les termes « ouverture à la vaccination » signifient que le vaccin est remboursé par l’assurance maladie. Également, nous souhaitons attirer votre attention sur les recommandations de la Haute autorité de la santé pour trouver plus d’éléments, particulièrement des études sur la sécurité des vaccins, des propos contre la vaccination ou bien des arguments en sa faveur, ainsi que les études d’acceptabilité du vaccin, qu’elles soient françaises ou internationales.  


Les papillomavirus ou HPV pour Human Papilloma Virus, sont des virus sexuellement transmissibles et qui comptent plus d’une centaine de variants[1]. Les conséquences d’une infection peuvent aller, selon le type de HPV, de verrues anogénitales, lésions précancéreuses du col de l’utérus, du vagin, de la vulve, de l’anus, cancer de la sphère ORL, cancer de l’anus, cancer de la vulve et du vagin et cancer du pénis[2].

Nous insistons sur le fait que les papillomavirus, sont responsables chaque année de 100% des cancers du col de l’utérus[3], environ 3 000 femmes sont touchées par ce cancer et 1000 en décèdent[4].  Autre exemple, en 2015, toujours selon la Haute Autorité de Santé, 360 cas du cancer de l’anus sont attribuables aux infections HPV ce qui représente 91.3% de proportion de cas attribuables.  A l’échelle mondiale, 5% des cancers sont issus d’une infection liée aux papillomavirus[5].

Au-delà de la maladie, qui dans toutes ses formes fait souffrir physiquement les malades, l’infection fait également souffrir psychologiquement. En effet, la personne peut craindre d’en parler à un professionnel de santé, à son ou ses partenaire(s), de le(s) contaminer et ainsi affecter négativement sa qualité de vie en favorisant l’exclusion sociale[6]. Les HPV sont particulièrement trompeurs, en effet on estime que la plupart les infections liées à un HPV sont asymptomatiques et bénignes. Il est estimé que 80% femmes ou hommes contractent un papillomavirus une ou plusieurs fois au cours de leur vie[7] et que 90 % des infections sont éliminées naturellement dans les deux ans[8].  Pourtant, l’infection persistante n’apparait que bien plus tard et c’est pourquoi les professionnels recommandent les dépistages (notamment chez les femmes à partir de 25 ans).

La plan cancer 2014-2019[9] avait pour objectif d’atteindre 60% de couverture vaccinale des femmes, c’est-à-dire que pendant ces cinq années, 60% des jeunes femmes auraient reçu au moins deux doses[10], notamment par un renforcement de la mobilisation des médecins traitants[11].Les autorités de santé françaises ont démontré que le cout-efficacité, c’est-à-dire le cout du vaccin et le bénéfice attendu, n’était pas intéressant pour l’ouverture à la vaccination universelle si l’objectif de 60% de couverture vaccinale pour les femmes était atteint. Or, selon les dernières enquêtes de 2018, la couverture vaccinale était de 24% pour un schéma complet c’est-à-dire au moins deux doses[12], et 30% pour une dose.

14 ans après le début des premières vaccinations, l’arrêté du 30 novembre 2020 modifiant la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables aux assurés sociaux[13], permet une vaccination universelle contre le papillomavirus, car les vaccins sont désormais remboursables pour tous les genres et toutes les préférences sexuelles. Ils peuvent donc participer à l’immunité de groupe tant recherché lors des premières années de la vaccination, mais aussi pouvoir se protéger et protéger le ou leur partenaire(s) quel que soit son genre. Surtout, ce droit à la vaccination permet d’intégrer l’ensemble de la population au sein d’un enjeu de santé publique, alors qu’au départ cette mesure appartenait essentiellement aux femmes. Pourtant, selon les dernières recommandations du Haut conseil de santé publique[14], la priorité restait l’augmentation de la couverture vaccinale des filles. Nous nous sommes alors demandé, si l’arrêté du 30 novembre 2020 élargissant la vaccination universelle s’est-il basé uniquement sur une logique économique, c’est-à-dire que le cout-efficacité devenait avantageux dans la vaccination universelle ?

Dans le premier temps, la vaccination n’était ouverte que pour les femmes et ce pour éviter principalement des lésions cancéreuses pouvant donner lieu à de nouveaux cas de cancer, car les infections liées au HPV touchent en majorité les femmes, avec environ 4580 nouveaux cas de cancer par an en France[15]. Ce n’est que par la prise en compte de nouveaux cas d’infections liées aux HPV, comme enjeu de santé publique, que le gouvernement fait le choix d’ouvrir la vaccination à d’autres personnes sous conditions, mais pas encore de manière universelle puisque les hommes hétérosexuels en sont exclus, du moins les études cout-efficacité démontraient que cela n’était pas bénéfique (I). Néanmoins, la couverture vaccinale est restée basse, et ce pour différentes raisons, ne permettant pas de créer une immunité de groupe. Dans un second temps, la balance cout-bénéfice devenait alors intéressante pour ouvrir la vaccination universelle, pourtant c’est sur des raisons principalement d’équité et ayant pour objectif de mettre fin à une discrimination basée sur le genre et les préférences sexuelles que se base cette décision (II).

I. Le choix d’une vaccination limitée :
le rapport cout-efficacité
d’une couverture vaccinale française

Les papillomavirus sont des maladies très contagieuses, les infections se transmettent par rapports sexuels, mais aussi via la main et la bouche. «. Les rapports sexuels protégés ne constituent donc pas une garantie absolue d’éviter la contagion. Ils réduisent simplement les risques de propagation du virus[1]. » Comme précisé en amont, 90% des infections peuvent être éliminées naturellement. C’est lorsque certaines infections liées à un type de HPV, à titre d’exemple le HPV 16 et 18[2], persistent qu’ils provoquent des lésions qui sont susceptibles, plusieurs années après, d’évoluer en cancer. « Les HPV 16 et 18 sont détectés dans environ 70 à 80 % des cancers anaux et 80-90 % des cancers de l’anus HPV-positifs. Ils sont aussi détectés dans 55 à 60 % des cancers du vagin, 48 % et 40 % respectivement des cancers du pénis et de la vulve. »[3] C’est pourquoi les professionnels de santé et les autorités de santé, recommandent des dépistages.

Le début de la vaccination est ouvert aux filles en 2007. Selon le Haut Conseil de Santé Publique, la cible vaccinale a été déterminée par la prise en compte de trois considérations « L’âge des premiers rapports sexuels ; Les incertitudes concernant la durée de protection ; L’absence d’études autorisant des co-administrations[4](c’est-à-dire en même temps qu’un autre vaccin). » Le Conseil supérieur d’hygiène publique de France a recommandé « la vaccination des jeunes filles de 14 ans, afin de les protéger avant qu’elles ne soient exposées au risque de l’infection. Il a aussi recommandé que le vaccin soit également proposé aux jeunes filles et jeunes femmes âgées de 15 à 23 ans qui n’auraient pas eu de rapports sexuels ou au plus tard, dans l’année suivant le début de la vie sexuelle[5] ». Ainsi, dans le premier temps de la vaccination l’objectif est de réduire les cancers qui touchent en majorité les femmes comme celui de l’utérus.

A partir de 2012, la vaccination est également ouverte aux personnes immunodéprimées[6] ou aspléniques[7]. De plus, la vaccination pour les filles est abaissée à 11 ans et le rattrapage à partir de 15 ans à 19 ans. L’idée est de vacciner plus tôt car la couverture vaccinale était insuffisante après 2007 et parce que les autorités de santé avaient obtenu des résultats positifs des différentes études, qui soulignaient la possibilité de coadministrer une dose de vaccin de papillomavirus avec celui de la diphtérie-tétanos-polio-coqueluche[8] . Néanmoins, l’abaissement de l’âge a créé quelques freins. « L’incompréhension des parents sur l’indication à vacciner des jeunes filles prépubertaires avant le début de l’activité sexuelle pour 9 à 25%[9] […] [les parents] qui pensent que la vaccination contre les HPV favorise la promiscuité, ou encore que la prévention des IST ne concerne pas leurs enfants, ou encore de personnes qui ne sont pas à l’aise avec le fait de parler de la sexualité de leur enfant[10]. »

A partir de 2016, la vaccination va être également ouverte aux hommes ayant des relations sexuelles avec des hommes (HSH) et jusqu’à l’âge de 26 ans. Selon les faits, « le risque de cancer du canal anal est 20 fois plus élevé chez les HSH que chez les hétérosexuels, les HSH infectés par le VIH étant la population la plus à risque[11] ». Il semble que l’ouverture à la vaccination des HSH est liée aux découvertes sur les cancers ORL, Anal et de pénis, du moins, leur prise en compte comme des objectifs de santé publique. D’autant plus, que s’il existait des dépistages pour prévenir ces lésions cancéreuses pour les femmes, comme le frotti par exemple, tel n’était pas le cas pour les autres formes de cancer, du moins, les études relatives à l’acte de dépistage du cancer anal étaient variables et il n’existait pas de recommandations précises, ni de consensus pour le traitement de lésions[12]. Donc, l’ouverture aux HSH comme moyen de se protéger et protéger ses partenaires des infections liées aux HPV est cohérente. Elle est considérée comme enjeu de santé publique et nécessite des actions venant des pouvoirs publics.

Cependant, nous souhaitons attirer votre attention, sur ce choix. En effet, si l’ouverture à la vaccination des HSH vise à répondre à un enjeu de santé publique, n’en est -elle pas moins discriminante ? En effet, si le but de la vaccination est de prévenir les infections avant le début de l’activité sexuelle, pourquoi ne pas vacciner l’ensemble de la population afin d’éviter aux personnes ayant des relations sexuelles avec d’autres hommes de se présenter comme tel pour pouvoir bénéficier de la vaccination ? Plus précisément, en vaccinant l’ensemble de la population avant le début d’activité sexuelle on évite de conditionner l’accès à la vaccination à la déclaration de leurs préférences sexuelles ou de leur genre.  Attention, nous ne disons pas que l’ouverture de la vaccination aux HSH est un mauvais élément, non bien au contraire, cette vaccination permet de participer à la couverture vaccinale de la population française et surtout de prévenir des cas de cancer.

Ce que nous souhaitons vous expliquer, c’est que la vaccination des HSH a été introduite parce que les femmes vaccinées ne protègent pas les HSH d’infections et que les cas de cancer du pénis et anal sont devenus un enjeu de santé publique. Or, en réservant la vaccination à certaines personnes, les pouvoirs publics créent une charge supplémentaire tant aux femmes qu’aux HSH. D’autant plus, qu’en autorisant la vaccination universelle, les pouvoirs publics auraient évité une discrimination basée sur le genre et les préférences sexuelles.

 Aussi, nous concevons que le spectre sexuel ne se détermine pas à un instant T et que celui-ci peut changer tout au long de notre vie. Vacciner toute la population c’était aussi permettre à des hommes qui se désignent comme hétérosexuels, d’avoir accès à un moyen de protection des infections lors de relations avec les femmes, mais aussi plus tard s’ils désignent une autre préférence sexuelle de pouvoir se protéger et protéger leur partenaire. 

En 2016, si le Haut Conseil de la Santé Publique n’ouvre pas la vaccination dite universelle, c’est parce qu’il juge que la couverture vaccinale des filles est suffisante pour protéger les hommes non considérés comme HSH. Pourtant, en 2014 « la couverture vaccinale pour une dose était de 17.6% à 15 ans, c’est le niveau le plus bas estimé depuis 2009. La baisse de la proportion de jeunes filles initiant leur vaccination HPV s’observe depuis trois ans et la couverture vaccinale a diminué de 8,7 % entre 2011 et 2014. La couverture vaccinale pour trois doses à 16 ans (jeunes filles nées en 1998) était de 17,2 %. Elle était de 28,3 % en 2010 soit une baisse de 11,1 %[13]. »

Selon différentes études médico-économiques et rapport Coûts efficacités, si le pourcentage de la couverture vaccinale est élevé chez les femmes, on a une réduction des infections HPV, ainsi qu’un bénéfice pour les générations plus âgées à travers l’immunité de groupe[14]. « Pour le même nombre d‘individus vaccinés supplémentaires, l‘augmentation de la couverture vaccinale chez les filles devrait offrir des avantages plus importants au niveau de la population que l‘inclusion des garçons. L‘avantage supplémentaire de vacciner 40 % des garçons, en plus de la vaccination de 40 % des filles, ne réduirait pas la prévalence des infections au HPV davantage que d‘augmenter la couverture vaccinale chez les filles seulement de 40 % à 80 %[15]. »

De plus, « Toutes les études médico-économiques sur la vaccination masculine comme stratégie complémentaire à la vaccination féminine, en considérant le cancer du col de l‘utérus comme la seule pathologie causée par l‘infection par le HPV, ont conclu que la vaccination des garçons n‘est pas une stratégie coût-efficace. Lorsque des études médico-économiques ont examiné le cancer du col de l‘utérus et les verrues génitales, elles n‘ont pas réussi à démontrer que l‘extension à un programme universel de vaccination d‘un programme existant pour les filles seulement, serait avantageuse en termes de coût-efficacité[16] » Or, dans ces études la seule pathologie causée par ces infections est le cancer du col de l’utérus. Comme le précise le Health Information and Quality Authority[17]  (HIQA) « le cancer du col de l‘utérus reste le principal facteur qui contribue au fardeau des maladies liées au HPV », toutefois, les infections des HPV peuvent entrainer d’autres cancers et c’est bien pour cela, que les pouvoirs publics ont ouvert la vaccination aux HSH.

 Pourtant le Haut Conseil de la Santé Publique, en 2016, s’est prononcé en défaveur d’une vaccination universelle « en considérant que le cancer anal restait rare, en particulier chez les hommes (sauf chez les hommes immunodéprimés et les HSH), que les condylomes anogénitaux ne constituaient pas un problème de santé publique (incidence modérée et absence de gravité), et que l‘impact épidémiologique serait probablement faible, compte tenu des couvertures vaccinales insuffisantes observées chez les filles et donc attendues chez les garçons. Donc, chez les hommes non HSH, il existe trop peu de cas de cancer anal pour que les rapport cout-efficacité d’une vaccination universelle soit intéressante. « Parmi les autres arguments en défaveur, le Haut Conseil de la Santé Publique rappelait que l‘équité de genre s‘apprécie à risque égal (ce qui n‘est pas le cas pour les cancers liés à l’HPV, car les risques sont plus élevés chez les femmes que chez les hommes), qu‘il s‘agit d‘une stratégie coûteuse par rapport à la vaccination ciblée des HSH au début de leur activité sexuelle, que l‘acceptabilité des garçons pourrait être plus faible que celle des filles et enfin, que l‘impact potentiel de la vaccination sur d‘autres cancers (notamment de la sphère ORL) n‘était pas documenté à ce jour[18]. »

Si les raisons économiques, c’est-à-dire que la stratégie vaccinale et les rapports cout-bénéfice au vu des risques sont plus importants chez les femmes, se tient, il n’empêche qu’elle ne fonctionne que si un nombre suffisant de femmes sont vaccinées. Pourtant, selon les chiffres présentés, la couverture vaccinale des femmes restait basse et ce pour diverses raisons.

Nous avons l’impression que si la couverture vaccinale des femmes était supérieure la question de la vaccination des hommes ne se poserait pas[19] alors que de nombreuses études internationales ont démontré le bénéfice d’une vaccination universelle et/ou en sont des exemples[20]. Plus précisément, la vocation première du vaccin contre les HPV avait pour but de réduire le nombre de cancers du col de l’utérus, donc de viser prioritairement les femmes.  De plus, les études en économie de la santé montraient bien que la vaccination masculine en plus de celle féminine était trop couteuse par rapport aux objectifs de santé publique de l’époque. Cependant, comme les autorités de santé le préciseront après, ouvrir la vaccination uniquement aux femmes ne protègent pas des infections liées à un HPV pour les HSH.

 C’est parce que l’on a pris en compte d’autres infections liées aux HPV comme enjeux de santé publique, tel que le cancer ORL, anal ou du pénis, que la vaccination limitée en devenait désuète et discriminante avec toute personne qui ne serait pas un homme hétérosexuel. Pourtant, cette équité de genre a été mise en avant dans les études d’acceptabilité du vaccin. « Les parents sont en faveur d’une vaccination sans distinction de genre, arguant que les deux sexes doivent être équitablement responsables dans la prévention des infections sexuellement transmissibles[21]. » La prise en compte de ce principe d’équité dans les études, met fin à une discrimination envers le genre et les préférences sexuelles, et pouvant faire croire que seules les femmes et les HSH véhiculent ou sont touchés par les infections.

II. La considération de notion d’équité
en faveur de la vaccination universelle

Si la stratégie vaccinale des femmes en lien avec les rapports cout efficace est pertinente, le fait est qu’en France, cette couverture vaccinale est trop faible pour protéger les hommes non HSH.

Pour commencer, il est important de préciser que le coût du soin, c’est-à-dire le prix du vaccin, peut être un frein. En effet, bien que l’assurance maladie rembourse le vaccin à hauteur de 65%, 35% restent à la charge de l’usager s’il ne possède pas de mutuelles ou d’assurances complémentaires, cela représente 100 à 150 €. A titre d’exemple le GARDASIL 9 0,5 ml en flacon (laboratoires MSD VACCINS) coûte 116.62 euros[1] donc 116.62*65% = 75.8€ (partie remboursée) donc 116.62 – 75.8 = 40.82 (les 35% restants) 40.82*3[2] = 122.46 à débourser si la personne n’a pas d’assurance complémentaire. Il est possible d’obtenir des vaccins gratuitement dans certains centres de vaccinations[3] et pour certaines pathologies[4].  

L’aspect financier, ne doit pas être négligé car il reste l’un des freins à la vaccination « L’analyse effectuée par Santé publique France à partir des données de l’Enquête santé et protection sociale (ESPS) conduite en 2012 par l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (Irdes) a montré qu’un faible revenu du ménage et l’absence de couverture complémentaire maladie privée étaient associés à des couvertures vaccinales HPV plus faibles chez les jeunes filles et à un recours moins fréquent au dépistage chez leurs mères[5] ». Les finances des foyers ne sont pas le plus grand frein à la vaccination, mais il s’ajoute au manque d’information. En effet, dans de nombreuses études[6] les patients ou les parents ont précisé qu’ils ne disposaient que de peu d’informations sur les vaccins et ou le calendrier vaccinal. Ce manque d’information ou d’accès à l’information peut résulter de différentes choses, la première étant l’absence de connaissance de la maladie et des infections qui y sont liées. Ensuite, parce que l’usager n’a pas l’information via un professionnel de santé. Enfin dans une proportion faible l’usager posséderait des craintes sur la sécurité du vaccin. « Le manque de recul vis-à-vis des effets secondaires est l’un des principaux motifs ayant conduit à la non-vaccination des jeunes filles ou encore, la connaissance d‘effets secondaires graves survenus dans leur entourage ou véhiculés par les médias[7]. »

 Il est vrai qu’en 2014 l’âge du premier vaccin a été baissé à partir de 11 ans, certains étaient dans l’incompréhension quant à cet abaissement et ils craignaient que le vaccin ne soit plus efficace lors du début d’activité sexuelle[8]. « Selon les données du Baromètre santé 2016, avec un focus particulier sur la vaccination, réalisé sur un échantillon national représentatif de la population française âgée de 15 à 75 ans, seuls 16,9 % des parents de jeunes filles âgées de 11-15 ans (n=959) avaient vacciné leur fille. Au total, 61,9 % d‘entre eux considéraient que la balance bénéfice-risque de cette vaccination était défavorable ou incertaine[9]. »

On peut souligner, les différentes campagnes de sensibilisation et d’information sur les vaccins, effectuées par les gouvernements. Néanmoins, les professionnels de santé restent les plus à même de pouvoir transmettre des informations et répondre aux diverses craintes des usagers. « Recevoir une proposition de vaccination par son médecin ou échanger à propos de la vaccination avec son médecin est le facteur le plus associé à une forte acceptabilité vaccinale dans de nombreuses études, et les parents citent fréquemment le fait de ne pas avoir reçu une proposition de vaccination de la part de leur médecin, comme la raison de ne pas avoir vacciné leur enfant[10]. »

Ainsi, le rôle des professionnels de santé est plus qu’important, car ce sont eux qui vont permettre un accès à l’information. Il convient de préciser que la loi Hôpital, patients, santé, territoire[11] de 2009 consacre pour les sages-femmes l’élargissement de certaines de leurs missions comme l’autorisation de réaliser des dépistages des cancers gynécologiques. Mais c’est véritablement la loi Touraine[12] qui permet aux sages-femmes de prescrire et administrer les vaccins jusqu’à l’âge de 19 ans. Les professionnels de santé sont le principal vecteur dans la transmission de l’information, en effet selon l’étude de Collange et autres[13] mené en 2014 avec 1712 médecins généralistes : « Au total, 72,4 % des répondants déclaraient recommander fréquemment la vaccination contre les HPV (toujours : 45,6 % et souvent : 26,8 %), 17,1 % la recommandaient parfois et 10,5 % des médecins ne la recommandaient jamais. La plupart des médecins (88,6 %) déclaraient ne pas avoir de difficultés à parler sexualité avec les jeunes filles durant les consultations, mais 26,9 % considéraient que la présence des parents était problématique[14]. »  

En plus des professionnels libéraux, l’instruction du 3 juillet 2015[15] relative à la mise en place de centre gratuit, consacre des centres, conformément à la loi de finance de la sécurité sociale de 2015, modifié par la loi Touraine et l’ordonnance du 17 janvier 2018[16] précise à l’article 3121-2 du code de santé publique que des centres assurent la prévention, le dépistage, le diagnostic et le traitement ambulatoire des infections sexuellement transmissibles, mais aussi de vaccination contre le papillomavirus.

D’autres instances, en septembre et février 2019, respectivement, l’académie nationale de pharmacie et de médecine ont appelé à la vaccination universelle et à la gratuité du vaccin.

Pourtant, le taux de couverture vaccinale des filles était, selon Santé Publique France, de 30% pour une dose à 15 ans et 24 % pour un schéma complet à 16 ans[17] en 2018. Or, comme examiné une couverture élevée permet une immunité de groupe mais aussi de faire baisser le nombre d’infections liées à un HPV chez les hommes et les femmes. Cependant cela n’est pas le cas en France, ainsi les études cout-efficacité montrent qu’il était judicieux de vacciner les hommes pour protéger la santé de tous. « L‘examen a conclu que les analyses médico-économiques publiées avaient démontré que l‘extension de la vaccination aux hommes hétérosexuels était rarement une stratégie coût-efficace [..]. Le rapport coût/efficacité de la vaccination universelle devient plus favorable lorsqu‘on envisage d‘autres maladies liées au HPV, et lorsque la vaccination des filles est faible (<40 %), sous réserve de l‘obtention d‘une couverture vaccinale élevée chez les garçons dans le programme de vaccination universelle[18]. »

A-t-on alors ouvert la vaccination universelle uniquement pour considération économique en lien avec le rapport cout- efficacité ? la réponse est négative. Si les études en économie de la santé sont un argument important à la vaccination universelle, le fait est que c’est surtout le principe d’équité des genres et le choix de mettre fin à la discrimination envers les HSH qui ont motivé les pouvoirs publics à ouvrir la vaccination universelle.

C’est l’un des éléments les plus pointés dans les différents rapports. C’est que justifier la vaccination pour les HSH c’est aussi justifier une discrimination. En effet, ce choix d’ouverture ferait croire qu’il n’y a que les femmes et ou les HSH qui peuvent avoir des infections de HPV. En ouvrant ainsi la vaccination aux hommes sans justification de préférence sexuelle on met fin à cette discrimination. De plus, parmi les arguments favorables à cet élargissement de la vaccination certains rappellent que la vaccination universelle s’observe déjà chez plusieurs de nos pays voisins[19].

 Le Conseil national du sida, recommandait déjà en 2017 « une stratégie de vaccination universelle afin d’augmenter la couverture vaccinale et lever les discriminations liées au genre et à l’orientation sexuelle. Ces préconisations ont été intégrées à la stratégie nationale de santé sexuelle 2017-2030 qui vise à atteindre un objectif de taux de couverture vaccinale contre les HPV de 60 % chez les adolescentes en 2023 et de 80 % en 2030[20]. »

Ensuite, faire supporter la vaccination dès 2007 sur les femmes uniquement, pouvait donner l’impression que seules les femmes étaient susceptibles d’être touchées par les infections et surtout « que les filles sont plus sujettes à des comportements de promiscuité, et que les filles sont responsables de la transmission des virus HPV[21] ». Or, et c’est bien ce que les études pour l’acceptabilité du vaccin ont démontré, les parents sont pour la vaccination universelle des deux sexes, afin de faire reposer équitablement le poids de la vaccination, mais aussi de pouvoir se protéger contre des infections liées aux HPV indépendamment de la couverture vaccinale des filles[22]. « Parmi les arguments ayant conduit à la recommandation d’une vaccination généralisée, [..] le respect du principe d’équité entre les deux sexes. […] la décision d‘étendre le programme de vaccination aux garçons, doit également tenir compte d‘importantes questions d‘éthique (le fardeau des maladies liées à l’HPV est en augmentation chez les hommes, en particulier chez les HSH, et vacciner tous les garçons avant le début de leur vie sexuelle permet de les protéger tous, sans discrimination, et sans stigmatisation des choix sexuels[23]). »

En conclusion la vaccination universelle permet de protéger les individus, sans considération de leur genre et ou leurs préférences sexuelles, avant le début de le leur activité sexuelle. Aussi, c’est une responsabilisation des deux sexes dans un enjeu de santé publique. Il existe encore des freins à cette vaccination, financier, par manque d’informations sur les infections liées aux HPV, mais aussi des doutes sur la sécurité du vaccin. Pour répondre à ces différents freins, les professionnels de santé restent les principaux acteurs favorisant l’accès à l’information.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2021 ;
Chronique Droit(s) de la Santé ; Art. 383.


[1] Données fondation contre le cancer https://www.cancer.be/les-cancers/facteurs-de-risque/le-papillomavirus-quest-ce-exactement.

[2] Haute Autorité de Santé « Élargissement de la vaccination contre les papillomavirus aux garçons » Recommandation Décembre 2019 P.15

[3] Institut national du cancer « 10 ARGUMENTS CLÉS SUR LA VACCINATION CONTRE LES INFECTIONS LIÉES AUX PAPILLOMAVIRUS HUMAINS (HPV) » p.1 https://www.cancer.be/le-cancer.

[4] Haute Autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale 2019 2019 P.16

[5] Haut Conseil de la Santé Publique « Place du vaccin Gardasil 9®dans la prévention des infections à papillomavirus humains » Collection Avis et Rapports 2017 p.8

[6] Idem.

[7] Fondation contre le cancer https://www.cancer.be/les-cancers/facteurs-de-risque/le-papillomavirus-quest-ce-exactement.

[8] Histoire d’une polémique : vaccination anti HPV et maladies auto-immunes. Vaccination info service 1e aout 2018 https://professionnels.vaccination-info-service.fr/Aspects-sociologiques/Controverses/Maladies-auto-immunes.

[9] https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/2014-02-03_Plan_cancer-2.pdf

[10] Selon le type de vaccin il est recommandé deux ou trois doses.

[11]  Action 1.2 : Améliorer le taux de couverture de la vaccination par le vaccin anti‐ papillomavirus en renforçant la mobilisation des médecins traitants et en diversifiant les accès, notamment avec gratuité, pour les jeunes filles concernées.  « Plan cancer 2014-2019 Guérir et prévenir les cancers : donnons les mêmes chances à tous, partout en France » 4 février 2014 P.20

[12] Certains vaccins contre le papillomavirus s’injectent en deux ou trois doses.

[13] Arrêté du 30 novembre 2020 modifiant la liste des spécialités pharmaceutiques remboursables aux assurés sociaux.

[14] Haut Conseil de la Santé Publique 2016 https://www.hcsp.fr/explore.cgi/avisrapportsdomaine?clefr=553

[15] Haute Autorité de santé                Op cit Recommandation vaccinale 2019 p.100.


[1] Fondation contre le cancer : https://www.cancer.be/les-cancers/facteurs-de-risque/le-papillomavirus-quest-ce-exactement.

[2] Haute Autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale 2019p.20.

[3] Haut Conseil de la Santé Publique Op cit p.8.

[4] Haut Conseil de la santé publique AVIS relatif à la révision de l’âge de vaccination contre les infections à papillomavirus humains des jeunes filles 28 septembre 2012 p.1

[5] Idem.

[6] « Une personne est immunodéprimée quand son système immunitaire ne fonctionne pas bien et qu’elle est donc plus vulnérable aux infections. » https://vaccination-info-service.fr/.

[7]« Absence de rate, d’origine congénitale ou due à une ablation chirurgicale. Par extension, le non-fonctionnement de la rate est appelé asplénie fonctionnelle. Celle-ci s’observe notamment dans la drépanocytose homozygote (maladie sanguine héréditaire responsable d’une anémie très grave). » Larousse Médical.

[8] Haut Conseil de la Santé Publique Place du vaccin Gardasil 9® Op cit p.6

[9] Idem p.35

[10] Haute Autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale 2019 t p.90

[11] Haut Conseil de la santé publique AVIS Op cit p.3

[12] Idem

[13] Ibid p.1

[14] Haute autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale 2019p.57

[15] Idem p.58

[16] Idem p.59

[17] L’Autorité d’information sur la santé et la qualité en Irlande.

[18] Haute autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale 2019 p.58

[19] Idem p.149

[20] Australie, Autriche, Belgique, Canada, Croatie, Danemark, Estonie, Etats-Unis d’Amérique, Finlande, Irlande, Italie, Liechtenstein, Norvège, République tchèque, Royaume-Uni, Slovaquie.

[21] Haute autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale 2019 p.91


[1] Avis relatif aux prix de spécialités pharmaceutiques 26 septembre 2019.

[2] Dans le cadre d’un schéma complet à trois doses de vaccins.

[3]  Loi 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales article L 3111-11 Code de santé publique modifié par l’ordonnance n° 2018-470 du 12 juin 2018 procédant au regroupement et à la mise en cohérence des dispositions du code de la sécurité sociale applicables aux travailleurs indépendants.

[4] https://www.service-public.fr/particuliers/actualites/A14650

[5] Haut Conseil de la Santé Publique Place du vaccin Gardasil 9®Op cit 2017 p.35

[6] Dans une revue systématique internationale publiée en 2013 et portant sur 28 études qualitatives et 44 enquêtes collectées de 2004 à août 2011, les obstacles à la vaccination HPV étaient pour 55 % des parents, le manque d’information sur la vaccination HPV et les vaccins et leur sécurité ( Haut Conseil de la Santé Publique « Place du vaccin Gardasil 9®dans la prévention des infections à papillomavirus humains » Collection Avis et Rapports 2017 p.35) ; Santé publique France  l’enquête Rapport au sexe (ERAS) février-mars 2019.

[7] Haute autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale 2019 2019 p.80

[8] Idem p.77

[9] Rey D, Fressard L, Cortaredona S, Bocquier A, Gautier A, Peretti-Watel P, et al. Vaccine hesitancy in the French population in 2016, and its association with vaccine uptake and perceived vaccine risk-benefit balance. Euro Surveill 2018;23(17):17-00816.  http://dx.doi.org/10.2807/1560-7917.es.2018.23.17.17-00816 in Haute autorité de santé Op cit Recommandation vaccinale 2019 p.79

[10] Haute autorité de Op cit Recommandation vaccinale 2019 p.78

[11] LOI n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

[12] LOI n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé

[13] Collange F, Fressard L, Pulcini C, Sebbah R, Peretti-Watel P, Verger P. General practitioners’ attitudes and behaviors toward HPV vaccination: a French national survey. Vaccine 2016 .  http://dx.doi.org/10.1016/j.vaccine.2015.12.054 In de la Haute Autorité de Santé  Op cit Recommandation vaccinale 2019 p.115

[14] Collange F, Fressard L, Pulcini C, Sebbah R, Peretti-Watel P, Verger P. General practitioners’ attitudes and behaviors toward HPV vaccination: a French national survey. Vaccine 2016;34(6):762-8.  http://dx.doi.org/10.1016/j.vaccine.2015.12.054 in Haute Autorité de la Santé Op cit Recommandation vaccinale 2019 p 76

[15] INSTRUCTION N° DGS/RI2/2015/195 du 3 juillet 2015 relative à la mise en place des centres gratuits d’information, de dépistage et de diagnostic (CeGIDD) des infections par les virus de l’immunodéficience humaine et des hépatites virales et des infections sexuellement transmissibles.

[16] Ordonnance n° 2018-21 du 17 janvier 2018 de mise en cohérence des textes au regard des dispositions de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

[17] Fonteneau L, Barret AS, Lévy-Bruhl D. Evolution de la couverture vaccinale du vaccin contre le papillomavirus en France – 2008-2018. Numéro thématique – Prévention du cancer du col de l’utérus. Bull Epidémiol Hebdo 2019; in Haute autorité de santé Op cit Recommandation vaccinale 2019 p.9

[18] Haute autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale Décembre 2019 p. 59

[19] « États-Unis : la vaccination des garçons âgés de 11-12 ans était recommandée depuis fin 2011 avec un rattrapage des 13-21 ans. Australie : la vaccination des garçons âgés de 12-13 ans est recommandée depuis 2013 (27). En 2014, la couverture vaccinale des garçons âgés de 15 ans était de 60 % au niveau national pour trois doses (contre 73 % pour les filles) Autriche : la vaccination des garçons est proposée gratuitement depuis 2014. »

[20]  Haute autorité de Santé Op cit Recommandation vaccinale p.8

[21] Idem p.78

[22] Idem p.29

[23] Idem p.88

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ParJDA

Lutter contre les abus de l’intérim médical à l’hôpital : mission impossible ?

Art. 382.

Le présent article rédigé par M. Vincent Vioujas, Directeur d’hôpital, chargé d’enseignement à la Faculté de droit et de sciences politiques d’Aix-en-Provence (AMU), chercheur associé au Centre de droit de la santé (UMR 7268 ADES, AMU/EFS/CNRS), s’inscrit dans le cadre de la 5e chronique en Droit de la Santé du Master Droit de la Santé (UT1 Capitole)
avec le soutien du Journal du Droit Administratif.

par M. Vincent Vioujas,
Directeur d’hôpital, chargé d’enseignement à la Faculté de droit et de sciences politiques d’Aix-en-Provence (AMU), chercheur associé au Centre de droit de la santé (UMR 7268 ADES, AMU/EFS/CNRS)

Pression liée à la crise sanitaire ou pas, la question hospitalière persiste à occuper une place de choix dans l’actualité. Contrairement à la période qui a précédé l’apparition de la pandémie, le sujet porte moins sur les moyens financiers – la fin du « quoi qu’il en coûte » n’étant sans doute pas encore immédiatement mesurable – que sur les ressources humaines et les difficultés de recrutement. L’importance des postes vacants, qu’ils l’aient été depuis plusieurs mois ou années ou qu’ils le soient devenus plus récemment en raison de départs non remplacés faute de candidats, conduit, en effet, à des fermetures de lits dont l’ampleur a fait l’objet de vives discussions à la suite du constat alarmiste dressé par le conseil scientifique[1]. Ainsi, davantage que le choc d’attractivité que le « Ségur de la santé » devait provoquer, c’est un « cercle vicieux de la désaffection »[2] qui paraît s’imposer dans les établissements de santé de toute nature puisqu’en matière de recrutement de personnel non médical, les structures privées ne sont pas épargnées.

C’est dans ce contexte, déjà tendu et morose, qu’est venu se greffer la question de l’entrée en vigueur des dispositions de l’article 33 de la loi n°2021-502 du 26 avril 2021 (« loi Rist ») destinées à lutter contre les abus liés à l’intérim médical. Au risque de tuer tout suspense dès l’introduction, le lecteur nous pardonnera sans doute, compte tenu de la large portée médiatique que cette affaire a prise[3], d’indiquer sans plus attendre que l’application du texte est, pour l’heure, différée sine die. Pour autant, il n’est pas inintéressant de revenir sur la genèse de celle-ci et sur les raisons d’un échec programmé.

Le point de départ renvoie à une question loin d’être neuve dans l’histoire hospitalière, celle de l’attractivité médicale. Il y a déjà une trentaine d’années, en conclusion de sa thèse, le professeur Moquet-Anger observait que « constamment modifié, le statut des médecins hospitaliers est loin d’apporter la clarté nécessaire à une bonne gestion du personnel médical hospitalier et donc de résoudre le problème des besoins hospitaliers »[4]. Alors que les problématiques de recrutement et de fidélisation des infirmiers ou des aides-soignants sont aujourd’hui largement communes, elles se posent de manière distincte entre établissements publics et établissements privés à but lucratif pour les médecins puisque leurs conditions d’emploi et de rémunération diffèrent nettement[5]. Les pouvoirs publics ont donc régulièrement imaginé des mesures statutaires, salariales ou indemnitaires destinées à rendre l’exercice médical hospitalier plus attractif. Le Conseil constitutionnel lui-même s’est, par exemple, rangé à l’argument selon lequel la pratique de l’activité libérale pour les praticiens hospitaliers permet « d’améliorer l’attractivité des carrières hospitalières publiques et la qualité des établissements publics de santé »[6].

Comme en atteste la multitude de rapports officiels sur le sujet[7], ces mesures se sont néanmoins révélées insuffisantes et le taux de vacance de postes statutaires continue de progresser de manière inquiétante. S’il s’établit à 31,6% au 1er janvier 2021, contre 30,3% au 1er janvier 2020, selon les chiffres du centre national de gestion (CNG), cette moyenne cache de profondes disparités entre les régions et les disciplines. Dans certains établissements et certaines spécialités (urgences, anesthésie-réanimation, radiologie…), il arrive que ce taux dépasse 50%. Dans ces conditions, les hôpitaux ont été contraints de développer « des pratiques contestables », selon le doux euphémisme de la Cour des comptes[8]. Les expédients sont connus et méritent d’être brièvement sans rappeler, sans d’ailleurs prétendre à l’exhaustivité : recrutement de médecins à diplôme hors Union européenne, indemnisation de gardes ou astreintes fictives, contrat établi en dehors des plafonds réglementaires[9]… Lorsqu’ils ont été amenés à se pencher sur de tels agissements, les juges financiers ont fait preuve d’une grande mansuétude au bénéfice des directeurs concernés dès lors que ces derniers étaient guidés par le seul souci d’assurer la continuité du service public hospitalier et la permanence des soins[10].

Le recours à l’intérim médical figure aussi parmi les moyens utilisés pour faire face aux besoins et cristallise les critiques depuis quelques années. Du point de vue financier, le rapport rédigé en 2013 par Olivier Véran, alors député, évaluait à 6 000 le nombre de médecins exerçant temporairement des missions à l’hôpital public, pour un coût de 500 millions par an[11]. En matière d’organisation des soins, l’implication des médecins intérimaires qui, par définition, « ne font que passer », semble naturellement moindre que celles des praticiens investis de manière plus durable au sein de l’établissement. Entre autres témoignages, l’expérience de Thomas Lilti lors des premières semaines de la crise sanitaire, au printemps 2020, le confirme très clairement : « c’est quand même très particulier, on est loin de l’engagement du médecin qui vit au quotidien dans un hôpital. Du coup, ils n’ont pas une grande connaissance du service, ils ne connaissent pas le personnel paramédical »[12]. Enfin, les différences de rémunération en fonction du statut ne sont pas sans soulever des difficultés et peuvent même parfois créer un effet d’aspiration en sens inverse, des praticiens hospitaliers démissionnant (ou prenant une disponibilité) pour revenir exercer… comme intérimaires !

On comprend mieux, dès lors, la volonté affichée par les derniers ministres de la Santé de lutter contre les rémunérations excessives et considérées comme abusives. Pourtant, que ce soit dans le cadre de la réforme portée par Marisol Touraine et achevée par Agnés Buzyn, ou à l’occasion de la loi Rist, celles-ci ont, jusqu’à présent, échoué.

L’échec avéré de la réforme Touraine/Buzyn

Reprenant une proposition du rapport Véran, l’article 136 de la loi n°2016-41 du 26 janvier 2016 vise, selon l’exposé des motifs, « à endiguer les dérives de l’intérim médical ». Pour cela, le nouvel article L.6143-7 du code de la santé publique prévoit que le montant journalier des dépenses susceptibles d’être engagées par praticien par un établissement public de santé (EPS) au titre d’une mission de travail temporaire ne peut excéder un plafond déterminé par décret. Le texte réglementaire en question n’a pas été publié avant les échéances électorales de 2017. Preuve de la constance des pouvoirs publics sur le sujet, l’alternance politique n’a cependant pas conduit à enterrer le dossier et Agnès Buzyn, nommée ministre de la Santé, en a fait une de ses priorités.

Ainsi, le décret n°2017-1605 du 24 novembre 2017 relatif au travail temporaire des praticiens intérimaires dans les EPS exige la production d’un certain nombre de pièces justificatives permettant notamment d’attester que ces derniers ne contreviennent aux dispositions relatives au cumul d’activités des agents publics. Mais surtout, le texte précise les conditions de détermination du montant plafond journalier des dépenses susceptibles d’être engagées par un hôpital au titre d’une mission de travail temporaire d’un médecin, odontologiste ou pharmacien. Ce plafond est constitué par le salaire brut versé au praticien par l’entreprise de travail temporaire (ETT) pour une journée de 24 heures de travail effectif. Le décret indique également que celui-ci ne peut excéder l’indemnisation de deux périodes de temps de travail additionnel de jour à laquelle s’ajoutent diverses indemnités. Sur cette base, l’arrêté du 24 novembre 2017 fixe le montant du plafond journalier pour une journée de 24 heures de travail effectif à 1 170,04 euros[13]. Il prévoyait également une entrée en vigueur progressive de ces dispositions puisque ce montant était transitoirement majoré de 20% au titre de l’année 2018 (soit 1 404,05 euros) et de 10% au titre de l’année 2019 (soit 1 287,05 euros).

Les sommes en jeu pour une garde de 24 heures peuvent sembler confortables, surtout si on les compare au salaire minimum (actuellement 1 589 euros brut… par mois). Mais elles s’avèrent souvent inférieures au montant que certains praticiens négociaient antérieurement à la parution des textes réglementaires. Selon les spécialités, les établissements et les périodes, le tarif de la garde se situe, en effet, dans une fourchette comprise entre 1 500 et 2 000 euros, et peut atteindre un niveau encore plus élevé certains jours fériés. Les économistes y verraient sans doute une parfaite illustration des lois de la rareté ainsi que de l’offre et de la demande. Plus prosaïquement, les médecins concernés mettent en avant la juste rétribution de longues années d’études, oubliant au passage que celles-ci ont été très largement payées par la collectivité[14]. Dans tous les cas, il était évident que ces derniers n’allaient pas accueillir favorablement ces nouvelles dispositions.

De fait, profitant de leur position de force, les praticiens n’ont guère eu de difficultés à imposer leurs exigences aux EPS. L’alternative entre prendre, c’est-à-dire accepter le tarif demandé par le médecin pour la mission d’intérim, même s’il se situe au-dessus du plafond journalier, ou laisser des vides dans un tableau de garde, et donc fermer un bloc opératoire, une maternité ou une ligne de SMUR, par exemple, s’apparente à un choix de Sophie…dont l’issue ne fait aucun doute. Les quelques récalcitrants ont par ailleurs subi une forme de bannissement puisqu’un collectif de médecins remplaçants a diffusé une « liste noire » des hôpitaux appliquant le plafonnement. Ni la colère de la ministre de la Santé[15] et ni le rappel par l’ordre des médecins des « responsabilités éthiques et déontologiques des médecins intérimaires »[16] n’ont toutefois suffi à faire cesser les pratiques dénoncées.

Le dossier de presse des conclusions du « Ségur de la santé » met ainsi en avant le témoignage, soigneusement choisi, d’un chef d’établissement en difficulté pour recruter des anesthésistes : « Sans anesthésiste, pas de bloc. Alors je recrute par une agence d’intérim des médecins qui viennent dépanner sur quelques gardes. Mais je constate une inflation des prétentions des médecins, qui atteignent parfois 2 500 euros nets pour 24 heures de garde. La loi a beau interdire que je paye autant pour un médecin, je n’ai pas d’autre choix, sauf à fermer mon bloc. Ce n’est pas sur nous qu’il faut mettre la pression, on est obligés de payer. C’est sur eux qu’il faut agir »[17]. Sans surprise, la mesure n°3 annoncée à cette occasion visait donc à « mettre fin au mercenariat de l’intérim médical ». Après avoir été envisagée en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), celle-ci a finalement été intégrée dans le cadre de la proposition de loi déposée par la députée Stéphanie Rist, qui allait devenir, avec le soutien du gouvernement, la loi du 26 avril 2021.

L’échec provisoire ( ?) de la loi Rist

Contrairement aux dispositions de la loi du 26 janvier 2016, l’article 33 de la loi Rist n’entend pas régir le seul recours à l’intérim. En effet, des abus identiques existent dans le cas où un hôpital recrute directement un médecin par contrat, en s’affranchissant des limites de rémunération prévues par les textes[18]. Le nouvel article L.6146-4 du code de la santé publique s’applique ainsi à la mise à disposition auprès d’un EPS d’un praticien salarié par une ETT[19], mais également à la conclusion d’un contrat de gré à gré ou de vacation entre cet établissement et un praticien[20].

Le dispositif investit les comptables publics d’une nouvelle mission dérogatoire par rapport aux contrôles normalement mis à leur charge en vertu des articles 19 et 20 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP). Comme l’a rappelé récemment le Conseil d’État dans une affaire relative à un versement de primes, « si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité »[21]. Or il leur est désormais demandé de procéder à un contrôle de légalité interne en appréciant si les dépenses qui leur sont présentées au paiement ne dépassent pas les plafonds réglementaires. Le support de présentation établi par les administrations centrales à leur intention le précise de manière catégorique : « ce contrôle de légalité interne ne correspond pas à un contrôle réglementaire prévu au GBCP »[22], ce qui signifie notamment que le contrôle hiérarchisé de la dépense n’est pas applicable en ce domaine.

Dans l’hypothèse où le comptable relève une irrégularité, autrement dit un dépassement du montant de rémunération maximal autorisé, il a l’obligation de procéder au rejet du paiement de celle-ci. Dans ce cas, il en informe le directeur de l’EPS qui doit, en principe, procéder à la régularisation nécessaire. L’article L.6146-4 prévoit également une information du directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) par le comptable. Bien que ces éléments ne figurent pas dans le texte, les consignes données à ces derniers indiquent que cette information n’intervient que si le directeur n’a pas régularisé la situation, comme il a été invité à le faire, à l’issue d’un délai d’un mois[23]. Une fois saisi, le directeur général de l’ARS est tenu de déférer les actes litigieux au tribunal administratif compétent.

Le mécanisme semble ainsi imparable. En chargeant du contrôle les comptables publics, indépendants statutairement et hiérarchiquement des directeurs d’établissement et responsables sur leurs propres deniers en cas de dépense irrégulière, la loi introduit un verrou efficace et adresse « un signal extrêmement fort », selon l’expression de la rapporteure[24], afin de garantir le respect de la réglementation. Un délai de six mois était néanmoins prévu pour l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions, soit normalement le 28 octobre 2021.

L’échéance approchant, le bras de fer entre les établissements et les praticiens qui, comme on l’a vu plus haut, n’entendent pas revoir leurs prétentions salariales à la baisse a rapidement tourné en faveur de ces derniers, comme cela était largement prévisible. Le combat est, en effet, inégal. D’un côté, des médecins dont la situation financière permet sans doute de ne pas travailler pendant quelques jours, voire semaines et qui peuvent donc « jouer la montre ». De l’autre, des hôpitaux pour lesquels une absence de solution, même pour une journée, compromet la permanence des soins et menace le maintien de certaines activités. Or, face au refus d’une grande partie des remplaçants habituels d’accepter une rémunération moindre, les tableaux de service du mois de novembre comportaient, dans beaucoup d’établissements, davantage de trous encore qu’un célèbre fromage suisse. Les conséquences concrètes (fermeture nocturne de blocs, report d’interventions programmées, suppression de lignes de garde aux urgences…), largement relayées auprès des élus locaux et des députés, dont bon nombre d’entre eux sont en campagne pour leur réélection, ne pouvaient que déboucher sur une reculade.

Dès le 28 septembre 2021, la Fédération hospitalière de France (FHF), pourtant favorable au dispositif dans son principe et à l’objectif « d’un assainissement du marché de l’intérim médical », attire l’attention du ministre de la Santé sur les difficultés qui se profilent et « le risque de fermeture de lieu de prise en charge »[25]. Sans encore parler d’un report, celle-ci plaide notamment en faveur du déploiement rapide et simultané de mesures destinées à renforcer l’attractivité des carrières hospitalières. Car c’est bien l’écart entre la date prévue pour l’entrée en vigueur de l’article 33 de la loi Rist et la mise en œuvre des mesures de revalorisation annoncées (nouveau statut de praticien contractuel, prime de solidarité territoriale…), à les supposer suffisamment incitatives[26], qui crée un vide insoutenable.

Alors que la presse locale et nationale s’empare du dossier, le premier ministre est interpellé sur le sujet à l’Assemblée nationale lors de la séance de questions au gouvernement du 12 octobre 2021. Réaffirmant son attachement à la loi Rist, il répond avoir conscience de la situation et avoir demandé au ministre de la Santé « d’étudier comment nous pouvons en adapter et en aménager l’évolution de manière pragmatique »[27]. Derrière les circonvolutions, il reconnaît ainsi, de manière à peine voilée, que le texte est inapplicable en l’état, du moins dans certains territoires. La marche arrière commence donc à être enclenchée.

Aussi, du point de vue politique, le communiqué de presse d’Olivier Véran du 21 octobre 2021 annonçant que la mise en œuvre de la réforme se fera en deux étapes ne surprend pas. En pratique, sont évoqués « le renforcement des travaux préparatoires » à partir du 27 octobre 2021 avec notamment la réalisation d’une cartographie précise de la situation et l’organisation des modalités d’accompagnement des acteurs. Puis, « dès que possible en 2022 », interviendra l’application stricte du texte. Le caractère flou de l’échéance rend ainsi hautement incertaine l’entrée en vigueur de la réforme avant les prochaines élections. Il semble, en effet, improbable que le gouvernement prenne le risque de parasiter la campagne avec un dossier aussi sensible et explosif. Pour l’heure, le décalage de l’échéance, opportunément justifié aussi par « des difficultés liées aux circonstances de crise sanitaire », a été confirmé par un courrier des deux ministres concernés et par une instruction en cours de finalisation[28].

Du point de vue juridique, en revanche, la suspension de la date d’entrée en vigueur d’une disposition législative par communiqué de presse ne manque pas d’étonner. Certes, le président Chirac avait, en son temps, promulgué la loi relative au contrat première embauche (CPE), tout en demandant au gouvernement de veiller à ce qu’aucun contrat ne soit signé avant que le texte soit modifié[29]. En outre, en jugeant qu’un communiqué de presse qui ne contient, ni ne révèle par lui-même aucune décision, ne constitue pas un acte faisant grief susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir[30], le Conseil d’État a admis, a contrario, qu’un tel document puisse produire un effet décisoire. Mais que reste-t-il du principe de légalité et de la hiérarchie des normes si un simple communiqué de presse peut transformer une date d’entrée en vigueur déterminée par la loi en simple période de « renforcement des travaux préparatoires », que l’on imaginait naïvement avoir été conduits en amont ? La même observation peut être faite s’agissant du courrier ou de l’instruction interministérielles évoqués dans le paragraphe précédent.

La conclusion de ces tribulations se dégage d’elle-même. Si la lutte contre les abus de l’intérim médical constitue un objectif louable – et les propos tenus ici n’entendaient nullement le remettre en cause -, elle ne saurait prendre la forme d’un sevrage brutal. Ce n’est qu’une fois que l’hôpital disposera des outils adaptés (statuts revalorisés et attractifs, dispositif permettant une réelle solidarité entre EPS…) qu’il sera possible de réduire la dépendance actuelle, subie et aucunement choisie.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2021 ;
Chronique Droit(s) de la Santé ; Art. 382.


[1] En annexe 3 de son avis du 5 octobre 2021, le conseil scientifique évoque « un pourcentage important de lits fermés chiffré à environ 20% et touchant tous les secteurs du soin » (p.29). En réalité, la situation semble variable selon les régions et les établissements, la région francilienne apparaissant la plus touchée.

[2] C. Stromboni, « Dans les hôpitaux, un « cercle vicieux de la désaffection » après la sortie de crise sanitaire », Le Monde, 12 oct. 2021.

[3] V. l’article fort bien documenté de C. Stromboni, « Réforme de l’intérim médical : le gouvernement fait marche arrière », Le Monde, 22 oct. 2021.

[4] M.-L. Moquet-Anger, Le statut des médecins hospitaliers publics, PUF, Les grandes thèses du droit français, 1994, p.298.

[5] La situation des établissements privés à but non lucratif, dont les médecins sont très majoritairement salariés, les rapproche des hôpitaux sur ce point. Pour davantage de précisions sur ces aspects, nous nous permettons de renvoyer à A. Lami, V. Vioujas, Droit hospitalier, Bruylant, 2ème éd., 2020, p.289 et s.

[6] Cons. constit., 21 juin 2019, n° 2019-792 QPC, Clinique Saint-Cœur et autres ; RDSS, 2019, p.1043, note M.-L. Moquet-Anger.

[7] Ont notamment été publiés ces dernières années les rapports Toupillier (Mission sur l’exercice médical à l’hôpital, 2011), Véran (Hôpital cherche médecins, coûte que coûte, 2013), Le Menn (L’attractivité de l’exercice médical à l’hôpital public, 2015) ou encore Rousseau (Transformer les conditions d’exercice des métiers dans la communauté hospitalière, 2018).

[8] Cour des comptes, Les personnels des établissements publics de santé, Rapport public thématique, 2006, p.88.

[9] En particulier s’agissant des praticiens contractuels dont la rémunération ne pouvait, en principe, excéder celle correspondant au 4ème échelon de la grille de praticien hospitalier +10% (anc. art. R.6152-416 CSP).

[10] CDBF, 16 avr. 2009, CH de Fougères, n°165-617 ; AJDA, 2009, p.1194, chron. N. Groper et Ch. Michaut ; JCP A, 2009, 2209, note M.-L. Moquet-Anger.

[11] O. Véran, op. cit.

[12] Th. Lilti, Le serment, Grasset, 2020, p.36. Le 5ème épisode de la première saison de la série Hippocrate, du même auteur, en offre également plusieurs illustrations assez savoureuses.

[13] Soit, en net, environ 950 euros.

[14] V. les propos de la porte-parole du syndicat national des médecins remplaçants des hôpitaux (SNMRH) dans l’article de C. Stromboni, « Réforme de l’intérim médical… », op. cit.

[15] Après voir critiqué, à plusieurs reprises, « l’attitude irresponsable » de « mercenaires », Agnès Buzyn avait fini par déposer une plainte ordinale contre certains membres du SNMRH fin 2019, qui n’a pas abouti.

[16] Communiqué de presse du 4 juin 2018.

[17] « Ségur de la santé – Les conclusions », dossier de presse, juill. 2020, p.13.

[18] Dans ce cadre, la stricte application des textes relatifs à la permanence des soins permet de parvenir à une somme équivalente à celle du plafond réglementaire de l’intérim pour une garde de 24 heures, mais pas davantage. En pratique, pour les mêmes raisons, la plupart des établissements sont contraints d’aller au-delà.

[19] Sur le fondement de l’article L.1251-1 du code du travail.

[20] Que ce recrutement soit opéré sans intermédiaire ou qu’il résulte d’une prestation de placement réalisée par une ETT en vertu du 1° de l’article L.1251-4 du code du travail.

[21] CE, 13 nov. 2019, Agents comptables de l’ONEMA, n°421299 ; AJDA, 2020, p.360, concl. L. Dutheillet de Lamothe ; JCP A, 2020, 2065, note M. Kernéis-Cardinet.

[22] DGFiP, DGOS, « Le contrôle des dépenses d’intérim médical dans les EPS par les comptables publics », sept. 2021, p.6.

[23] Ibid., p.18.

[24] S. Rist, Rapport fait au nom de la commission mixte paritaire, Ass. nat. n°3935, Sén. n°398, 2 mars 2021, p.9. La CMP n’est pas parvenue à un accord, les divergences entre l’Assemblée nationale et le Sénat portant notamment sur l’article en question.

[25] Lettre du Président de la FHF au ministre des Solidarités et de la Santé du 28 sept. 2021.

[26] Ce qui, au regard des premières réactions syndicales suscitées par le projet de décret statutaire, semble loin d’être acquis.

[27] JO AN, Compte rendu intégral, séances du 12 oct. 2021, p.8445.

[28] Courrier des ministres des Solidarités et de la Santé et des Comptes publics à la directrice générale de l’offre de soins et au directeur général des finances publiques du 26 octobre 2021. Une instruction interministérielle détaille les travaux à mener par les ARS ainsi que le dispositif de la prime de solidarité territoriale, dont les textes réglementaires doivent être publiés prochainement. A la date du 20 novembre 2021, seul un projet d’instruction était disponible.

[29] Alors même que le second alinéa de l’article 10 de la Constitution lui offrait la possibilité de demander au Parlement une nouvelle délibération.

[30] CE, 7 févr. 2003, Fédération nationale des associations d’usagers des transports, n°244043 ; plus récemment, en référé, CE, ord., 8 avr. 2020, Ass. collectif pour la liberté d’expression des autistes, n°439822 ; RDSS, 2020, p.602, obs. P. Curier-Roche.

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5e Chronique en Droit(s) de la Santé du Master éponyme (décembre 2021)

Art. 381.

Le Master Droit de la Santé & le Journal du Droit Administratif avec le soutien du Tribunal administratif de Toulouse ont décidé de proposer, de façon régulière, une chronique jurisprudentielle en droit(s) de la santé, réunissant , en fonction de l’actualité et/ou de l’intérêt juridique du sujet, une ou deux décisions du Tribunal assorties des conclusions du rapporteur public. Elles pourront être accompagnées d’un commentaire ou de propositions doctrinales et parfois même uniquement de présentations académiques.

La première chronique sous l’impulsion des promotions Marie Curie (Master II) & Emmanuelle Charpentier (Master I)
en Droit de la Santé comprend les neuf articles suivants :

par M. Vincent Vioujas, Directeur d’hôpital, chargé d’enseignement à la Faculté de droit et de sciences politiques d’Aix-en-Provence (AMU), chercheur associé au Centre de droit de la santé (UMR 7268 ADES, AMU/EFS/CNRS)

par Mme Léa Bernard, Doctorante en droit public, Université Toulouse 1 Capitole, Institut Maurice Hauriou

par Mmes Samantha Dorinet, Océane Grivel, Laura Meillan & Ana Murria, Etudiantes en Master II Droit de la Santé, Université Toulouse 1 Capitole, promotion Marie Curie (2021-2022)

par M. Vianney Marie-Joseph, Doctorant en droit public, Université d’Aix-Marseille, Centre Droit de la Santé

par Mmes Anne-Camille Deléglise & Eva Mahoudeaux, Etudiantes en Master I Droit de la Santé, Université Toulouse 1 Capitole, promotion Emmanuelle Charpentier (2021-2022)

par M. le pr. Mathieu Touzeil-Divina (Co-directeur du Master Droit de la Santé, UT1 Capitole, Institut Maurice Hauriou) ;

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2021 ;
Chronique Droit(s) de la Santé ; Art. 381.

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ParJDA

Assemblée générale du JDA

Art. 374.

Mesdames et Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs les Directeurs,
Chers élus, Chers Maîtres, Chers collègues, Chers étudiants,
(et chers contributeurs au Journal du Droit Administratif)

La prochaine réunion / assemblée générale du JDA
aura lieu le 10 novembre 2021 à 18h00
en salle des thèses (site de l’Arsenal)
à l’Université Toulouse 1 Capitole.



Nous pourrons – enfin – nous retrouver en « présentiel » et partager ensemble nos idées et points de vue à propos des dossiers en cours ou à venir ainsi que des chroniques et même des ouvrages publiés par le JDA et son association.Vous pouvez également vous y faire représenter et aussi y participer en simple observateur si vous n’êtes encore jamais venu. Chacun y est en effet le bienvenu.

Nous attirons par ailleurs votre attention sur les candidatures ouvertes aux chroniques en cours : « transformation(s) du service(s) public(s) » (prévue pour fin novembre 2021) et droit(s) de la santé (même date).

Avec l’expression de notre sincère et profond respect,

Pour le JDA, son comité de rédaction,
Dr. M. Amilhat,M. A. Pech& Pr. M. Touzeil-Divina


Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), 2021, Art. 374.

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ParJDA

Les animaux du cirque & le droit administratif

Art. 367.

Cet article fait partie intégrante du dossier n°08 du JDA :
L’animal & le droit administratif
… mis à la portée de tout le monde

par Amelia Crozes
ATER en droit public,
Université Toulouse 1 Capitole

L’image est connue : une affiche aux couleurs criardes placardée sur le mur d’une commune représentant un chapiteau, un visage au maquillage bigarré, des acrobates, des chevaux cabrés et des fauves rugissants. L’identité du cirque traditionnel, bien qu’elle ne puisse s’y résumer, s’est en partie construite avec et par l’animal.

Il faut dire que le cirque est une institution ancienne. L’origine latine du terme, circus, semble même le relier étymologiquement aux jeux du cirque antiques. Découlant de circulus (le cercle), lui-même dérivé du latin circus, le cirque désignait en effet initialement l’enceinte circulaire où l’on célébrait les jeux publics chez les Romains[1]. Ainsi, si en pratique et comme l’a souligné Ninon Maillard, il serait probablement artificiel de tisser une généalogie entre jeux du cirque romain et cirque contemporain, ceux-ci se retrouvent toutefois au moins sur deux points : la réunion de spectateurs autour d’une arène ou d’une piste, et la possible mise en scène d’animaux domestiques et sauvages[2]. La version moderne du cirque telle qu’elle s’est faite connaitre jusqu’à nos jours serait cependant née aux alentours du 18e siècle avec Philip Astley et a immédiatement intégré l’idée de numéros avec l’animal, notamment le cheval[3]. Ce ne sera qu’au début du 19e siècle que les animaux sauvages seront véritablement intégrés au sein de ces spectacles, le cirque apparaissant alors « comme le lieu où l’impossible devient réalisable, autant par la maîtrise des corps que par le contrôle des bêtes »[4].

D’un point de vue tant historique que contemporain, il semble donc possible d’affirmer que l’intérêt du cirque pour l’utilisation de l’animal est loin d’être anecdotique. Cette idée se retrouve également d’un point de vue juridique, où l’animal est présent au cœur d’une pluralité de réglementations encadrant la pratique circassienne, visant à qualifier certaines activités de l’institution et, principalement, permettant de définir les conditions d’acquisition, de détention et d’utilisation des animaux lors de ses représentations. Cependant, malgré son importance, la présence animale au sein des cirques n’est en rien un élément de qualification juridique de ce dernier (et donc une condition sine qua non à son existence ou à sa reconnaissance en tant que tel). En effet, avant tout, le cirque fait partie de ce que l’on nomme plus largement les « spectacles vivants », c’est-à-dire ceux diffusés par des personnes s’assurant de la présence physique d’au moins un artiste du spectacle rémunéré[5] et répond en ce sens à la réglementation afférente. De manière plus spécifique, le cirque est actuellement défini par l’Annexe V de la Convention collective nationale de février 2012[6] comme « un spectacle vivant constitué par une succession de numéros ou de prouesses faisant appel à [une] ou plusieurs [disciplines] » telles que l’acrobatie, l’art clownesque ou burlesque, mais aussi le travail et la présentation avec les animaux. De la même manière, s’il est le plus traditionnellement perçu comme itinérant (et l’est effectivement majoritairement)[7], il est à noter que ces spectacles peuvent en réalité également se dérouler au sein de structures fixes[8]. Sont alors qualifiés d’itinérants, les « spectacles réalisés dans des lieux différents ou requérants le déplacement des animaux en dehors du lieu où ils sont habituellement hébergés »[9].

Toutefois, bien que l’animal semble constituer l’une des figures emblématiques du cirque, celle-ci s’avère largement contestée. En effet, aujourd’hui, l’animal et plus particulièrement l’animal sauvage, tend à quitter la piste. Il faut dire qu’avec la montée des préoccupations environnementalistes et animalières, la place de ce dernier au sein de ces établissements est particulièrement questionnée. Depuis plusieurs années déjà, la nécessité de la prise en compte du bien-être et de la sensibilité animale semble avoir considérablement imprégné la sphère tant sociétale que juridique. Avec l’augmentation de la réglementation en faveur de la protection des animaux et des espèces sauvages depuis la fin du 19e siècle, la sensibilité est même devenue le critère clé de la définition juridique de l’animal (à tout le moins domestique ou approprié) au sein du code rural[10] et du code civil[11]. Si la critique à l’acquisition par ces spectacles d’animaux d’espèces non domestiques, leurs conditions de transport, de détention et de dressage n’est pas chose nouvelle[12], ces activités suscitent de plus en plus de réactions d’opposition voire d’interdictions des cirques avec animaux sauvages.

Pour répondre à cette évolution sociétale, certains circassiens ont préféré faire le pari d’un cirque « 100% humain » et remplacer leurs animaux par des hologrammes comme le cirque Roncalli en Allemagne ou l’Éco-cirque Bouglione en France, allant même jusqu’à écarter tout animal domestique dans leurs spectacles comme les chevaux. Toutefois, ces décisions étant minoritaires parmi les cirques faisant appel à des animaux, c’est essentiellement du côté des lois nationales que se jouera l’avenir des cirques avec animaux dans les années à venir. À ce titre, une quarantaine d’États a déjà interdit totalement ou partiellement la présence d’animaux ou d’animaux sauvages dans les cirques dont plusieurs appartenant à l’Union européenne tels que la Suède, le Portugal, la Belgique, ou encore la Grèce.

La France n’est par ailleurs pas étrangère à ces revendications, d’aucuns avançant aujourd’hui une incompatibilité absolue entre le cirque et le respect des conditions biologiques des animaux sauvages. C’est ce dont témoigne notamment le sondage mené par la fondation 30 millions d’amis et l’IFOP, rappelant que la Fédération des vétérinaires européens (FVE) s’était prononcée en 2015 contre la détention notamment des mammifères sauvages dans les cirques itinérants, et la forte sensibilité du public à cet enjeu dès lors que « 72 % des Français sont favorables à l’interdiction des animaux sauvages dans les cirques » et que « plus de 400 municipalités françaises s’opposent à la venue sur leur territoire de cirques avec animaux »[13]. En témoigne également et a foriori la proposition de loi visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes dont l’article 12 a pour objectif d’interdire au niveau national la détention d’animaux sauvages par les cirques itinérants, décision d’importance qui concernerait donc les 800 animaux sauvages actuellement détenus par ces établissements[14].

Il faut dire que bien que les autorités administratives aient à leur disposition un certain nombre d’outils pour tenter de garantir la compatibilité de la sensibilité et du bien-être des animaux avec les activités circassiennes (I), ces derniers sont considérés comme profondément limités, justifiant le souhait d’une interdiction locale ou nationale des cirques détenant des animaux sauvages (II).

I. Le rôle traditionnel des autorités administratives dans la prise en compte de la sensibilité de l’animal au sein des cirques

Comme a pu le souligner Christelle Leprince : « Ce mouvement animaliste a inévitablement eu une influence bénéfique dans le cadre du divertissement. Ce n’est pas parce que l’animal est au service d’une économie destinée à divertir l’homme qu’il doit, au nom de la liberté d’entreprendre, être moins bien traité »[15]. En effet, parce qu’ils sont juridiquement reconnus comme des êtres sensibles pour lesquels le propriétaire a l’obligation légale de respecter certaines exigences de bien-être (A), un certain nombre de mesures administratives sont prévues afin de veiller aux conditions d’acquisition, de détention et de participation des animaux aux spectacles de cirque (B).

A. L’animal « de cirque », un être pluriel et sensible

A titre liminaire, il convient de rappeler que l’animal, quel qu’il soit, se voit appliquer le régime juridique des biens. En effet, le droit ne connait que deux grandes catégories : les personnes d’un côté (notamment les hommes, sujets de droit) et les biens de l’autre (le vivant et non vivant appropriables, objets de droit). Les animaux, qui ne pouvaient être qualifiés de personnes, ont donc été rattachés à la catégorie des biens. Il faut dire que l’animal apparait nécessaire à l’homme dans de nombreux aspects de sa vie : compagnon, alimentation, ressource, … Il existe donc en droit de nombreuses catégories juridiques différentes auxquelles se rattachent des règles spécifiques « définies selon la conception que l’homme se fait d’un animal, l’intérêt qu’il lui porte et l’usage auquel il le destine »[16]. Aussi, plus encore qu’appréhender l’animal dans sa possible réalité, le droit a organisé une fiction réificatrice permettant une classification des animaux fonction du lien entretenu avec l’homme[17] (animal approprié ou non, domestique ou non, rare, utile ou nuisible, etc.). Cette pluralité de catégories disparates, éclatées au sein des différents codes, emmène donc avec elle une grande diversité de régimes juridiques.

Dans le cas de l’animal mobilisé pour ces spectacles de cirque, demeurant juridiquement soumis au régime des biens en vertu de l’article 515-14 du code civil et ne pouvant ainsi pas être considéré par le droit comme un artiste[18], il est donc appréhendé de manière d’abord utilitaire. Or, vague, le terme d’animal renvoie en réalité ici à une pluralité d’espèces : chameaux, lions, chevaux, tigres, éléphants, chiens, … Pluriels, les animaux pouvant être amenés à prendre part aux spectacles et activités du cirque peuvent donc être aussi bien domestiques[19] que « non domestiques » c’est-à-dire sauvages[20]. Il est à noter que, les animaux de spectacle, bien qu’étant détenus en captivité, demeurent juridiquement des animaux sauvages c’est-à-dire des animaux qui, « sans être domestiques, vivent cependant soumis à l’homme et dans son entourage »[21]. Par principe, le droit prévoit la liste des espèces non domestiques que peuvent acquérir sous conditions les établissements fixes ou mobiles souhaitant présenter ces dernières au public[22].  

Du fait de cette grande diversité, l’entreprise du juriste souhaitant s’intéresser à l’appréhension des animaux de cirque par le droit se heurte à un premier obstacle : « l’animal de cirque » n’existe pas. En effet, aucune catégorie juridique ne répond en propre à une telle appellation dans le droit contemporain. Ainsi, renvoyant à une réalité protéiforme, les termes « d’animal de cirque » englobent donc en pratique des espèces appartenant à des catégories d’animaux diverses, rendant vaine toute tentative de recherche dans le droit positif d’un régime uniformément applicable à ces dernières. Plus modestement peut-on alors envisager de s’intéresser à la prise en compte des animaux du cirque, comme ceux appartenant à des catégories juridiques différenciées mais acquis, détenus et utilisés par les établissements de spectacles circassiens.

Cependant, parce qu’ils sont tous des animaux répondant à la qualification juridique des articles L. 214-1 du code rural et de l’article 515-14 du code civil et parce qu’ils sont soumis au lien d’appropriation exercé par l’homme, ceux-ci bénéficient de règles communes de protection à ce titre, avant même leur prise en compte spécifique dans le cadre strict de leur utilisation par les cirques. En effet, en France, déjà dès le 19e siècle, l’animal ne peut déjà plus être considéré comme un simple bien ou une simple chose : si l’animal est réifié afin de justifier les prérogatives de l’homme à son encontre, celles-ci apparaissent limitées par la nature même de l’animal de telle sorte à ce que celui-ci devait être considéré comme, « le seul bien dont les personnes détentrices ont l’obligation légale d’assurer le bien-être »[23].  Ainsi, avec d’abord la célèbre loi Grammont de 1850[24], qui condamnait les mauvais traitements exercés en public sur les animaux domestiques, puis par le décret de 1959[25], qui l’abroge, sont réprimés l’ensemble des mauvais traitements exercés sur les animaux de compagnie, domestiques et sauvages apprivoisés ou tenus en captivité. A fortiori, la loi du 10 juillet 1976 venue reconnaitre de manière plus explicite la sensibilité des animaux domestiques et assimilés[26], indique que c’est à leur propriétaire d’assurer leur bien-être et de les placer dans « des conditions compatibles avec les impératifs biologiques de [leurs espèces] »[27]. La loi du 16 février 2015[28] viendra quant à elle parachever cette montée de la reconnaissance du caractère sensible de l’animal en les qualifiant juridiquement « d’êtres vivants doués de sensibilité » à l’article 515-14 du code civil.

À ce titre, l’animal pouvant être amené à être utilisé dans le cadre de spectacles notamment de cirque, voit donc sa sensibilité juridiquement reconnue et constituer en cela un facteur limitant au droit de propriété pouvant s’exercer sur lui, et ce qu’il soit sauvage ou domestique[29]. Si une telle affirmation justifie, en cas de mauvais traitements, l’application des dispositions classiques du droit pénal, cela permet également au préfet d’intervenir au titre de sa police spéciale de protection des animaux. En effet, en vertu de l’article R. 214-17 du code rural, le préfet apparait comme l’autorité compétente pour prendre toute mesure nécessaire en cas de « mauvais traitement, d’absence de soins » ou si des animaux domestiques ou sauvages appropriés ou tenus en captivité « sont trouvés gravement malade pour que leur « souffrance […] soit réduite au minimum ». Cette police de protection des animaux, réaffirmée à l’occasion de plusieurs jurisprudences[30], lui donne ainsi compétence pour vérifier que l’utilisation faite de ces animaux, notamment dans le cas de leur participation à des spectacles, est conforme aux principes énoncés par les articles L. 214-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime.

L’augmentation de la protection juridique de l’animal a donc eu un retentissement certain sur la prise en compte du bien-être de l’animal du cirque puisque c’est bien sur la base et en application de ces dispositions communes aux animaux domestiques et sauvages assimilés que de nombreuses mesures, notamment de droit administratif, sont venues encadrer spécifiquement l’acquisition, le transport et la détention de ces animaux par les établissements circassiens.

B. Les animaux « du cirque », protégés par des mesures administratives spécifiques

Penser à la rencontre du droit administratif et de l’animal, c’est avoir le plus souvent à l’esprit un ensemble de mesures ayant plutôt vocation à s’appliquer contre l’animal (décisions d’euthanasie des animaux dangereux, de destruction des animaux susceptibles d’occasionner des dégâts, etc.). Pourtant, cela a été vu, non seulement est mise en place une police administrative spéciale visant à permettre le contrôle de l’utilisation des animaux domestiques et sauvages en captivité, mais c’est également aux autorités administratives qu’il appartient de mettre en œuvre la réglementation permettant l’encadrement spécifique de l’utilisation de l’animal dans les spectacles vivants fixes ou itinérants, en amont et en aval de leur ouverture et/ou de leur installation.

C’est donc d’abord au titre de l’acquisition et de la possibilité de détention des animaux domestiques ou sauvages par les cirques que va intervenir l’autorité administrative. En effet, si pour l’heure l’animal est encore envisagé juridiquement comme une chose et peut de ce fait être approprié en suivant les règles classiques du droit privé, la situation est un peu plus complexe s’agissant de l’acquisition d’animaux par des établissements envisageant la détention de ceux-ci à but lucratif (et en ce qui concerne la présente contribution, les établissements destinés à la présentation au public de spécimens vivants de la faune locale ou non indigène[31]) et tout particulièrement si ledit animal appartient à une espèce non domestique.

Pour l’acquisition et la détention d’animaux non domestiques, les conditions sont très strictes. D’une part, l’origine des animaux doit pouvoir être prouvée par exemple par la possession d’un document « CITES » dans le cadre des espèces sauvages mentionnées aux annexes de ce règlement[32]. D’autre part, l’établissement doit également être titulaire de plusieurs documents administratifs afin de pouvoir espérer détenir et utiliser ces espèces animales au sein de ses spectacles à savoir un certificat de capacité en vertu des articles L. 413-2 du code de l’environnement ainsi qu’une autorisation d’ouverture[33]. Ce premier document, délivré par le préfet parfois sur saisine de la commission consultative pour la faune sauvage[34] permet en effet d’attester que son titulaire est bien compétent pour assurer l’entretien des animaux, l’aménagement et le fonctionnement de l’établissement qui les accueille, et repose donc pour ce faire sur son expérience professionnelle ou tout autre document permettant d’apprécier ses compétences[35]. Ce certificat, délivré pour une durée indéterminée ou limitée et étant strictement personnel[36], constitue l’une des formalités préalables à l’autorisation d’ouverture que doit détenir tout établissement destiné à la présentation au public d’animaux, bien que les deux puissent être demandés conjointement[37]. Cette autorisation, également délivrée par le préfet[38] mentionne alors entre autres la liste des espèces autorisées, le nombre d’animaux de chaque espèce, mais aussi le type d’activités susceptibles d’être pratiquées ainsi que les prescriptions nécessaires en ce qui concerne la sécurité et la santé publiques, l’identification, le contrôle sanitaire et la satisfaction aux règles de détention d’animaux d’espèces non domestiques.

Dans le cadre particulier des établissements itinérants, pour lesquels il est assurément plus complexe de garantir le bien-être des animaux en raison des conditions de transports, certaines formalités supplémentaires sont exigées. Il est notamment demandé par l’article L. 412-1 du code de l’environnement que l’utilisation des animaux au cours des spectacles itinérants soit soumise à autorisation préfectorale. Celle-ci, comme le rappelle l’arrêté du 18 mars 2011 précité, ne sera toutefois accordée que pour une liste limitative d’espèces[39] et qu’aux seuls établissements bénéficiant de l’autorisation d’ouverture précédemment évoquée[40].  Outre ces formalités administratives liées aux critères nécessaires à l’ouverture de ces établissements itinérants, ces derniers devront également disposer d’un titre régulier d’occupation du domaine public communal[41].

Pour la détention d’animaux domestiques, en revanche, le droit n’avait pas d’exigence particulière avant l’ordonnance de 2015[42] qui est venue renforcer la protection des chiens et des chats notamment dans le cadre de leur utilisation par les cirques. A présent, les établissements circassiens qui souhaiteraient exercer des activités de dressage, d’éducation et de présentation au public de chiens et de chats doivent déclarer leur activité en préfecture mais aussi mettre en place et utiliser des installations conformes et attester qu’au moins une personne en contact direct avec les animaux puisse justifier de compétences particulières (avoir reçu une certification professionnelle ou une formation dans un établissement habilité ou encore être titulaire d’un certificat de capacité[43]).

Ainsi, au titre des conditions de détention et d’utilisation devant être mentionnées par ces documents, l’on retrouve des règles communes à l’ensemble des animaux (interdiction de faire participer à un spectacle un animal dégriffé)[44], spécifiques à certains animaux domestiques (comme les équidés et les camélidés)[45] ou non domestiques (obligation d’identification, d’enregistrement des animaux sauvages)[46], et d’autres ne valant encore que dans le cadre des cirques itinérants[47]. Cette diversité, si elle peut être source de complexité, permet toutefois de prendre en compte de manière plus précise les exigences liées aux impératifs biologiques de chaque espèce. À titre d’exemple, l’arrêté de 2011 fixe certaines conditions spécifiques relatives aux conditions de détention des animaux sauvages au sein des cirques itinérants, concernant notamment leur transport[48] ou espèce par espèce, prévoyant notamment que seuls les spécimens femelles d’éléphants d’Asie peuvent être autorisés ou encore que la détention d’une girafe ou d’un hippopotame amphibie ne peuvent être permis que sous réserve, entre autres conditions, que les établissements itinérants disposent d’installations intérieures et extérieures à caractère fixe dans lesquelles peuvent être hébergées ces espèces entre les périodes itinérantes de représentation.

Pour compléter cette règlementation ayant pour objectif de protéger la sensibilité de l’animal malgré son utilisation dans le cadre de ces spectacles, l’autorité administrative peut enfin être également sollicitée en aval de l’ouverture et de l’installation de l’établissement de spectacle fixe ou mobile. En effet, les établissements présentant des animaux sauvages au public sont soumis à des contrôles conduits sous l’autorité du préfet[49] devant avoir lieu au moins une fois par an. Seront notamment vérifiés lors de ces contrôles la détention effective par les établissements des documents administratifs précités mais aussi le respect des règles de détention des animaux. 

Ces diverses mesures ont ainsi été prévues afin de permettre la conciliation effective de la sensibilité et du bien-être des animaux avec l’institution du cirque et du spectacle en général. Pourtant, malgré leur existence, celles-ci sont aujourd’hui jugées profondément insuffisantes et inadaptées, conduisant même les autorités de police administrative à aller jusqu’à l’interdiction pure et simple (temporaire ou définitive) des cirques sur leurs territoires, quitte à risquer l’annulation de leurs arrêtés. Car plus encore que l’existence d’une réglementation de protection de l’animal, c’est la compatibilité même de l’animal, en particulier sauvage, avec les conditions de détention et d’utilisation propres au cirque qui est aujourd’hui décriée.

II. Des interdictions locales à l’interdiction nationale des cirques avec animaux sauvages

La question de l’incompatibilité des conditions de détention et d’itinérance de l’espèce avec ses besoins spécifiques et son bien être est l’une de celles ayant provoqué le plus de discussions et de débats passionnés sur les bancs du Parlement depuis le dépôt de la proposition de loi visant à renforcer la lutte contre la maltraitance animale[50] le 14 décembre 2020. Il faut dire que cette problématique, largement soulignée par les associations de protection animale et par divers comités scientifiques, a également pu diviser les communes. En ce sens, certaines ont en effet pris position en faveur de la protection des animaux sauvages, faisant le choix d’interdire sur leur territoire l’installation des cirques qui en détiendraient, au détriment parfois de leur champ de compétence (A). Ces interdictions locales sont intéressantes à plusieurs titres, en ce qu’elles ont pu à la fois éclairer sur la réalité des compétences du maire en la matière mais également en mettant en exergue le réel intérêt sociétal pour la protection de l’animal. Un intérêt qui semble aujourd’hui se concrétiser par la récente décision de la commission mixte paritaire d’interdire nationalement la possibilité pour les cirques itinérants de détenir tout animal sauvage (B).  

A. Le développement de mesures d’interdictions locales à la légalité toutefois contestée

Si les points faibles de la réglementation encadrant l’utilisation des animaux dans le cadre des cirques ont pu être soulevés, notamment dans le cadre des contrôles dont la fréquence pratique serait en moyenne d’une fois tous les deux ans,[51] c’est principalement l’impossible conciliation entre le bien-être de l’animal et son utilisation, sa détention et son transport par les établissements circassiens qui est aujourd’hui contestée. Ce n’est donc pas uniquement la possibilité pour l’animal d’être victime d’une maltraitance au sens où l’entend le code pénal qui est à l’origine de l’essentiel des critiques formulées, mais bien cette idée d’une incompatibilité absolue entre les besoins physiologiques, mentaux et sociaux des animaux et leur détention et utilisation par des cirques fixes mais surtout itinérants[52]. En effet, comme le souligne en ce sens Frank Schrafstetter : « hormis les actions coercitives du dresseur, il nous semble probable que nombre de cirques soient sincèrement attachés à leurs bêtes. Le problème de détention des espèces sauvages n’est pas forcément lié à une forme de maltraitance qui serait généralisées de la part des professionnels du cirque, mais bien au décalage qui existe entre les besoins physiologiques d’une espèce (besoins sociaux, territoriaux, alimentaires) et les conditions de vie qui sont proposées en captivité »[53]. Ce sont d’ailleurs ces termes qui se retrouvaient dans la proposition de loi sur la maltraitance, puisqu’il était envisagé que la détention de certains animaux d’espèces non domestiques pourrait être interdite par les cirques itinérants au regard du degré « d’incompatibilité de leur détention en itinérance avec leurs impératifs biologiques »[54]. En conséquence, bien que témoignant d’une prise en compte accrue de la sensibilité des animaux du cirque, la réglementation encadrant les conditions de détention, de dressage et de transports des espèces sauvages au sein des cirques apparait en l’état en inadéquation avec les connaissances scientifiques actuelles. À titre d’exemple, concernant les conditions de dressage des animaux, alors que le droit prévoit qu’au « cours du dressage, ne doivent être exigés des animaux que les actions et les mouvements que leur anatomie et leurs aptitudes naturelles leur permettent de réaliser en entrant dans le cadre des possibilités propres à leur espèce », il a pu être rapporté que si « la position en poirier qui est imposée aux éléphants dans nombre de cirques est possible en terme de réalisation », ces dernières « peuvent causer des blessures » aux « éléphants adultes »[55]. De la même manière, plusieurs vétérinaires ont pu constater de longue date le développement de stéréotypies chez les spécimens d’animaux détenus, qui peuvent être définies comme « des indicateurs de mal-être et de souffrance chronique chez les animaux sauvages captifs », « des comportements répétitifs, invariants, identiques, sans but ou fonction apparent ; ils sont anormaux et inexistants à l’état naturel chez l’animal »[56] tels que le balancement d’une patte sur l’autre ou des allers et retours dans les cages.

C’est donc l’ensemble de ces préoccupations qui a pu amener plusieurs communes à formuler ces dernières années un certain nombre d’interdictions locales à l’encontre de l’installation des cirques sur leurs territoires, alors même que ces derniers pouvaient par ailleurs être en conformité avec la réglementation applicable[57]. Il faut dire que, comme cela a été vu précédemment, les cirques ayant recours aux animaux sauvages à l’occasion de leurs spectacles et respectant la réglementation en vigueur doivent pouvoir se produire sur le territoire communal[58]. Toutefois et pour rappel, le maire dispose d’une compétence de police administrative générale qu’il détient en vertu de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales. À ce titre, ce dernier a donc compétence pour prévenir les désordres matériels (trouble à la sécurité, tranquillité ou salubrité publiques) ou immatériels (trouble à la moralité publique[59] ou à la dignité humaine[60]) à l’ordre public. Classiquement, l’autorité de police administrative ne peut toutefois pas porter une atteinte démesurée à l’exercice d’une liberté, sa mesure devant ainsi être à la fois nécessaire, adaptée et proportionnée au trouble allégué[61]. Toutefois, bien que le maire ne dispose ni d’un pouvoir de police spéciale s’agissant des spectacles avec animaux[62], ni s’agissant des mauvais traitements envers les animaux[63] ce dernier peut, « en cas de troubles à l’ordre public […] interdire l’installation d’un cirque avec animaux sur le territoire de sa commune sur le fondement de son pouvoir de police administrative générale »[64].

Or, si c’est bien à ce titre qu’a été adoptée la multiplicité des arrêtés précités, de prime abord, la jurisprudence découlant de la contestation de ces arrêtés semble finalement mettre en relief peu de choses nouvelles en comparaison de la jurisprudence en matière de police administrative. En effet, la majorité des arrêtés ayant été annulés l’ont été en raison de la formulation d’une interdiction générale et absolue portant une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie des établissements itinérants[65], du fait de l’incompétence du conseil municipal en matière de police administrative[66] ou de l’absence de l’établissement de circonstances locales au soutien du caractère immoral allégué de l’activité[67]. Cependant, l’étude plus critique de cette jurisprudence a pu souligner la mise en exergue de plusieurs problématiques d’intérêt, tant pour le droit administratif que pour l’évolution du droit animalier.

Dans un premier temps, la pluralité d’arrêtés au soutien de la protection animale permet de souligner une augmentation drastique de la prise en compte du bien-être animal par les autorités locales pour dépasser les traditionnelles mesures de prévention des troubles causés par ceux-ci[68], ayant permis à certains auteurs d’aller jusqu’à s’interroger sur la pertinence de la mise en place d’un « ordre public animalier »[69]. À ce titre, la dignité animale a toutefois été écartée par le juge administratif comme composante de l’ordre public, conformément à la position de la rapporteure publique à la Cour administrative d’appel de Bordeaux : « Si la société est sans doute en train d’évoluer sur ce sujet, reste que le respect du bien-être animal, la « dignité de l’animal », sauvage ou non, n’est pas en l’état actuel du droit positif, une composante de l’ordre public à la différence de la dignité de la personne humaine placée au sommet des exigences de notre système juridique »[70]. Dans un second temps, cette diversité a également permis de faire émerger la question de l’articulation des pouvoirs de police spéciale de protection animale détenus par le préfet avec ceux détenus par le maire au titre de sa police générale. En ce sens, il semble que la jurisprudence tende plutôt vers une compétence exclusive du préfet en la matière, empêchant ainsi toute aggravation des mesures préfectorale par le maire[71] notamment en « l’absence de péril grave et imminent »[72].

Aussi, les possibilités d’interdiction des cirques fondée sur les pouvoirs de police générale du maire semblent très limitées, justifiant en ce sens le choix de certaines communes de formuler des vœux, simples mesures de soft law[73] mais « à haute valeur symbolique pour un monde animal sans souffrance »[74]. Car finalement, comme a pu le souligner A. Chauvin suite à sa réflexion sur la motivation de l’arrêté du maire de Pessac, « c’est peut-être le cadre local qui n’est pas adapté à la nature du problème » mais bel et bien une « carence du législateur »[75].

B. Vers une interdiction nationale des animaux sauvages dans les cirques itinérants

Pour pallier l’ensemble de ces problématiques, c’est vers une interdiction nationale de la détention des animaux sauvages par les cirques itinérants que semble se tourner la France aujourd’hui. Le souhait d’une telle interdiction de l’utilisation des animaux au sein des cirques et plus largement de leur retrait de tout type de spectacle n’est pas nouveau. En effet, en 2017 déjà, Ségolène Royal, alors ministre de l’Écologie, avait adopté un arrêté sur les delphinariums, interdisant notamment la reproduction en captivité des cétacés et les échanges et imports de nouveaux mammifères marins. Ce dernier avait cependant été retoqué par le Conseil d’État pour vice de forme et l’interdiction était restée lettre morte[76].

Avec l’article 12 de la proposition de loi visant à renforcer la lutte contre la maltraitance déposée le 14 décembre 2020 ce souhait d’interdiction est redevenu véritablement concret. En effet, ledit article prévoit des dispositions spécifiques relatives aux animaux sauvages détenus en captivité à des fins de divertissement, à savoir notamment les cétacés mais aussi les animaux non domestiques destinés à être présentés au public par des établissements itinérants. Après lecture par l’Assemblée nationale, il était alors envisagé d’interdire la détention, l’acquisition, la reproduction des animaux d’espèces non domestiques, justifiant dès lors l’impossibilité pour les préfets de pouvoir délivrer de certificat de capacité ou d’autorisation d’ouverture aux cirques itinérants ainsi que l’abrogation des autorisations d’ouverture délivrées[77]. La discussion devant le Sénat modifie toutefois ce texte en substance, ne prévoyant plus d’interdiction générale mais de simples interdictions ciblées et distinguant clairement les établissements fixes des établissements mobiles[78]. En effet, la proposition de loi modifiée prévoyait alors toujours une interdiction de détention, de commercialisation, de transport et de reproduction pour les cirques mais seulement de certaines espèces sauvages listées par arrêté du ministère (et pour lesquelles l’activité du cirque pourrait être objectivement considérée comme incompatible avec leur bien-être) et seulement dans le cas des cirques strictement itinérants[79]. Autre nouveauté introduite par le texte : l’application d’un délai spécifique à chaque espèce pour l’entrée en vigueur de ces interdictions mais ne courant que cinq ans après la promulgation de la loi. L’objectif de ce temps étant alors notamment d’accompagner l’évolution des pratiques concernées mais aussi de garantir l’existence d’alternatives viables et permettant d’assurer effectivement le bien-être des animaux (notamment en termes de capacité et de conditions d’accueil).

A l’heure de l’écriture de cette contribution, la Commission mixte paritaire vient de revenir une nouvelle fois sur le texte, retournant selon ses mots à « une rédaction plus proche de celle de l’Assemblée tout en incorporant des améliorations apportées par le Sénat »[80]. En effet, celle-ci introduit un nouvel article L. 413-10 du code de l’environnement prévoyant à nouveau l’interdiction de l’acquisition, commercialisation, reproduction, détention et transport de tout animal d’espèce non domestique dans les établissements de spectacle itinérants. Elle conserve cependant l’idée des délais introduite par le Sénat, prévoyant que pour l’interdiction d’acquisition et de commercialisation, la proposition de loi entrerait en vigueur à l’expiration d’un délai de deux ans ans à compter de la promulgation de la loi, contre sept pour l’interdiction de transport et de détention de ces animaux. Autre innovation par rapport au texte d’origine, la subordination de l’interdiction de tout animal sauvage au sein des cirques itinérants à l’existence de solutions d’accueil pour les animaux « retraités », favorables à la satisfaction de leur bien-être. À défaut, un décret en Conseil d’État précisera les conditions dans lesquelles il sera possible de déroger à l’interdiction (et donc pour les cirques de conserver leurs animaux). À l’instar du Sénat, la Commission prévoit par ailleurs que les criques fixes, de même que les établissements zoologiques à caractère fixe, pourront continuer à présenter des animaux sauvages au sein de leurs spectacles. Si ce point, qui crée une différence claire entre établissements mobiles et fixes avait été particulièrement discuté et critiqué lors des débats à l’Assemblée nationale, il avait été estimé qu’une telle différence, fondée sur un critère objectif – l’itinérance -, permettrait de justifier le souhait de ne pas remettre en cause l’activité pédagogique des établissements zoologiques.

Par conséquent, si la figure du cirque traditionnel s’est en partie construite par l’animal et semble devoir très prochainement devoir réapprendre à se reconstruire sans l’animal, elle ne disparaitra pas pour autant. Parce que la présence de l’animal n’est pas une caractéristique essentielle à la qualification ou à l’existence du cirque, parce que son absence signera l’adaptation d’une institution ancienne aux préoccupations et connaissances actuelles, le cirque traditionnel et ses spectacles artistiques ne disparaitra pas. L’amorce de cette évolution, encore incomplète puisqu’écartant la question de la détention des animaux sauvages au sein des établissements de spectacles fixe, semble toutefois un premier pas important quant à la réflexion sur l’appréhension juridique de la sensibilité de l’animal sauvage, captif ou non, et plus largement de la place à lui accorder dans un monde en mouvement.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), Dir. Pech / Poirot-Mazères
/ Touzeil-Divina & Amilhat ;
L’animal & le droit administratif ; 2021 ; Art. 367.


[1] Selon Le Lexis (Larousse) : « Enceinte circulaire, piste sablée destinée aux jeux publics, chez les Romains » ; N. Maillard, « L’animal au cirque. Communion civique et divertissement collectif autour de l’asservissement de la mort animale », RSDA 2/2016, p. 191.

[2] N. Maillard, ibid.

[3] Pour une vision plus détaillée de la naissance du cirque moderne, v. notamment X. Perrot, « La fabrique du divertissement animalier. Cirque et combats, entre dénaturation pour le rire et effusion de sang pour le plaisir », RSDA 2/2016, pp. 209-224.

[4] Ibid.

[5] Loi n°99-198 du 18 mars 1999 portant modification de l’ordonnance no 45-2339 du 13 octobre 1945 relative aux spectacles.

[6] Article 1.1 de l’Annexe V de la Convention collective nationale des entreprises du secteur privé du spectacle vivant du 3 février 2012 relative aux Producteurs ou diffuseurs de spectacles de cirque

[7] Ibid. : « Ces spectacles sont souvent des spectacles itinérants produits sous chapiteau, pour lequel tout ou partie du personnel est logé en structures mobiles ».

[8] Ibid : « Ces spectacles peuvent être diffusés selon différents modes d’exploitation : salle, espace public, structures mobiles… »

[9] Article 1er de l’arrêté du 18 mars 2011 fixant les conditions de détention et d’utilisation des animaux vivants d’espèces non domestiques dans les établissements de spectacle itinérants.

[10] Article L. 214-1 du code rural.

[11] Article 515-14 du code civil.

[12] X. Perrot rapporte en ce sens, sur le fondement des travaux de V. Pelosse et P. Serna, que lors de l’un des concours de l’Institut National en 1802 portant sur la question « Jusqu’à quel point les traitements barbares sur les animaux intéressent-ils la morale publique ? Et conviendrait-il de faire de faire des lois à cet égard ? », plusieurs dissertations auraient demandé l’abolition de ces spectacles animaliers. V. X. Perrot, op. cit., p. 210.

[13] Troisième vague du baromètre annuel « Les français et le bien-être des animaux » mené par la fondation 30 millions d’amis et l’IFOP, janvier 2020 in Rapport de l’Assemblée nationale en date du 20 janvier 2021, p. 12.

[14] Rapport fait au nom de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi, modifiée par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, visant à lutter contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes, enregistré aux présidences du Sénat et de l’Assemblée nationale le 21 octobre 2021.

[15] Christelle Leprince, « Les animaux de spectacle », in F.-X. Roux-Demarre, L’animal et l’homme, Éditions Mare & Martin, 2019, p. 77.

[16] O. Le Bot, Introduction au droit de l’animal, Independently published, 2018, p. 23.

[17] V. en ce sens : L. Boisseau-Sowinski, « Animaux de compagnie, animaux de ferme ; animaux sauvages : variabilité de la protection et hiérarchie des sensibilités », in : R. Bismuth et F. Marchadier, Sensibilité animale. Perspectives juridiques, CNRS éditions, Paris, 2015, p. 148-171.

[18] É. Barby, « Les animaux de spectacle », Legicom, 1995/3 n°9, p. 21.

[19] Cass. Crim. 14 mars 1861, Bull. crim. n°53 : animaux « placé sous la main de l’homme [qui] ne vivent, ne se reproduisent, ne sont nourris et élevés que sous son toit et par ses soins » ; Arrêté du 11 août 2006 fixant la liste des espèces, races ou variétés d’animaux domestiques.

[20] Animaux qui « vivent, se reproduisent et se nourrissent en dehors de toute intervention humaine », n’ayant « subi aucune sélection de la main de l’Homme » et étant « destinés à vivre dans leur milieu naturel ». V. M. Redon, Animal, Répertoire de droit civil, Dalloz, avril 2015, p. 1-2 ; art. R. 411-5 al. 1er  du C. env.

[21] Ibid., articles L. 413-1 à L. 413-5 du code de l’environnement.

[22] Arrêté du 30 mars 1999, fixant la liste des espèces animales non domestiques prévue à l’article ; R. 413-6 du code de l’environnement ; arrêté du 18 mars 2011 op. cit.

[23] S. Antoine, Rapport sur le régime juridique de l’animal, Ministère de la justice, 10 mai 2005, p. 27-28.

[24] Loi du 2 juillet 1850 dite Grammont sur les mauvais traitements envers les animaux domestiques, JORF du 20 août 1944 page 299.

[25] Décret n°59-1051 du 7 septembre 1959 réprimant les mauvais traitements exercés envers les animaux.

[26] Il s’agit alors des animaux sauvages en captivité ainsi que de ceux ayant été apprivoisés.

[27] Loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature codifié à l’article L. 214-1 du code rural et de la pêche maritime par l’Ordonnance 2000-914 du 21 septembre 2000.

[28] Art. 2 de la loi n°2015-177 du 16 février 2015.

[29] La reconnaissance juridique de la sensibilité aux animaux res nullius étant encore débattue aujourd’hui, celle-ci semblant pour l’heure s’envisager comme une forme de compensation du lien d’appropriation. V. en ce sens : L. Boisseau-Sowinski, op. cit., p. 163-164.

[30] V. not. CAA Nancy, 15 nov. 2010, n° 09NC01433, TA Lyon, 25 novembre 2011, n°1908161 ; F. Nicoud, « Maltraitance à animaux et pouvoir de police du maire », AJDA, 2011, p. 1446.

[31] L. 413-2 du C. env.

[32] Arrêté du 8 octobre 2018 fixant les règles générales de détention d’animaux d’espèces non domestiques ; Arrêté du 30 juin 1998 fixant les modalités d’application sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction et des règlements (CE) n° 338/97 du Conseil européen et (CE) n°939/97 de la Commission européenne, L. 412-1 C. env.

[33] Il est à noter que l’ensemble de ces documents peut être sollicité par toute personne (c’est en pratique notamment le cas des associations) auprès des communes ou auprès de la Commission d’accès aux documents administratifs pour ce faire.

[34] R. 413-2 à R. 413-7 du C. env.

[35] R. 413-4 et s. du C. env.

[36] R. 413-3 du C. env.

[37] L. 413-3 et R. 413-8 et s. C. env.

[38] Du département dans lequel est situé l’établissement ou, pour les cirques itinérants, au préfet dans lequel le demandeur est domicilié.

[39] Article 3 de l’arrêté du 30 juin 1998 fixant les modalités d’application sur le commerce international des espèces, op. cit.

[40] L’arrêté prévoyant toutefois à son article 2 que « Lorsqu’elle prévoit la réalisation de spectacles itinérants, l’autorisation d’ouverture des établissements, délivrée en application de l’article L. 413-3 du code de l’environnement, vaut autorisation préfectorale préalable au titre du présent arrêté, pour les espèces considérées »

[41] L. 2122-1 du CG3P.

[42] Ordonnance n°2015-1243 du 7 octobre 2015 relative au commerce et à la protection des animaux de compagnie ; L. 214-6-1 du code rural.

[43] Ibid.

[44] R. 214-84 à -86 du C. rural.

[45] Arrêté du 25 octobre 1982 relatif à l’élevage, à la garde et à la détention des animaux.

[46] Arrêté du 8 octobre 2018 fixant les règles générales de détention d’animaux d’espèces non domestiques

[47] Arrêté du 18 mars 2011 op. cit.

[48] Articles 30 et 32 de l’Arrêté du 18 mars 2011.

[49] L. 415-1 C. env., R. 413-43 et s. C. env.

[50] À « renforcer la lutte contre la maltraitance animale et conforter le lien entre les animaux et les hommes » de son nom actuel.

[51] Leprince, op. cit., p. 82.  

[52] Not. Recommandation de la Fédération des vétérinaires d’Europe (FVE) le 6 juin 2015.

[53] F. Schrafstetter, « Tribune contradictoire. Pourquoi les animaux sauvages n’ont rien à faire dans les cirques », RSDA 2/2016, p. 174.

[54] Art. 12 de la Proposition de loi visant à renforcer la lutte contre la maltraitance animale tel qu’enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 décembre 2020.

[55] F. Schrafstetter, op. cit., p. 173.

[56] L. Carillon, Contribution à l’étude de l’utilisation des animaux à des fins de spectacle en France : état des lieux des pratiques et de la réglementation, analyse éthique, thèse, Lyon I, 8 juillet 2020, P ; 27.

[57] Ces questions ont largement été commentées par la doctrine. V. notamment en ce sens : A. Moreau, « Encadrement des cirques présentant des animaux vivants : quelle place pour le maire ? Trois questions à Arielle Moreau », AJCT 2020, p. 119 ; M. Falaise, « Protection animale et bien-être animal : une prise en compte croissant par le législateur et le citoyen », AJCT 2020, p. 116 ; C. Leprince, op. cit., pp. 84-87 ; J. Kirszenbalt, L’animal en droit public, thèse de droit, Université d’Aix-Marseille, 2018, pp. 556-564.

[58] Circulaire du 7 avril 2017 du ministère de l’intérieur relative aux médiations concernant les installations de cirques avec animaux et fêtes foraines (NOR : INTA1710483J).

[59] CE.,18 déc. 1959, Société « Les Films Lutetia », et syndicat français des producteurs et exportateurs de films, Rec. Lebon, p. 693.

[60] Not. CE., 27 oct. 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, Rec. Lebon, p. 372.

[61] CE, 19 mai 1933, Benjamin, n°17413, 17520, Rec. Lebon, p. 541.

[62] A. Moreau, op. cit.

[63] Ce pouvoir de police spéciale étant confié au préfet.

[64] Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales à la question écrite n°16584 de Mme Christine Herzog, publiée dans le JO Sénat du 13/08/2020, p. 3596.

[65] TA Lyon, 25 novembre 2020, n°1908161

[66] TA Bastia, 22 octobre 2020, n°1800925 ; TA Nancy, 22 janvier 2019, n°1802270, Association de défense des cirques de famille et a. ; A. Denizot, « Le maire, le conseil municipal et les cirques : de l’art de prendre position sans faire grief ».

[67] TA Lyon, 25 novembre 2020, op. cit., CAA Marseille, 7 juin 2021, n°19MA04275.

[68] M. Falaise, op. cit.

[69] V. en ce sens la thèse de J. Kirszenbalt précitée, notamment p. 556 et s.

[70] A. Chauvin, « Le respect de la dignité animale n’est pas une composante de l’ordre public », JCP La semaine juridique – édition administrations et collectivités territoriales, LexisNexis, n°25, 28 juin 2021, p. 2213.

[71] TA Montreuil, 3 octobre 2019, n° 1801566, CAA Marseille, 30 novembre 2020, n°19MA0047.

[72] TA Lyon, 25 novembre 2020, n°1908161 ; TA Lille, 11 décembre 2020, n°183486.

[73] A. Denizot, op. cit.

[74] C. Leprince, op. cit., p. 85.

[75] A. Chauvin, op. cit.

[76] CE, 29 janvier 2018, Société Marineland, Société Safari Africain de Port, St Père et autre, n°412210 et 412256.

[77] Art. 12 de la Proposition de loi visant à renforcer la lutte contre la maltraitance animale tel qu’enregistré à la Présidence du Sénat le 20 janvier 2021 (n°3791).

[78] Rapport (AN), enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 20 janvier 2021.

[79] Le texte prévoyant alors une dérogation pour les établissement fixes effectuant des prestations mobiles.

[80] Rapport de la Commission paritaire, op. cit.

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ParJDA

La chasse pendant les confinements pandémiques

Art. 372.

Cet article fait partie intégrante du dossier n°08 du JDA :
L’animal & le droit administratif
… mis à la portée de tout le monde

par M. Adrien Pech
ATER à l’Université Toulouse 1 Capitole
IRDEIC

« Dans sa maison un grand cerf

Regardait par la fenêtre

Un lapin venir à lui et frapper ainsi

Cerf, cerf ouvre moi

Ou le chasseur me tuera

Lapin, lapin entre et viens

Me serrer la main »

Depuis que nous sommes enfants et, à ce titre, dépositaires auditifs des comptines fredonnées par nos aînés, la chasse n’a pas le vent en poupe.Elle se trouve, presque instinctivement, associée à la souffrance d’un animal sans défense[1], acculé par un chasseur souhaitant lui ôter la vie. L’image d’une chasse utile et nécessaire répondant à un besoin d’intérêt général[2], pour protéger les Hommes contre les dégâts occasionnés par la faune sauvage, tel que ce fut le cas lors de la traque de la Bête du Gévaudan[3], n’imprègne pas autant les esprits. A l’examen, la représentation de la chasse dans l’inconscient collectif, qui met en scène une « partie faible », l’animal, et une « partie forte », le chasseur, dont la relation est caractérisée par la disproportion des moyens de lutte, trouve un écho législatif certain. En effet, une première proposition de loi visant à interdire la chasse à courre a été déposée à l’Assemblée nationale en 2005, par des membres du groupe UMP. Une deuxième proposition de loi en ce sens a été déposée par les membres du groupe écologiste en 2013, puis une troisième, au Sénat, en novembre 2017. Une quatrième proposition de loi relative à l’interdiction de la chasse à courre a été présentée le 31 janvier 2018 par des parlementaires qui considéraient que « la chasse à courre, à cor et à cri est une pratique nobiliaire, oligarchique et barbare, digne d’un autre âge », de sorte qu’elle doive « être interdite dans notre pays, comme la Grande Révolution de 1789 l’avait déjà fait »[4]. Face à l’échec de ces initiatives, une cinquième proposition de loi relative à la responsabilité environnementale des êtres humains vis-à-vis des animaux et au bien-être de ces derniers a été présentée le 2 juillet 2020. Cette dernière initiative démontre que les défenseurs de la cause animale ont changé de stratégie, à deux égards. D’une part, sur la forme, nous observons un délaissement de la procédure parlementaire classique en faveur de la procédure du referendum d’initiative partagée tel qu’il résulte de l’article 11 de la Constitution. D’autre part, sur le fond, nous observons que la disposition visant à interdire la chasse à courre, le déterrage et d’autres formes de chasses dites traditionnelles, est noyée dans un ensemble plus vaste de dispositions visant à sauvegarder le bien-être animal[5], ce qui permet d’élargir son champ d’application par rapport aux propositions de loi antérieures, puisque celle-ci ne se limite pas à l’interdiction de la chasse à courre[6]. Cette nouvelle stratégie pourrait s’avérer fructueuse puisqu’en août 2020, 82 % des français se disent contre la pratique de la chasse à courre[7]. Néanmoins, l’article 11 alinéa 3 de la Constitution impose que l’initiative référendaire soit organisée par « un cinquième des membres du Parlement » et soit « soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales »[8]. Dès lors, au-delà des sondages et des prises de position médiatique[9], rien ne permet d’affirmer que ce referendum parlementaire avec soutien populaire n’aboutisse[10], d’autant plus que les oppositions sont féroces. La dernière initiative connue relative à la chasse date du 18 mai 2021, avec une proposition de loi relative à l’interdiction des mises sous enclos d’animaux sauvages à des fins de chasse[11]. Si la cadence des propositions de loi visant à interdire certaines pratiques de chasse ou toute pratique de chasse s’accélère ces dernières années, aucune n’est encore parvenue à ses fins. Le développement de ces propositions fondées du sceau de la protection du bien-être animal, fait ressurgir la confrontation classique entre ceux qui entendraient protéger les animaux et la nature, les « animalistes » et ceux qui entendraient les éliminer, les chasseurs. Pourtant, face à la détestation certaine d’une société de plus en plus irriguée par la notion de bien-être animal[12], ces derniers développent un argumentaire structuré sur leur rôle non pas tant dans la protection du bien être animal, pour lequel ils reconnaissent les difficultés[13], voire une inconciliabilité avec la chasse[14], mais bien dans le « maintien des grands équilibres naturels et à la sauvegarde de la biodiversité »[15]. Ce sont d’ailleurs les chasseurs eux-mêmes, « conscients de la nécessité de préserver la faune », qui ont conduit aux premières limitations du droit de chasser aux États-Unis. En effet, en 1844, ils ont créé la première association de chasseurs visant à préserver les ressources de la chasse et mis au point des Codes de bonne conduite afin de restreindre le droit de chasser[16]. A cet égard, la référence à l’équilibre environnemental qui, au fond, vise à ériger la chasse en pratique ayant pour fonction de sauvegarder la biodiversité et les chasseurs en « nouveaux héros » de la biodiversité, correspond, assez bien à l’état actuel du droit positif[17]. Il est en effet reconnu que, concernant la chasse, « la gestion durable du patrimoine faunique et de ses habitats est d’intérêt général. La pratique de la chasse, activité à caractère environnemental, culturel, social et économique, participe à cette gestion et contribue à l’équilibre entre le gibier, les milieux et les activités humaines en assurant un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique »[18]. Par ailleurs, concernant les chasseurs, qui sont considérés comme le pendant naturel de la chasse, il est indiqué que « par leurs actions de gestion et de régulation des espèces dont la chasse est autorisée ainsi que par leurs réalisations en faveur des biotopes », ils « contribuent au maintien, à la restauration et à la gestion équilibrée des écosystèmes en vue de la préservation de la biodiversité. Ils participent de ce fait au développement des activités économiques et écologiques dans les milieux naturels, notamment dans les territoires à caractère rural »[19]. La reconnaissance, dans le droit positif, d’une fonction environnementale d’intérêt général, à la chasse et à sa pratique par les chasseurs, a d’ailleurs conduit le pouvoir règlementaire, par le décret n° 2010-603 du 4 juin 2010 créant une contravention pour obstruction à un acte de chasse[20], à insérer un article R.428-12-1 dans le Code de l’environnement qui dispose qu’ « est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe le fait, par des actes d’obstruction concertés, d’empêcher le déroulement d’un ou plusieurs actes de chasse tels que définis à l’article L. 420-3 »[21]. La chasse et sa pratique sont donc protégées et encouragées[22] parce qu’elles sont considérées, par les pouvoirs publics, comme relevant d’une mission d’intérêt général. Mais récemment, la pandémie de COVID-19 est venue bouleverser un certain nombre de nos habitudes normatives. Le droit s’est adapté. L’application de certains principes jusque-là bien ancrés, a subi des dérogations[23]. La chasse et sa pratique n’ont pas fait exception à ce mouvement d’ampleur, mais temporaire, qui a conduit à l’adoption de mesures d’interdiction de principe de la chasse (I), assorties de dérogations ayant créé la polémique, puisqu’elles ont conduit à l’autoriser dans certains cas précis (II). 

I. L’interdiction pandémique de la chasse

En principe, la pratique de la chasse est interdite en période de fermeture, sans que le premier confinement ne vienne bousculer le calendrier (A). Corrélativement, lorsque la chasse est ouverte, sa pratique peut avoir lieu. Ce n’est qu’exceptionnellement qu’elle est interdite, comme l’illustre notamment la gestion de la crise sanitaire de 2020 (B).

A. L’interdiction naturelle en période de fermeture de chasse

En France, la chasse ne se pratique pas de manière libre. En effet, elle fait l’objet, selon le type de chasse, d’un encadrement temporel, qui dépend tant du type de gibier chassé (critère matériel) que du lieu d’exercice de la chasse (critère géographique).

D’une part, intéressons-nous à l’encadrement temporel de la chasse à tir. Par principe, le Code de l’environnement pose « les périodes d’ouverture générale »[24] de la chasse à tir, selon les départements. Par exemple, en Languedoc-Roussillon, Provence-Alpes-Côte d’Azur, Poitou-Charentes, Limousin, Aquitaine, Midi-Pyrénées, Franche-Comté, Auvergne, Rhône-Alpes[25], la date d’ouverture générale la plus précoce est fixée au deuxième dimanche de septembre, alors que la date de clôture la plus tardive est fixée au dernier jour de février[26]. Ces dates peuvent, « par exception », faire l’objet de modifications, adoptées par le préfet, en fonction d’un calendrier fixé selon des espèces concernées. La chasse au chevreuil peut s’ouvrir, au plus tôt, le premier juin et se clôturer, au plus tard, le dernier jour de février[27]. La chasse au sanglier peut être ouverte du premier juin au 31 mars, étant entendu qu’entre le premier juin et le 14 août, elle ne peut être pratiquée qu’en battue, à l’affût ou à l’approche, après autorisation préfectorale délivrée au détenteur du droit de chasse et dans les conditions fixées par l’arrêté du préfet. L’ouverture de la chasse à la marmotte doit coïncider avec la date d’ouverture générale, tandis que sa fermeture peut avoir lieu, au plus tard, le 11 novembre[28]

D’autre part, intéressons-nous à l’encadrement temporel d’autres types de chasse. La chasse à courre, à cor et à cri est ouverte du 15 septembre au 31 mars. Les dates de chasse aux oiseaux sont fixées par arrêté du ministre chargé de la chasse[29]. Le clôture de la vénerie sous terre, qui « consiste à capturer par déterrage l’animal acculé dans son terrier par les chiens qui y ont été introduits »[30], doit intervenir le 15 janvier. Néanmoins, concernant la vénerie du blaireau, le préfet peut, sur proposition du directeur départemental de l’agriculture et de la forêt et après avis de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage et de la fédération des chasseurs, l’autoriser pour une période complémentaire à partir du 15 mai[31].

Un rapide détour par le droit comparé nous enseigne que l’encadrement temporel de la chasse hors période de crise sanitaire, n’est pas le propre du droit administratif français. Prenons l’exemple de la législation du Royaume-Uni pour s’en convaincre.  Plusieurs normes fixent les périodes de chasse, selon les espèces. Il s’agit notamment du Game Act 1831, du Deer Act 1991 et du Wildlife and Countryside Act 1981. Si l’on met de côté les règles applicables à l’Irlande du Nord[32], l’ouverture de la période de chasse du gibier d’eau est fixée entre le 12 août et le 1er octobre, et la date de fermeture entre le 10 décembre et le 20 février, selon les espèces. Les cervidés peuvent être chassés entre le 1er août et le 30 avril pour les cerfs et daims mâles, entre le 1er avril et le 30 octobre pour les chevreuils mâles et entre le 1er novembre et le dernier jour de février pour les femelles. Toutefois, il convient de préciser que les cerfs qui sont présents sur des terres cultivées, des pâturages ou des bois clôturés, peuvent être chassés, par les occupants de ces terrains, même lorsque la chasse est fermée, s’ils ont de bonnes raisons de croire que ces animaux ont causé des dommages à leurs récoltes ou à leurs biens. La chasse aux lièvres et aux lapins présente la particularité de ne jamais fermer, ainsi que la chasse aux espèces considérées comme nuisibles, tels que le renard. Il doit être précisé, que, contrairement à la France, la chasse le dimanche est interdite pour les lièvres, les faisans, les perdrix, les tétras, les petits coqs de bruyère et le gibier de lande ou de bruyère[33].

Ce panorama des périodes d’ouverture et de clôture de la chasse nous permet de comprendre, qu’en France, le premier confinement pandémique du 17 mars 2020 au 11 mai 2020 n’a pas soulevé de difficulté particulière relative à la chasse, puisque, à cette période, la pratique de la chasse est généralement interdite. Le ministère de la transition écologique et solidaire a d’ailleurs évacué la question en affirmant que, pendant cette période, « nous sommes actuellement en période de fermeture de la chasse. Cette question ne se pose donc pas actuellement. Toute action de chasse a de toute façon été interdite pendant le confinement »[34], à l’exception des « actions de régulation pour motifs de sécurité publique, sanitaires et pour dégâts de gibier graves et avérés, dans les cultures notamment »[35]. Cet état du droit applicable a été confirmé par le prédisent de la fédération nationale de la chasse, Willy Schraen, qui a rédigé une lettre ouverte aux chasseurs le 16 mars 2020 indiquant que la classe collective serait interdite mais que la chasse individuelle de certaines espèces pourrait avoir lieu si elles poursuivaient un « enjeu sanitaire ». En effet, le président de la Fédération Nationale des Chasseurs fait directement référence à la chasse aux cervidés « pour limiter les dégâts sur les semis de printemps, ou l’approche du sanglier là où c’est nécessaire, pour les mêmes raisons »[36].

B. L’interdiction exceptionnelle en période d’ouverture de chasse

Si, en période d’ouverture, la chasse est en principe autorisée, il n’en reste pas moins que certaines circonstances peuvent justifier une interdiction, qui reste tout à fait exceptionnelle.

Notre étude nous a conduit à distinguer deux séries de raisons pour lesquelles, en période d’ouverture, le chasseur peut se voir refuser le droit de chasser, l’une relevant de l’impératif de protection du gibier, l’autre de l’impératif de protection du chasseur.

S’agissant de la première série de raison justifiée par la protection du gibier, le droit applicable distingue plusieurs situations.

D’une part, afin de favoriser la protection et le repeuplement du gibier, le préfet peut prévoir, dans l’arrêté annuel encadrant les périodes de chasse à tir en vertu de l’article R. 424-6, trois types de mesures. D’abord, il peut décider d’interdire l’exercice de la chasse de certaines espèces ou d’une catégorie de spécimen de ces espèces en vue de la reconstitution des populations[37]. Ensuite, il peut décider de limiter temporellement le nombre des jours de chasse[38]. Enfin, il a la possibilité de fixer les heures de chasse du gibier sédentaire et des oiseaux de passage[39]. Par exemple, en 2004, la survie de lagopède alpin était menacée sur le massif pyrénéen à cause des problèmes liés aux modifications environnementales engendrées par la fréquentation accrue de la montagne et par le changement climatique. Le préfet a alors décidé d’adopter une mesure d’interdiction de chasse de l’espèce afin d’encourager son repeuplement. Le Tribunal administratif de Toulouse, dont le jugement a été confirmé par la Cour administrative d’appel de Bordeaux[40],  a jugé que la circonstance que la chasse ne soit pas à l’origine de cette menace est sans influence sur l’appréciation à laquelle le préfet doit se livrer et la nécessité de mesures à prendre pour assurer la survie de l’espèce et sa reproduction dans la zone géographique concernée[41].

D’autre part, le préfet, aux termes du même arrêté, dispose de plusieurs pouvoirs, qui dépendent de la nature d’un évènement météorologique. En cas de temps de neige, la chasse est purement et simplement interdite. Une dérogation est cependant prévue puisque, dans l’arrêté annuel en question, le préfet peut autoriser la chasse au gibier d’eau en zone de chasse maritime, sur les fleuves, rivières, canaux, réservoirs, lacs, étangs et dans les marais non asséchés étant entendu que le tir au-dessus de la nappe d’eau est le seul autorisé. L’autorité administrative déconcentrée peut aussi autoriser l’application du plan de chasse légal, la chasse à courre et la vénerie sous terre, la chasse du sanglier, du lapin, du renard et du pigeon ramier et la chasse des animaux dont la liste est établie, département par département par le ministre chargé de la chasse[42]. Ainsi, en 2021-2022, la chasse par temps de neige est autorisée dans le Lot-et-Garonne[43] pour l’ensemble des cas visés par le Code de l’environnement, mais aussi pour la chasse du ragondin et du rat musqué[44]. Dans le département de l’Ariège, en 2020-2021, les chasses suivantes sont autorisées en temps de neige : la chasse au gibier d’eau sur les fleuves, rivières, canaux, réservoirs, lacs, étangs et dans les marais non asséchés, la chasse du grand gibier soumis à plan de chasse (cerf, chevreuil, mouflon, isard, daim), la chasse du renard, la chasse du sanglier les mercredis, samedis, dimanches et jours fériés, en battues de six personnes et plus, avec chiens, la chasse du sanglier dans la réserve du Mont Valier, en battue, ou à l’affût, ou à l’approche, la chasse au pigeon ramier ou à la palombe à l’affût, l’arme devant être neutralisée, c’est-à-dire démontée ou déchargée et placée sous étui ou housse à chaque déplacement[45]. En cas d’évènement météorologique imprévu tel qu’une calamité, un incendie, une inondation, une période de gel prolongée, qui est susceptible de provoquer ou de favoriser la destruction du gibier, le préfet a la possibilité, sur tout ou partie du département, de suspendre l’exercice de la chasse soit de manière générale, soit en limitant cette mesure à certaines espèces. Le Code de l’environnement a précisé que ladite suspension s’étend sur une période renouvelable de dix jours maximum et renouvelable. Dans ce cas, l’arrêté du préfet doit fixer les dates et heures auxquelles entre en vigueur et prend fin la période de suspension[46]. La circulaire du 8 mars 2013 relative aux actions à conduite liées à un contexte de gel prolongé constate que « la survenue de périodes de gel prolongé sur plusieurs jours a pour conséquence un affaiblissement des oiseaux de certaines espèces dû à leur difficulté de nourrissage sur les plans d’eau ou les zones humides gelés alors que le maintien de la température corporelle est d’autant plus consommateur d’énergie ». Dès lors, elle prévoit la concertation préalable à l’arrêté préfectoral annuel de police de la chasse, puis la consultation préalable à l’éventuelle décision de suspension de la chasse, étant entendu que cette dernière mesure doit être « proportionnée aux risques de pertes dans les populations d’oiseaux concernées ». En pratique, les conditions climatiques qui ont une influence importante sur la situation des oiseaux sont les températures minimales très froides inférieures à – 5° C, selon les données de Météo-France et gel continu sans dégel diurne, pendant 2 jours consécutifs et avec des prévisions météorologiques de prolongation de la situation sur 5 jours[47]. La jurisprudence refuse d’annuler ce type d’arrêté préfectoral précisant que « le préfet dispose, pour des motifs de protection de la ressource cynégétique, du pouvoir de suspendre l’exercice de la chasse de certaines espèces de gibier pour une période de dix jours maximum en cas de gel prolongé » [48]. Par exemple, en raison du déclenchement de la procédure nationale « gel prolongé » par l’ONCFS à compter du 20 janvier 2017, la chasse a été suspendue sur l’ensemble du département de Loire-Atlantique à compter du 27 janvier à 16h, jusqu’au 31 janvier à minuit pour la bécasse des bois, la bécassine des marais, la bécassine sourde, le vanneau huppé, le pluvier doré, le merle noir, les grives draine, litorne, mauvis et musicienne[49].

S’agissant de la seconde série de raisons justifiée par la protection du chasseur, il convient de mentionner, en particulier, l’impératif de protection de la santé du chasseur lié à la pandémie de COVID-19. En effet, en période de crise sanitaire, si nous mettons le cas du premier confinement de côté, étant en dehors de la période générale d’ouverture de la chasse, nous relevons que de nombreuses activités étaient interdites. Ainsi, les rassemblements, réunions ou activités sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public[50] mettant en présence de manière simultanée plus de six personnes étaient interdits à l’exception des rassemblements, réunions ou activités à caractère professionnel, des services de transport de voyageurs, des établissements recevant du public dans lesquels l’accueil du public n’est pas interdit et des cérémonies funéraires organisées hors des établissements la limite de 30 personnes[51]. Par ailleurs, tout déplacement de personne hors de son lieu de résidence était interdit à l’exception des déplacements pour certains motifs, « en évitant tout regroupement de personnes »[52]. Dès lors, par l’application de ces dispositions, la pratique de la chasse était interdite. Néanmoins, comme cela avait été mentionné pour le premier confinement, au milieu de l’ensemble de ces dérogations applicables à l’interdiction de déplacement pendant le deuxième confinement, se posait la question de savoir si la pratique de la chasse pouvait bénéficier de l’une des dérogations à l’interdiction générale de déplacement. L’observation du droit positif nous apprend que la pratique de la chasse a été autorisé, à certaines conditions[53], ce qui n’a pas manqué de faire naître des contestations tant de la part des protecteurs des animaux que des promoteurs de la chasse[54] (II).

II. L’autorisation polémique de la chasse

Si le premier confinement n’a pas bousculé outre mesure les conditions de la pratique de la chasse, le deuxième confinement a conduit le pouvoir réglementaire à autoriser exceptionnellement et sous condition, la pratique de la chasse en période de restriction à la liberté d’aller et de venir (A). Les normes réglementaires adoptées mettent en évidence une gestion différenciée de l’encadrement de la pratique de la chasse qui nous semble particulièrement féconde dans un contexte général de réflexion sur l’avenir de la chasse en France (B).

A. L’autorisation conditionnée de la chasse

L’autorisation de la chasse pendant le deuxième confinement était subordonnée à la satisfaction d’un besoin d’intérêt général. Les premiers mots de la lettre du 31 octobre 2020 donnent le ton. Il est indiqué que, malgré la « nouvelle période de confinement » qui s’applique à compter du 30 octobre 2020, « certaines activités d’intérêt général doivent être maintenues ». En effet, le confinement intervenant en « pleine période de chasse », il convient de « maintenir une régulation de la faune sauvage » afin « d’éviter une explosion des couts liés aux dégâts causés par les gros gibiers ». Dès lors, l’objectif de 500 000 sangliers « prélevés d’ici la fin de l’année 2020 » est posé, ce qui « suppose une mobilisation active des chasseurs », ainsi que de la régulation de toutes les « espèces susceptibles d’occasionner des dégâts, en maintenant ou mettant en place les actions de chasse nécessaires ». Selon la ministre et la secrétaire d’État, le lien entre l’intérêt général et la chasse est caractérisé par le fait que cette dernière permet de « réduire les dégâts aux cultures, aux forets aux biens », de sorte qu’elle peut être pratiquée pendant le confinement, puisque justifiée par le motif « participation à des missions d’intérêt général sur demande de l’autorité administrative »[55]. Les préfets ont donc adopté des arrêtés autorisant l’exercice de la chasse dans le cadre d’une mission d’intérêt général. Par exemple, l’arrêté de la préfète de l’Orne du 5 novembre 2020 prévoit de manière très détaillée les activités de chasse considérées comme remplissant une mission d’intérêt général. Pour le grand gibier (sangliers et cervidés), il s’agit des actions de régulation en battue de chasse comprenant les opérations préparatoires et consécutives aux battues, et les actions à l’affût de façon individuelle. Le nombre de chasseurs doit être limité au strict minimum. Concernant les sangliers, l’objectif de prélèvements est fixé à 4 500 animaux. S’agissant des cervidés, les minima et maxima fixés dans les plans de chasse individuels pour la campagne 2020-2021 restent applicables[56]. Enfin, pour les autres espèces susceptibles d’occasionner des dégâts, sont considérés comme des missions d’intérêt général, dans l’Orne, le piégeage, pratiqué de façon individuelle, la chasse à tir à l’affût du renard, du corbeau freux, de la corneille noire, du ragondin et du rat musqué, également pratiquée de façon individuelle et la chasse à tir du renard à l’occasion de battues[57]. Sur la forme, il est précisé que les personnes participant aux missions d’intérêt général devront être munies de l’attestation de déplacement prévue par le décret n°2020-1310 du 29 octobre 2020 modifié, avec la case « Participation à des missions d’intérêt général sur demande de l’autorité administrative » cochée, ainsi que de la copie de l’arrêté[58]. En pratique, le juge administratif opère un contrôle strict sur ces arrêtés en exigeant du préfet de département qu’il démontre que les espèces visées aux termes de l’arrêté d’autorisation dérogatoire de la pratique de la chasse sur le fondement de l’intérêt général (régulation du gibier), sont véritablement susceptibles de « provoquer des dégâts aux productions agricoles et forestières ou de s’y multiplier dans des proportions nécessitant une régulation de ces deux espèces de grand gibier »[59]. Un arrêté du préfet de la Lozère a alors été suspendu en ce qu’il a autorisé la chasse au mouflon sans prévoir de quota, de sorte qu’il n’apporte « aucune précision factuelle quant à un intérêt général qui s’opposerait » à la demande de suspension sollicitée[60]

La polémique liée à l’autorisation exceptionnelle et conditionnée de la chasse pendant le deuxième confinement est générale. En effet, nous pouvons affirmer que la mesure n’a pleinement contenté aucun des acteurs de la biodiversité. D’un côté, les protecteurs des animaux ont critiqué le principe même d’une ouverture de la chasse, sur le fondement d’une rupture d’égalité envers les autres usagers de la nature (scientifique, randonneur, cavalier, VTTiste)[61]. Par exemple, la Ligue de Protection des Oiseaux a publié un tweet le 31 octobre 2020 considérant que : « Les français ne peuvent plus profiter de la nature seuls ou en famille. Sauf les chasseurs 😠 !!! Chaque préfet va pouvoir déroger. La circulaire est prête. Merci @EmmanuelMacron ! »[62]. L’Association pour la protection des animaux sauvages rapporte que, pour ne pas avoir respecté la limite d’un kilomètre fixée au début du deuxième confinement, « 11 promeneurs ont écopé d’une amende de 135 euros en forêt du Gavre (Loire-Atlantique). Même sentence pour des ramasseurs de champignons, dans l’Aveyron. Dans le Puy-de-Dôme aussi, des gendarmes patrouillent les volcans pour verbaliser quelques dangereux confinés évadés… »[63]. De l’autre côté, les promoteurs de la chasse critiquaient l’étroitesse du champ d’application matériel des dérogations à l’interdiction de se déplacer pour chasser[64]. Willy Schraen, président de la Fédération Nationales des Chasseurs regrettait ainsi « que pour l’instant les chasseurs de gibier d’eau n’aient pas été reconnu dans leur pratique essentielle de sentinelles sanitaires »[65]. Juridiquement, cette polémique met en avant la difficulté de s’entendre sur le contenu de la notion d’intérêt général, qui ne saurait être donné « une fois pour toute »[66], alors même qu’elle constitue une source du droit administratif[67] et donc l’un des éléments de sa définition[68]. C’est dire si le droit administratif est bien né d’un « miracle »[69]. En France, l’intérêt général suit une logique volontariste et rousseauiste selon laquelle il n’est pas constitué par « la somme arithmétique des intérêts particuliers »[70], mais vise, au contraire, à les dépasser ou à les transcender, lui permettant d’acquérir « cette spécificité » propre à le placer en tant qu’ « unique justification de toute activité publique »[71]. La justification de la dérogation à l’interdiction de la pratique de la chasse par le critère de l’intérêt général nous conduit à affirmer que le droit administratif et spécifiquement ici, le droit de l’environnement, est placé au service de la pratique de la chasse, précisément parce que cette dernière remplit une mission d’intérêt général. Nous considérons que l’autorisation de la seule chasse poursuivant une mission d’intérêt général devrait conduire à faire naître un service public de la chasse. Il pourrait être mis en œuvre « à la genevoise »[72], par des agents de l’État[73], dépendant de l’Office Français de la Biodiversité nouvellement créé[74], qui deviendraient les seuls titulaires d’un droit de chasser ou plus exactement, débiteurs d’une obligation de réguler et non plus de « simples » contrôleurs du bon déroulé de la chasse[75], dans le cadre d’une pratique proportionnée, strictement nécessaire et désintéressée, constitutive d’une véritable « police de l’environnement ». Après-tout, si la chasse relève d’une question de biodiversité[76] et d’un service public, n’est-ce pas souhaitable et légitime que l’État, par l’intermédiaire de ses agents se charge directement[77], au-delà de son contrôle, de son exercice-même ?

B. L’autorisation différenciée de la chasse  

La lettre du 31 octobre 2020 formule une distinction intéressante entre l’exercice de la chasse dans le cadre d’une mission d’intérêt général et l’exercice de la chasse hors du cadre d’une mission d’intérêt général. Il en découle une différence de régime juridique applicable.

D’une part, le régime juridique de l’exercice de la chasse dans le cadre d’une mission d’intérêt général durant le deuxième confinement, est soumis à une autorisation conditionnée, comme nous l’avons étudié précédemment. Par ailleurs, la lettre du 31 octobre 2020 rappelle la procédure devant être suivie par les préfets de chaque département. Le système prévu doit être activé est deux temps. Dans un premier temps, il s’agit de convoquer, à brève échéance, la Commission départementale de la chasse et de la faune sauvage (CDFS) aux fins de consultation afin de « partager les enjeux de régulation à la fois pour le gibier chassable » et « pour les espèces susceptibles d’occasionner des dégâts ». Dans un second temps, « dans un délai rapproché » suivant la réunion avec la Commission, les préfets de département doivent saisir, par écrit le président de la fédération départementale de chasse pour fixer les objectifs de prélèvement pour les sangliers et les cervidés et les conditions sanitaires destinées à prévenir le risque de propagation de la COVID-19 lors de l’exercice dérogatoire de la chasse[78].  A ce propos, par une ordonnance en référé en date du 3 décembre 2020, le tribunal administratif de Toulouse a considéré que l’exécution de l’arrêté du 6 novembre 2020 de la préfète du Tarn relatif à la mise en œuvre de dérogations aux mesures de confinement pour des missions de régulation de la faune sauvage et de destruction d’espèces animales susceptibles d’occasionner des dégâts (ESOD) aux productions agricoles et forestières, doit être suspendue. Ce faisant, l’ordonnance précise les mots de la ministre relatifs à l’exercice du pouvoir de consultation des membres de la Commission départementale. Le juge des référés se fonde que l’article R.133-8 du Code des relations entre le public et l’Administration qui dispose que « sauf urgence, les membres de la commission reçoivent cinq jours avant la date de la réunion une convocation comportant l’ordre du jour et, le cas échéant, les documents nécessaires à l’examen des affaires qui y sont inscrites ». Or, en l’espèce, aux fins d’adopter son arrêté du 6 novembre 2020, la préfète du Tarn a consulté les membres de la Commission électroniquement par un courriel du 3 novembre 2020 à 17h40 en y joignant le projet d’arrêté. Cependant, le juge des référés relève que, si le contexte sanitaire autorisait l’organisation d’une consultation dématérialisée, par visioconférence ou, à défaut, par voie électronique, « il ne résulte pas de l’instruction que les dégâts occasionnés par les espèces visées par l’arrêté contesté étaient tels qu’il convenait de les prévenir le plus rapidement possible sans pouvoir respecter le délai minimum de 5 jours » prévu par les dispositions du Code des relations entre le public et l’administration. Dès lors, la requérante est « fondée à soutenir que la consultation de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage était irrégulière faute pour ses membres d’avoir disposé d’un délai minimum de 5 jours pour se prononcer en toute connaissance de cause sur l’examen du projet soumis à leur appréciation ». Or, cette irrégularité « ayant été de nature à influencer le sens ou tout au moins le contenu de la décision, le moyen tiré du vice de procédure est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté contesté »[79]. Le Tribunal a donc décidé de suspendre provisoirement son exécution. Le juge administratif de l’urgence a ainsi contribué à préciser le régime juridique procédural applicable à la pratique de la chasse dans le cadre d’une mission d’intérêt général.

D’autre part, le régime juridique de l’exercice de la chasse hors du cadre d’une mission d’intérêt général durant le deuxième confinement est au cœur d’une ambiguïté. Selon le ministère, ce type de pratique de la chasse qui correspond « aux chasses de loisirs sans impact sur la régulation nécessaire du gibier, et en particulier la vénerie », demeure interdit, tout comme « la pratique d’égrainage du gibier » puisque, pendant cette période, il n’existe pas de forte sensibilité vis-à-vis des cultures. Les préfets ont donc adopté des arrêtés en ce sens[80]. Ainsi, l’arrêté du préfet de la Dordogne du 3 novembre 2020, précise que, dans le cadre des plans de chasse, la chasse au sanglier, chevreuil, cerf élaphe, daim, renard, blaireau, est autorisée si elle est réalisée en battue, devant soi ou à poste fixe. Néanmoins, « toute autre activité de chasse dite de loisir, sans impact sur la régulation nécessaire du gibier, est interdite »[81]. Cependant, cette interdiction, mise en œuvre par certains préfets a fait l’objet d’une suspension provisoire par le juge des référés.  En l’espèce, par arrêté du 6 novembre 2020 de la préfète des Landes a prononcé une interdiction totale de la chasse de loisir sur l’ensemble du territoire départemental durant la période d’ouverture générale. Or, elle n’a pas justifié la nécessité de cette interdiction « par des circonstances sanitaires locales » alors même que le décret du 29 octobre 2020 « a autorisé les déplacements d’une heure par jour liés à l’activité physique individuelle des personnes, dans un rayon d’un kilomètre autour du domicile ». Ce faisant, le Tribunal administratif de Pau a considéré que « la préfète des Landes a porté une atteinte grave à la liberté d’aller et venir, composante de la liberté personnelle des chasseurs, qui justifie que soit suspendue, en urgence, l’exécution de l’arrêté du 6 novembre 2020 en tant qu’il interdit la chasse de loisir »[82].  Le tribunal administratif suspend l’arrêté du 6 novembre 2020 en ce qu’il interdit purement et simplement la chasse de loisir, de sorte que ce type de chasse devient autorisé sur l’ensemble du département des Landes, dans les conditions posées par l’arrêté annuel de la préfète des Landes du 25 mai 2020 et sous réserve du respect des prescriptions du 6° de l’article 4 du décret du 29 octobre 2020 ainsi que des mesures d’hygiène décrites à l’annexe 1.

Par la suite, l’adoption du décret du 27 novembre 2020, qui vient assouplir les règles dérogatoires du décret du 29 octobre 2020 et les arrêtés préfectoraux adoptés en suivant, viennent clarifier le régime juridique applicable aux chasses ne répondant pas à un besoin d’intérêt général. Ce décret prévoit notamment que les déplacements, sans changement du lieu de résidence, dans la limite de trois heures quotidiennes et dans un rayon maximal de vingt kilomètres autour du domicile, liés à une activité physique ou loisirs individuels, à l’exclusion de toute pratique sportive collective et de toute proximité avec d’autres personnes, à une promenade avec les seules personnes regroupées dans un même domicile et aux besoins des animaux de compagnie sont possibles[83]. Dès lors, l’exécutif a précisé sa lettre du 31 octobre par une lettre en date du 27 novembre 2020 ayant pour objet la mise en œuvre de certaines dérogations au confinement relatives à l’exercice de la pêche, de la chasse et de destruction d’espèces animales susceptibles d’occasionner des dégâts à partir du 28 novembre 2020. La ministre précise que la pratique individuelle de la chasse (y compris l’agrainage dissuasif) entre dans le champ d’application de la dérogation des vingt kilomètres de sorte que la chasse de loisir redevient possible, dans le cadre de cette limite spatiale. La chasse d’intérêt général visant à la régulation peut, quant à elle, s’exercer dans les mêmes conditions que sous l’empire du décret du 29 octobre et de la lettre du 31 octobre 2020, si le préfet, conformément aux précisions de la jurisprudence administrative, justifie de façon précise les espèces concernées. Il est précisé qu’un bilan des opérations de régulation menées pendant le confinement doit être établi et présenté lors d’une réunion de la Commission départementale, avant d’être transmis à la Direction de l’Eau et de la Biodiversité, pour information[84]. Ainsi, au fil des confinements, la différence de régime juridique entre la pratique de la chasse d’intérêt général et celle de la chasse de loisir s’est amenui. La différence majeure réside dans la limite « géographico temporelle » de la pratique. En effet, la chasse d’intérêt général, cantonnée à certaines espèces provoquant des dégâts, ne connaît ni limite spéciale ni limite temporelle, alors que la chasse de loisir a été limitée à un périmètre d’un kilomètre dans la limite d’une heure par jour (ou bien souvent interdite, comme nous l’avons étudié précédemment) puis à vingt kilomètres, dans la limite de trois heures par jours[85], par une limite spatiale de dix kilomètres[86] et enfin par un périmètre temporel induit par les mesures de couvre-feu[87].   

Au total, la distinction posée entre la chasse relevant d’une mission d’intérêt général et la chasse ne relevant pas d’une mission d’intérêt général, autrement nommée chasse de loisir, nous semble porteuse d’un intérêt certain pour l’avenir de la règlementation de la chasse en France. En effet, depuis plusieurs années, le débat médiatique et juridique porte surtout sur l’interdiction de la chasse à courre[88] ou la vénerie sous terre, qui se caractérise par le caractère brutal de la pratique et par son absence d’impact sur la régulation strictement nécessaire de la faune sauvage. Ainsi, distinguer la chasse strictement nécessaire, d’intérêt général et la chasse d’agrément ou de loisir, qui s’exerce hors du cadre de l’intérêt général, pourrait permettre, à l’avenir de maintenir les premières, tout en interdisant, de manière permanente, les secondes. Sans prohiber toute pratique de la chasse, un tel système aurait l’avantage de la limiter au strict nécessaire, commandé par l’intérêt général, à la fois en termes d’objectif de prélèvement, quant à la nature des espèces prélevables et à leur nombre, qu’en termes de conditions de prélèvement, quant aux pratiques utilisées pour abattre les animaux sauvages[89].

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), Dir. Pech / Poirot-Mazères
/ Touzeil-Divina & Amilhat ;
L’animal & le droit administratif ; 2021 ; Art. 372.


[1] Pour une illustration et une description des conditions de vie des chiens de chasse, V. BARNÉRIAS J., « Chiens travailleurs : enrôlés de force ou auxiliaires respectés ? », Revue Semestrielle de Droit animalier, 1-2/2019, pp. 286 et s.

[2] Sur cette notion, nous renvoyons à la thèse de Didier Truchet (Les fonctions de l’intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d’État, Paris, LGDJ, collection Bibliothèque de droit public, tome 125, 1977) ainsi qu’aux Mélanges qui lui sont consacrés (L’intérêt général. Mélanges en l’honneur de Didier Truchet, Paris, Dalloz, 2015).

[3] MORICEAU J-M., La Bête du Gévaudan. Mythe et réalités, Paris, Tallandier, 2021.

[4] Assemblée Nationale, proposition de loi n°618 du 31janvier 2018 relative à l’interdiction de la chasse à courre, exposé des motifs.

[5] Elle vise à interdire l’élevage en cage à partir du 1er janvier 2025,  la construction de tout nouvel élevage n’offrant pas un accès au plein air aux animaux adapté à leurs besoins et, à compter du 1er janvier 2040, les élevages ne présentant pas la garantie d’un tel accès au plein air, interdire l’élevage des animaux dans le but d’obtenir de la fourrure ainsi que la commercialisation de la fourrure à partir du 1er janvier 2025, la chasse à courre, la chasse sous terre et les pratiques de chasse équivalentes, interdire les spectacles d’animaux sauvages sous 5 ans et les expériences sur animaux lorsqu’il existe une méthode de recherche alternative.

[6] En effet, l’article 5 de ladite proposition entend modifier l’article L-424-4 du Code de l’environnement afin d’interdire la chasse à courre et les pratiques de chasse équivalentes ainsi que les chasses dites traductionnelles.

[7] Sondage IFOP pour la Fondation Brigitte Bardot, Les Français et la condition animale, août 2020, p. 24.

[8] Article 11 alinéa 3 de la Constitution.

[9] Notamment du journaliste d’investigation Hugo Clément, de l’ancien ministre Nicolas Hulot, de Yann Artus-Bertrand, de Lambert Wilson, d’Alexandra Sublet, de Juliette Binoche, de Pierre Niney, de Stéphane Bern, de Julien Courbet, de Sonia Rolland, de Nicolas Sirkis, de Martin Weill, de Caroline Vigneaux ou de Panayotis Pascot. V. le site internet referendumpourlesanimaux.fr   

[10] Au 22 octobre 2021, seuls 151 parlementaires soutiennent la mesure.

[11] Assemblée Nationale, proposition de loi n°4171 du 18 mai 2021 relative à l’interdiction des mises sous enclos d’animaux sauvages à des fins de chasse.

[12] Sur l’actualité juridique en la matière, V. BUISINE O., « Droit de l’animal », Droit rural, n°496, octobre 2021, étude 19.

[13] LAGRANDE P., « Chasse et condition animale : le point de vue d’un chasseur », Revue Semestrielle de Droit Animalier, 1/2015, p. 244.

[14] En l’occurrence, il s’agit de l’impossibilité de concilier chasse et droits de l’animal. Ibid., p. 247.

[15] Ibid., p. 236.

[16] FIORENTINO A., « La chasse en droit britannique et américain : approche historique et droit positif », Revue Semestrielle de Droit Animalier, 1/2015, pp. 410-411.

[17] Article L.420-1 du Code de l’environnement

[18] Article L.420-1 alinéa 1er du Code de l’environnement tel qu’il résulte de l’article 1er de la loi n° 2012-325 du 7 mars 2012 portant diverses dispositions d’ordre cynégétique, JORF n°0058 du 8 mars 2012.

[19] Article L.420-1 alinéa 2, Ibid.

[20] Décret n° 2010-603 du 4 juin 2010 créant une contravention pour obstruction à un acte de chasse, JORF n°0129 du 6 juin 2010.

[21] Article R.428-12-1 au Code de l’environnement.

[22] Pour un exemple de mesure incitative, notons qu’à partir de saison de chasse 2019-2020, le coût du permis de chasser national passe de 400 à 200 euros afin de favoriser la mobilisation des chasseurs dans la régulation du grand gibier et leur mobilité sur le territoire national.

[23] PASTOR J-M., « La France « en guerre » contre le coronavirus », AJDA, 2020, p. 596.

[24] Article R.424-7 du Code de l’environnement.

[25] Notons que le Code de l’environnement n’a pas intégré les modifications du nom des régions telles qu’elles résultent de la loi de 2015.

[26] Article R 424-7 du Code de l’environnement.

[27] Etant entendu que selon l’article R 424-8 du Code de l’environnement, « avant la date d’ouverture générale, ces espèces ne peuvent être chassées qu’à l’approche ou à l’affût, après autorisation préfectorale délivrée au détenteur du droit de chasse ».

[28] Ibid.

[29] Article R 424-4 du Code de l’environnement.

[30] Article 3 alinéa 1er de l’arrêté du 18 mars 1982 relatif à l’exercice de la vénerie (JORF du 25 mai 1982), tel que modifié par l’arrêté du 1er avril 2019 modifiant l’arrêté du 18 mars 1982 relatif à l’exercice de la vénerie (JORF n°0100 du 28 avril 2019).

[31] Article R 424-5 du Code de l’environnement.

[32] FIORENTINO A., « La chasse en droit britannique et américain : approche historique et droit positif », op. cit., p. 412.

[33] Document de travail du Sénat, La chasse, Service des affaires européennes, Division des Etudes de législation comparée, 1er mars 2000. Disponible en ligne.

[34] Ministère de la transition écologique et solidaire, Coronavirus COVID-19 : Questions-réponses dans le domaine de la chasse, 2020. Disponible en ligne.

[35] Ibid.

[36] Lettre ouverte Willy Schraen aux chasseurs, 16 mars 2020. Disponible en ligne. 

[37] Pour une illustration en jurisprudence, V. not. CAA Bordeaux, 18 octobre 2012, Fédération départementale des chasseurs de l’Ariège, n° 10BX01881 : « il résulte des dispositions rappelées ci-dessus de l’article R. 424-1 du code de l’environnement que le préfet est compétent pour prendre, dans l’arrêté fixant la période d’ouverture de la chasse, les mesures nécessaires à la protection et au repeuplement du gibier ; que le moyen tiré de la compétence exclusive du ministre chargé de la chasse pour prendre de telles mesures doit être écarté ».

[38] Pour une illustration en jurisprudence, V. not. CCA Lyon, 21 juillet 2011, Association de défense des chasseurs de l’Ain, n° 10LY01284 : « le préfet peut, sans modifier la période de chasse aux oiseaux de passage et au gibier d’eau que le ministre chargé de la chasse est seul compétent pour fixer annuellement, et pour des motifs de protection de la ressource cynégétique, limiter le nombre de jours par semaine au cours desquels la chasse de ces espèces sera pratiquée ».

[39] Article R 424-1 du Code de l’environnement.

[40] CAA Bordeaux, 8 juillet 2008, Min. Écologie, n°07BX00152: RJ envir. 2009. 484, note Gervasoni

[41] TA Toulouse, 9 novembre 2006, UMINATE, n°044176 : RJ envir. 2007. 505, note Gervasoni.

[42] Article R 424-2 du Code de l’environnement.

[43] Article 6 de l’arrêté préfectoral n°47-2021-07-09-00008 du 9 juillet 2021 relatif à l’ouverture et à la clôture de la chasse dans le département de Lot-et-Garonne pour la campagne 2021-2022.

[44] « Chasse : il ne fait pas bon sortir par temps de neige lorsqu’on est un ragondin ou un rat musqué », Droit rural n° 5, Mai 2005, comm. 204.

[45] Article 9 de l’arrêté préfectoral du 08 juin 2020 relatif à l’ouverture et à la clôture de la chasse pour la campagne 2020-2021 dans le département de l’Ariège.

[46] Article R 424-3 du Code de l’environnement.

[47] Circulaire du 08/03/13 relative aux actions à conduire liées à un contexte de gel prolongé, DEVL1303396C.

[48] Pour une illustration concernant un arrêté préfectoral du préfet de Vendée, V. CAA Nantes, 25 nov. 2016, Préfet de Vendée, no 15NT00737 : RD rur. 2017. Chron. 1, par Redon, p. 12.

[49] Article 1er de l’arrêté préfectoral du 26 janvier 2017 portant sur la suspension de l’exercice de la chasse à la bécasse des bois, aux limicoles, aux anatidés et aux turdidés.

[50] Autres que ceux mentionnés au II, à savoir les manifestations sur la voie publique mentionnées à l’article L 211-1 du Code de la sécurité intérieure.

[51] Article 3 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, SSAZ2029612D.

[52] Article 4, I, Ibid. Ainsi, étaient autorisés, dans un premier temps, les déplacements à destination ou en provenance du lieu d’exercice ou de recherche d’une activité professionnelle et déplacements professionnels ne pouvant être différés, des établissements ou services d’accueil de mineurs, d’enseignement ou de formation pour, du lieu d’organisation d’un examen ou d’un concours. Dans un deuxième temps, les déplacements pour effectuer des achats de fournitures nécessaires à l’activité professionnelle, des achats de première nécessité, des retraits de commandes et des livraisons à domicile. Dans un troisième temps les déplacements pour effectuer des consultations, examens et soins ne pouvant être assurés à distance et pour l’achat de médicaments. Dans un quatrième temps les déplacements pour motif familial impérieux, pour l’assistance aux personnes vulnérables et précaires, pour la garde d’enfants, ainsi que pour les déménagements. Dans un cinquième temps, les déplacements des personnes en situation de handicap et leur accompagnant. Dans un sixième temps, les déplacements brefs, dans la limite d’une heure quotidienne et dans un rayon maximal d’un kilomètre autour du domicile, liés soit à l’activité physique individuelle des personnes, à l’exclusion de toute pratique sportive collective et de toute proximité avec d’autres personnes, soit à la promenade avec les seules personnes regroupées dans un même domicile, soit aux besoins des animaux de compagnie. Dans un septième temps, les déplacements pour répondre à une convocation judiciaire ou administrative ou pour se rendre dans un service public ou chez un professionnel du droit, pour un acte ou une démarche qui ne peuvent être réalisés à distance. Dans un huitième temps, les déplacements aux fins de participation à des missions d’intérêt général sur demande de l’autorité administrative.

[53] Y compris dans d’autres États. Pour un panorama des législations nationales en Europe au 24 novembre 2020, V. l’article publié par Hunters Of Europe. Face : « Update : COVID-19 Restrictions on Hunting ». Disponible en ligne.

[54] « Chasse et confinement : la polémique enfle », La Dépêche du midi, 14 novembre 2020. 

[55] Lettre de la ministre de la transition écologique et de la secrétaire d’État chargée de la biodiversité aux préfets des départements, 31 octobre 2020. Disponible en ligne.

[56] Article 1er de l’arrêté n° 2350-20-00153 du 05 novembre 2020 de la préfète de l’Orne fixant les missions d’intérêt général de régulation de la faune sauvage pendant la période de confinement prévue par le décret n°2020-1310 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire

[57] Article 2, Ibid.

[58] Article 4, ibid.

[59] TA Toulouse, ord., 3 décembre 2020, Association pour la Protection des Animaux Sauvages, n°2005857, point 6.

[60] TA Nîmes, ord., 23 novembre 2020, Ligue pour la protection des oiseaux, association pour la protection des animaux sauvages, n°2003476, point 3.

[61] « Chasse et confinement : la polémique enfle », La Dépêche du midi, 14 novembre 2020. 

[62] Tweet de la LPO publié le 31 octobre 2020 sur son compte tweeter.

[63] « Chasse et confinement : la carte de France des dérogations », ASPAS : Association pour la protection des animaux sauvages, 10 novembre 2020. Disponible en ligne sur le site internet de l’ASPAS.

[64] « La chasse autorisée en temps de confinement, une pomme de discorde », Le Monde, 16 novembre 2020.

[65] Communiqué de presse du président de la Fédération Nationales des Chasseurs publié le 30 octobre 2020 sur sa page facebook.

[66] CHRETIEN P., CHIFFLOT N., TOURBE M., Droit administratif, Paris, Sirey, 17èmé édition, 2020-2021, p. 706. Dans le même sens, V. WALINE J., Droit administratif, Paris, Dalloz, 28ème édition, 2020, p. 3. Jean Waline considère en effet que l’intérêt général correspond à « un ensemble de nécessités humaines » et « varie avec les époques, les formes sociales, les données psychologiques, les techniques ».

[67] TRUCHET D., « L’intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d’État : retour aux sources et équilibre », EDCE, n°50, 1999, p. 362.

[68] GONOD P., MELLERAY F., YOLKA P., Traité de droit administratif, Paris, Dalloz, tome 1, 2011, p. 104.

[69] WEIL P. POUYAUD D., Le droit administratif, Paris, Presses Universitaires de France, collection « Que sais-je ? », 24ème édition, 2013, p. 1 : « Nous sommes aujourd’hui accoutumés à voir l’État soumis au contrôle juridictionnel, au point que nous oublions que l’existence même d’un droit administratif relève, en quelque sorte, du miracle ».

[70] Conseil d’État, Rapport public 1999. Jurisprudence et avis de 1998. L’intérêt général, n°50, EDCE, 1999, p. 245.

[71] CHRETIEN P., CHIFFLOT N., TOURBE M., Droit administratif, op. cit., pp. 6-7.

[72] Gestion des espèces pouvant être chassées selon la Loi fédérale sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages. Organisation, coût et bilan, Genève 2014-2017, Département du territoire, Direction générale de l’agriculture et de la nature, République et canton de Genève, 24 août 2018. Disponible en ligne.

[73] L’hypothèse est prise très au sérieux dans le livre blanc de la Fondation François Sommer, Pour la chasse et la nature, « Retisser le lien entre la chasse et la société. 8 chantiers pour 2040 », juin 2021, p. 32. Disponible en ligne : « Ce changement de culture implique aussi de concilier de manière harmonieuse chasse-loisir et chasse-régulation. Dans le cas contraire, l’alternative pourrait reposer sur d’autres acteurs, en renforçant le rôle des professionnels en forêt publique ou en augmentant le nombre de lieutenants de louveterie qui se verraient attribuer beaucoup plus de missions en secteurs difficiles (zones non chassées, zones périurbaines). Il n’est pas impossible que ce type de solutions soit partiellement développé ici ou là avant 2040 ».

[74] Rattachés à l’établissement public administratif qu’est l’Office Français de la Biodiversité né de la loi n° 2019-773 du 24 juillet 2019 portant création de l’Office français de la biodiversité, modifiant les missions des fédérations des chasseurs et renforçant la police de l’environnement, JORF n°0172 du 26 juillet 2019. Précisions que le décret du 23 décembre 2019, pris en application de cette loi a été l’objet du premier avis consultatif transmis par le Conseil d’État à la Cour Européenne des Droits de l’Homme en vertu du protocole 16 à cette même convention, signé le 2 octobre 2013 à Strasbourg, ratifié par la France le 12 avril 2018 et entré en vigueur en France le 1er août 2018. V. CE, 15 avril 2021, Fédération Forestiers privés de France (Fransylva), n° 439036 : AJDA, 2021, p. 831 ; RFDA, 2021, p. 721.

[75] En délivrant les permis de chasse et en contrôlant la pratique de la chasse, V. notamment l’article L. 131-9.-I. du Code de l’environnement tel qu’il résulte de cette loi.

[76] Article L.420-1 du Code de l’environnement tel qu’il résulte de l’article 1er de la loi n° 2012-325 du 7 mars 2012 portant diverses dispositions d’ordre cynégétique, JORF n°0058 du 8 mars 2012.

[77] Actuellement, les chasseurs membres de Fédérations Départementales et Régionales des Chasseurs, regroupées au sein de la Fédération Nationale des Chasseurs. V. article L.421-5 et suivants du Code de l’environnement.

[78] Lettre de la ministre de la transition écologique et de la secrétaire d’État chargée de la biodiversité aux préfets des départements, 31 octobre 2020. Disponible en ligne.

[79] TA Toulouse, ord., 3 décembre 2020, Association pour la Protection des Animaux Sauvages, n°2005857, point 5.

[80] Par exemple, sans exhaustivité, en Saône-et-Loire le 05 novembre 2020, dans l’Allier, le Lot-et-Garonne, les Deux-Sèvres, la Drôme, la Nièvre, l’Oise, le Finistère et l’Ille-et-Vilaine, le 6 novembre 2020.

[81] Arrêté DTT/SEER/EMN/20-4026 du préfet de la Dordogne du 03 novembre 2020 permettant la pratique dérogatoire de la chasse sous certaines conditions pendant la période de confinement.

[82] TA PAU, ord., 24 novembre 2020, Fédération départementale des chasseurs des landes, n°2002221, point 5.

[83] Article 1er, 6° du décret n° 2020-1454 du 27 novembre 2020 modifiant le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, JORF n°0288 du 28 novembre 2020.

[84] Lettre de la ministre de la transition écologique et de la secrétaire d’État chargée de la biodiversité aux préfets des départements, 27 novembre 2020. Disponible en ligne.

[85] Pour une application, V. l’arrêté du préfet de la Creuse du 1er novembre 2020 ; l’arrêté du préfet de Saône-et-Loire du 28 novembre 2020.

[86] Article 1er du décret n° 2021-296 du 19 mars 2021 modifiant le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, JORF n°0068 du 20 mars 2021.

[87] Par exemple, V. la lettre de la préfète de l’Indre-et-Loire au président de la Fédération Départementale des chasseurs de ce département en date du 5 février 2021.

[88] Déjà interdite en Ecosse (Protection of Wild Mammals (Scotland) Act 2002) et en Angleterre et au Pays de Galle, (Hunting Act 2004).

[89] Et ainsi poursuivre le mouvement de leur encadrement. V. l’exemple récent de la chasse à la glue jugée contraire au droit de l’Union européenne (CJUE, 17 mars 2021, One Voice, affaire C-900/19, EU:C:2021:211). Pour une application en France, V. CE, 28 juin 2021, Fédération Nationales des Chasseurs e.a., n° 443849.

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ParJDA

Errance animale et co-errance du droit

Art. 370.

Cet article fait partie intégrante du dossier n°08 du JDA :
L’animal & le droit administratif
… mis à la portée de tout le monde

par M. Loïc Peyen
Maître de conférences en droit public
Université Toulouse 1 Capitole – IEJUC (EA 1919)

Renvoyant aux (in)certitudes de l’homme dans ses rapports avec ce qui n’est pas humain, l’errance animale donne à voir un droit administratif en manque de cohérence lorsqu’il la saisit.

Il faut dire que le sujet n’est pas simple à appréhender. D’une part, au-delà de son nom, il a une très forte imprégnation anthropocentrique dans la mesure où il s’agit d’un concept construit par l’homme au regard de lui-même et de ses intérêts : l’errance animale désigne un état de l’animal dans les sociétés humaines. D’autre part, « l’errance animale » peut paraître comme une curiosité vis-à-vis de l’ordre naturel du monde car « errer », qui renvoie à l’action d’aller sans but clair, de se mouvoir sans direction précise[1], est un comportement on ne peut plus normal pour l’animal dans la nature : allant et venant au gré de ses besoins et des circonstances, il est par définition libre. De ce fait, l’errance animale, qui est résolument une construction sociale appréhendant une situation hélas bien réelle, renvoie moins à l’animal « sauvage » qu’à l’animal se trouvant dans les sociétés humaines.

Il est regrettable que le sujet ne soit pas défini en droit positif, notamment en droit administratif, alors même qu’il ne lui est pas inconnu. En effet, le code rural et de la pêche maritime, pour l’essentiel, s’intéresse aux animaux qui errent dans les sociétés humaines lato sensu sans détenteur ou maître apparent (v. spéc. ses art. L. 211-20 et s.). Il est question des espèces et animaux domestiques– notion dont la teneur est précisée par l’arrêté du 11 août 2006 fixant la liste des espèces, races ou variétés d’animaux domestiques[2] – ainsi que des animaux ou espèces sauvages, id est qui n’ont pas été sous le contrôle de l’homme, que ces derniers soient entièrement libres ou apprivoisés ou tenus en captivités : en somme, le concept peut s’appliquer à tous les animaux sans distinction. Il existe cependant une différence entre « l’errance » simple et « l’état de divagation » (v. par ex. c. rur. et de la pêche maritime, L. 211-24) : là où la première est une qualification générale et englobante, le second renvoie davantage à la situation des animaux ayant a priori un maître (c’est-à-dire les animaux domestiques et les animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivités) mais qui ne se trouvent pas sous la surveillance effective de ce dernier (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-23)[3]. Ceci permet de comprendre l’interdiction « de laisser divaguer les animaux domestiques et les animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité » (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-19-1), qui a des destinataires précis (les « maîtres »), là où une interdiction de laisser errer les animaux serait plus incantatoire – à moins qu’elle ne s’adresse aux pouvoirs publics eux-mêmes (v. infra). Quoi qu’il en soit, il ne sera pas ici distingué entre ces deux situations, formellement distinctes, l’errance animale pouvant globalement embrasser toutes les hypothèses, notamment celles dans lesquelles un animal vagabonde sans détenteur ou maître apparent[4].

Ce sujet est d’importance pour plusieurs raisons. D’abord, d’un point de vue quantitatif, plusieurs centaines de milliers d’animaux errent en France aujourd’hui ; aussi, si en dépit de cette estimation l’appréhension de la problématique est relativement discrète au niveau national[5] – l’essentiel des actions étant menées au niveau local –, certains territoires sont plus affectés que d’autres, comme celui de La Réunion où 73 000 chiens errants ont été recensés pour l’année 2018[6], dont 43000 sans propriétaire. Ensuite, d’un point de vue plus « qualitatif », ces animaux sont à l’origine de bon nombre de problèmes, de nature et d’intensité différentes : sécurité publique (risque d’attaques, accidents de la route, etc.), salubrité publique (transmission de maladies, etc.), atteinte aux activités économiques (tourisme, atteinte aux biens et aux élevages, etc.), atteinte à l’environnement (prédation d’espèces, etc.), etc. Enfin, le sujet est d’une importance philosophique et juridique significative en ce qu’il interroge sur la place qu’il convient d’accorder à l’animal dans la société et sur la responsabilité de l’homme à cet égard : en effet, au-delà des conséquences pour l’homme et ses intérêts (notamment), c’est bien pour ces « êtres vivants doués de sensibilité » (c. civ., art. 515-14 ; c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 214-1) que la situation est la plus délétère, ainsi que le montre par exemple l’obligation règlementaire d’euthanasier sans délai les animaux errants ou en état de divagation lorsqu’ils sont en état de « misère physiologique » dans les départements et régions d’outre-mer (c. rur. et de la pêche maritime, art. R. 271-9).

Ce phénomène aux causes multiples – l’animal étant un « bien de consommation », il se retrouve souvent « libre » en raison des agissements des propriétaires (permissivité, négligence, abandon, etc.), ce qui alimente le cycle de l’errance animale, déjà traversé par des dynamiques propres (de reproduction d’animaux, par exemple) – n’est pas inconnu au droit administratif. Or, il s’avère que ce dernier ne s’intéresse que très partiellement de la problématique, au point de se demander s’il l’appréhende réellement.

En effet, du point de vue des pouvoirs publics, la question de l’errance animale est saisie au travers de deux approches : négative, au vu des troubles à l’ordre public qu’elle peut engendrer (I), et positive, lorsqu’il s’agit de résorber le phénomène en lui-même (II).

I. L’appréhension négative de l’errance animale

L’errance animale est de lege lata essentiellement saisie parce qu’elle est possiblement source de troubles à l’ordre public ; cela explique les diverses mesures existantes en la matière, dont certaines sont spécifiquement relatives à la divagation animale.

En effet, le législateur a instauré une interdiction générale, issue de l’ordonnance n° 2006-1224 du 5 octobre 2006 prise pour l’application du II de l’article 71 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole[7], et inscrite aujourd’hui à l’article L. 211-19-1 du code rural et de la pêche maritime, aux termes de laquelle : « il est interdit de laisser divaguer les animaux domestiques et les animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité ». Il s’agit là de responsabiliser les maîtres afin d’agir à la source sur l’errance animale. De la même façon, les maires disposent d’un pouvoir de police spéciale pour prendre « toutes dispositions propres à empêcher la divagation des chiens et chats » (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-22), qui sont des animaux auquel le droit actuel accorde une importance particulière.

Cela ne signifie pas pour autant que l’attention du législateur se focalise exclusivement sur ces derniers : les maires peuvent agir plus largement en mobilisant leurs pouvoirs de police générale (CGCT, art. L. 2212-2) car ils doivent « assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques », ce qui implique notamment « d’obvier ou de remédier aux évènements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces »[8]. Partant, dès le moment où l’errance animale est susceptible de troubler l’ordre public, l’intervention du maire, voire du représentant de l’État dans le département (CGCT, art. L. 2215-1) se justifie. Pareillement, dans les départements et régions d’outre-mer, « lorsque des chiens ou des chats non identifiés, trouvés errants ou en état de divagation, sont susceptibles de provoquer des accidents ou de présenter un danger pour les personnes ou les animaux, le maire ou, à défaut, le préfet, ordonne leur capture immédiate et leur conduite à la fourrière ou dans des lieux adaptés, désignés par le préfet pour les recevoir » (c. rur. et de la pêche maritime, art. R. 271-9). En revanche, si l’errance pourrait être considérée per se comme une situation de maltraitance animale, le maire ne saurait agir sur ce seul motif car « les mauvais traitements envers les animaux ne relèvent ni du bon ordre ni de la sécurité ou de la salubrité publiques »[9].

De façon assez classique, la responsabilité de la commune peut être engagée quand l’autorité de police n’a pas agi[10] ou, du moins, pas suffisamment, notamment lorsqu’elle n’a pas accompli les démarches pour assurer le respect effectif des mesures adoptées sur le territoire communal[11]. Pour cela, elle doit avoir été en mesure d’intervenir au vu des circonstances[12]. Dès lors, le maire peut aller jusqu’à ordonner l’euthanasie des animaux concernés si nécessaire[13] et même prescrire leur abatage immédiat en cas de danger[14]. Dans tous les cas, l’autorité de police doit respecter l’exigence de proportionnalité qui s’impose à elle : elle ne peut obliger les détenteurs de chiens circulant dans certaines zones déterminées de prendre toute disposition pour permettre l’identification génétique de ces animaux, surtout lorsqu’est envisagé le fichage des propriétaires[15].

Côté administré, le non-respect des obligations est sanctionné par une amende prévue pour les contraventions de 1ère classe (c. pén., art. R. 610-5), qui peut s’élever au plus à 38 euros (c. pén., art. 131-13), ce qui est assez peu dissuasif. Cependant, dans le cas où l’animal en question est susceptible de présenter un danger pour les personnes, l’amende prévue est celle des contraventions de 2e classe (c. pén., art. R. 622-2), soit 150 euros au plus (c. pén., art. 131-13, précité).

De façon plus spécifique, et toujours en lien avec l’ordre public, l’errance animale peut être une question de salubrité publique et entraîner l’intervention de plusieurs autorités étatiques, nationales (CSP, art. L. 1311-1) ou locales (CSP, art. L. 1311-2). En témoignent plusieurs règlements sanitaires départementaux, comme celui de Haute-Garonne[16], qui, reproduisant le règlement sanitaire départemental type[17], prévoient la chose suivante : « Il est interdit de jeter ou de déposer des graines ou nourriture en tous lieux publics pour y attirer les animaux errants, sauvages ou redevenus tels, notamment les chats ou les pigeons ; la même interdiction est applicable aux voies privées, cours ou autres parties d’un immeuble lorsque cette pratique risque de constituer une gêne pour le voisinage ou d’attirer les rongeurs. Toutes mesures doivent être prises si la pullulation de ces animaux est susceptible de causer une nuisance ou un risque de contamination de l’homme par une maladie transmissible » (art. 120)[18].

Enfin, d’une approche plus environnementale, parce que l’errance animale peut être délétère pour l’environnement, les directeurs de parcs nationaux exercent dans le cœur des parcs les compétences attribuées au maire, ce qui comprend non seulement « la police de destruction des animaux non domestiques prévue aux articles L. 427-4 et L. 427-7 [du code de l’environnement] » mais aussi, de façon plus essentielle, « la police des chiens et chats errants prévue à l’article L. 211-22 du code rural et de la pêche maritime » (c. env., art. L. 331-10).

Il ressort de tous ces éléments que l’errance animale n’est pas, sur ces fondements, un problème en soi. Même si le maire peut, sur la base de l’article L. 211-22 du code rural et de la pêche maritime, adopter des mesures pour limiter l’errance des chiens et des chats, l’essentiel de ces pouvoirs ne concerne que la protection de l’ordre public. La doctrine administrative en atteste en imposant au maire, sur la base de ces articles L. 2212-2 du CGCT et L. 211-22 du code rural et de la pêche maritime, « la prévention des troubles causés par des animaux errants dans sa commune »[19]. La jurisprudence elle-même avait déjà, dans un fameux arrêt, relevé le but de service public de ces missions[20]. Dès lors, puisque dans une certaine mesure « le droit administratif ne s’intéresse à l’animal qu’à travers les activités humaines »[21], il est plus simple actuellement de lutter contre l’errance animale en se référant à l’ordre public qu’en la dénonçant pour elle-même. La protection des animaux et de leur bien-être, dans le cadre de l’errance animale, ne peut alors se faire de façon satisfaisante qu’à la condition de les considérer comme un risque pour l’ordre public, ce qui implique non de les voir comme des victimes, mais comme des « suspects ». Cela dit, encore faut-il les mesures adoptées soient favorables à leur sort.

II. L’appréhension positive de l’errance animale

L’appréhension « positive » de l’errance animale renvoie à la façon dont le phénomène est résorbé et, en d’autres termes, sur l’action a posteriori des autorités publiques, lorsque les animaux se trouvent déjà en situation d’errements.

Les maires disposent essentiellement d’un « pouvoir de capture » consistant à permettre la capture des animaux errants et leur reconduite dans un « lieu de dépôt » qu’il aura désigné, qu’il s’agisse d’une fourrière ou non ; cela vaut notamment pour les animaux errants qui sont trouvés pacageant dans certains lieux (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-20), pour les animaux d’espèces sauvages apprivoisés ou tenus en captivités trouvés errants et qui sont saisis sur le territoire de la commune (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-21) ainsi que pour les chiens et chats (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-22).

La mise en œuvre de ce pouvoir de capture peut se faire par différents biais : soit par les agents de la police municipale, ces derniers étant chargés d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire (CSI, art. L. 511-1[22]) ; soit, en cas de danger, par les agents des services d’incendie et de secours, chargés de la protection des personnes, des biens et de l’environnement (CGCT, art. L. 1424-2[23]) ; soit, après sollicitation du préfet, par les agents de la police nationale ou de la gendarmerie nationale (v. respectivement CSI, art. L. 411-1 et art. L. 421-1 et s.) ; soit par des entités privées chargées des activités de fourrière municipale[24] ; soit, enfin, par les propriétaires, locataires, fermiers ou métayers dans les propriétés dont ils ont l’usage (c. rur., art. L. 211-21).

Plusieurs obligations s’imposent alors à la commune. D’abord, elles doivent avoir à disposition une fourrière communale ou, le cas échéant, une fourrière établie sur le territoire d’une autre commune, avec l’accord de cette commune (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-24), ce qui peut se faire par l’intermédiaire d’une intercommunalité[25]. Le juge administratif y voit un « service public communal obligatoire »[26] dont l’externalisation est possible[27]. Ensuite, la population doit être informée « des modalités selon lesquelles les animaux mentionnés aux articles L. 211-21 et L. 211-22, trouvés errants ou en état de divagation sur le territoire de la commune, sont pris en charge » (c. rur. et de la pêche maritime, art. R. 211-12). Ainsi, dès le moment où aucun lieu de dépôt n’est identifié par le maire, les mesures qu’il adopte peuvent être regardées « comme dénuées de véritable caractère exécutoire et [n’avoir], par suite, aucun effet sur la persistance de la divagation de ces animaux » [28], ce qui peut engager la responsabilité de la commune. Ces obligations ne sont donc pas à prendre à la légère, d’autant que l’installation de ces structures est facilitée du point de vue du droit de l’urbanisme : même si elles sont des installations classées pour la protection de l’environnement soumises à déclaration ou enregistrement selon le nombre d’animaux qu’elles contiennent, elles peuvent être considérées comme étant liées à l’agriculture et à l’élevage, ce qui autorise leur implantation dans les zones N et A des plans locaux d’urbanisme[29].

Une fois les animaux errants capturés, toute une procédure s’enclenche (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-25 et L. 211-26). L’identification de l’animal et du propriétaire, qui devra s’acquitter des frais engagés pour récupérer son animal (c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-24 et L. 211-26), est importante : si cela n’est pas possible, l’animal est considéré comme abandonné et devient la propriété du gestionnaire qui peut soit le garder en fourrière, soit le céder à titre gratuit à des fondations ou à des associations de protection des animaux disposant d’un refuge, qui sont seules habilitées à proposer les animaux à l’adoption à un nouveau propriétaire, soit le faire euthanasier. Il est à noter que les maîtres ne sauraient demander la restitution de l’animal si, en l’absence de démarche d’identification, ce dernier a été retrouvé et réapproprié par quelqu’un d’autre[30].

Cela dit, ces obligations et ces procédures imposées par le législateur sont tardives : elles n’interviennent qu’une fois l’animal capturé. Pour le dire autrement, elle est totalement indépendante du recueil de ces animaux qui n’est aucunement imposé aux pouvoirs publics, hormis les cas où la protection de l’ordre public l’exige. Si le circuit de prise en charge de l’animal est bien établi – et quelles que soient les critiques qui pourraient lui être adressées –, c’est précisément l’intégration dans ce circuit qui est problématique. L’appréhension positive de l’errance animale – pour elle-même, donc – est conséquemment extrêmement pauvre au niveau juridique.

Il convient toutefois de signaler qu’une spécificité existe à l’article L. 211-27 du code rural et de la pêche maritime, aussi connu sous le nom de dispositif « chats libres » : dans les département indemnes de rage ou, sur dérogation, dans certaines communes se trouvant sur un département infecté, le maire peut faire procéder, de son initiative ou sur demande d’une association de protection des animaux, à la capture de chats « non identifiés, sans propriétaire ou sans détenteur, vivant en groupe dans des lieux publics de la commune, afin de faire procéder à leur stérilisation et à leur identification [au nom de la commune ou de ladite association, qui deviennent de fait responsables de ces animaux] préalablement à leur relâcher dans ses mêmes lieux »[31]. Ce système présente plusieurs avantages : il permet de ne pas encombrer les fourrières puis les refuges, d’assurer un suivi sanitaire des animaux tout en assurant leur protection et aussi d’éviter la recolonisation des sites par de nouveaux félins) [32]. Néanmoins, cette disposition interpelle. Outre le fait qu’il est compliqué de savoir quels sont les animaux réellement non identifiés avant leur capture – même si la pratique associative peut aider à surmonter cette (petite) difficulté – il peut être curieux que la collectivité communale assume seule la responsabilité – notamment financière[33] – de ces animaux errants, même si cela assure une prise en charge minimale de ces animaux. En effet, leur prolifération résultant la plupart des cas d’(in)actions de propriétaires indélicats, un tel dispositif revient à faire peser sur la collectivité les conséquences d’acte d’autrui, même s’il est possible de s’interroger sur la possibilité de solutions alternatives. Surtout, le fait qu’est prévu le relâcher des chats dans ces lieux est très discutable : même stérilisés, ces animaux, parce qu’ils sont des prédateurs, constituent volens nolens un danger pour l’environnement[34]. De fait, une telle disposition place les communes dans une position inconfortable : agissant pour la cause animale (notamment), elles doivent adopter un comportement possiblement délétère pour l’environnement. Là, parce que la considération animale heurte de plein fouet la considération environnementale, il est permis de s’interroger sur la compatibilité de cette disposition avec les dispositions constitutionnelles – et législatives – de protection de l’environnement, notamment celles résultant des articles 2 et 3 de la Charte de l’environnement.

En tout état de cause, il peut être surprenant qu’il n’y ait pas de plan national d’action contre l’errance animale, en dépit des revendications des associations de protection des animaux. Quelques plans locaux existent, comme le plan de lutte contre l’errance animale adopté le 3 février 2017 par le préfet de La Réunion. La Convention-cadre relative au plan de lutte contre l’errance animale sur le territoire de La Réunion qui le formalise lie l’État et plusieurs intercommunalités – donc, des collectivités locales – ainsi que le Groupe d’Étude Vétérinaire sur l’Errance des Carnivores à La Réunion, et a, en substance, un objet simple : les collectivités agissent, l’État soutient (finance). Mais, là encore, les acteurs de la société civile ne sont pas pleinement satisfaits.

En fait, l’imperfection de ce cadre juridique s’explique par la volonté de ne faire intervenir les pouvoirs publics que dans un deuxième temps, après la responsabilisation des acteurs privés[35]. La priorité est ostensiblement d’agir sur « les causes du phénomène, c’est-à-dire sur les abandons et les reproductions incontrôlées »[36]. Il en résulte que l’errance animale n’est pas appréhendée sous toutes ses facettes et que bon nombre de voies ne sont pas explorées par les pouvoirs publics, qui avancent à tâtons et ne veulent pas se saisir pleinement du sujet. En définitive, l’homme ne paraît pas encore être le meilleur ami de l’animal…

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), Dir. Pech / Poirot-Mazères
/ Touzeil-Divina & Amilhat ;
L’animal & le droit administratif ; 2021 ; Art. 370.


[1] Dictionnaire Larousse (disponible en ligne : www.larousse.fr), entrée « errer ».

[2] JORF n° 233 du 7 octobre 2006, texte n° 45.

[3] Pour quelques exemples d’application de la qualification au bétail, v. CE, 10 avril 1996, n° 128674 ; CE, 25 juillet 2007, Ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement, n° 293882.

[4] Il est à noter que certains considèrent que le code « n’établit pas de distinction entre l’état d’errance et l’état de divagation », puisqu’« un animal errant, n’ayant pas de propriétaire ou de maître apparent, est forcément en état de divagation » (M. Bahouala, « Les pouvoirs de police du maire en matière d’animaux errants et d’animaux dangereux », AJCT, mars 2020, p. 121-121, spéc. p. 121-122). Si le propos n’est pas nécessairement faux, il est discutable au vu de la lettre du code qui opère une distinction formelle – et non forcément matérielle – ; en revanche, il peut être vrai selon la lecture retenue de « l’état de divagation », selon qu’elle retienne le sens commun ou le sens « textuel » de l’expression.

[5] Il n’y a, par exemple, aucun plan de lutte au niveau national, la problématique n’apparaissant qu’au détour d’autres sujets, à l’instar du Plan d’actions pour lutter contre l’abandon des animaux de compagnie (v. le volet n° 2, à propos de la stérilisation des animaux errants) ou des aides mises en place pour la prise en charge des animaux abandonnés (v. le site du Ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance, https://www.economie.gouv.fr/plan-de-relance/profils/particuliers/soutien-animaux-abandonnes-fin-de-vie?xtor=ES-39-%5bBI_210_20210316%5d-20210316-%5bhttps://www.economie.gouv.fr/plan-de-relance/profils/particuliers/soutien-animaux-abandonnes-fin-de-vie).

[6] V. la très intéressante étude s’intéressant à l’île : EPLEFPA-CFPPA de Saint-Paul, L’errance des carnivores domestiques à La Réunion, 2017-2018, 2018, p. 96. Sur le sujet, v. aussi Rép. Min. n° 04971, JO S, 17 mai 2018, p. 2319 ; Rép. Min. n° 21807, JO AN, 5 novembre 2019, p. 9791.

[7] JORF n° 232 du 6 octobre 2006, texte n° 32.

[8] P. Combeau, « Le maire face aux animaux dangereux », RSDA, n° 1-2, 2019, p. 57-66.

[9] CAA Nancy, 15 novembre 2010, n° 09NC01433 : AJDA 2011. 1446, note F. Nicoud.

[10] TA Bastia, 3 mai 1985, Marchetti

[11] V. arrêt Ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement, précité.

[12] Absence de responsabilité de la commune lorsque le maire n’a pas été averti de la présence de chiens errants dans la ville et n’a donc pas commis de faute : CE, 16 octobre 1987, n° 58465.

[13] CAA Bordeaux, 20 mars 2010, Min. de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des collectivités territoriales, n° 09BX00439 : AJDA 2010. 2100, note Vié. V. aussi c. rur. et de la pêche maritime, art. L. 211-11 et L. 211-20, L. 211-21.

[14] À propos de la lutte contre la rage, et sur le fondement de l’ancien article 232-4 du code rural (actuel art. L. 223-13) : CE, Ass., 7 octobre 1977, n° 05064.

[15] CAA Marseille, ord., 30 novembre 2016, n° 16MA03774 : AJCT 2017, 223, obs. Bahouala.

[16] Adopté par arrêté du 23 février 1979, complété en dernier lieu le 24 mai 2006.

[17] Circulaire du 9 août 1978 relative à la révision du règlement sanitaire départemental type, JORF du 15 septembre 1978, n° complémentaire (art. 120).

[18] Cette disposition n’est pas particulièrement originale dans la mesure où elle est issue de la circulaire du 9 août 1978 relative à la révision du règlement sanitaire départemental type, JORF du 15 septembre 1978, n° complémentaire (art. 120).

[19] Rép. Min. n° 56681, JO AN, 17 mai 2005, p. 5133.

[20] CE, 4 mars 1910, Thérond, n° 29373 : GAJA, n° 19.

[21] H. Pauliat, « Les animaux et le droit administratif », Pouvoirs, n° 131, 2009/4, p. 57-72, spéc. p. 72.

[22] V. aussi l’arrêté du 17 septembre 2004 fixant les conditions techniques d’utilisation des projecteurs hypodermiques par les agents de police municipale pour la capture des animaux dangereux ou errants, JORF n° 223 du 24 septembre 2004, texte n° 18.

[23] V. aussi l’art. 46 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, JORF n° 190 du 17 août 2004, texte n° 3.

[24] Rép. Min. n° 56681, op. cit. ; Rép. Min. n° 52929, JO AN, 19 mars 2001, p. 1702.

[25] Rép. Min. n° 02617, JO S, 25 juin 2009, p. 1608.

[26] CE, 13 juillet 2012, Commune d’Aix-en-Provence, n° 358512.

[27] V. aussi arrêt Thérond précité.

[28] À propos de l’article L. 211-1 du code rural, avec lequel l’analogie n’est pas impossible : CAA Marseille, 19 juin 2006, M. Jean X, n° 05MA00681.

[29] CE, 1er octobre 1993, Ville d’Albi, n° 88842.

[30] Cass., Civ. 2e, 15 avril 1999, n° 97-17-420.

[31] Il est à noter que la proposition de loi n° 3661 visant à renforcer la lutte contre la maltraitance animale, actuellement en discussion, entend accroitre la stérilisation des chats errants en la rendant automatique (art. 4) ; Rapport sur la proposition de loi visant à renforcer la lutte contre la maltraitance animale (n° 3661 rectifié), AN, n° 3791, 20 janvier 2021, p. 25-26.

[32] Sur ce point, v. la Rép. Min. n° 15954, JO AN, 19 mars 2019, p. 2593 ou encore la Rép. Min. n° 20690, JO AN, 15 octobre 2019, p. 8730.

[33] Rép. Min. n° 14375, JO S, 13 août 2020, p. 3593.

[34] V. sous l’angle juridique F. Lemaire, « La protection des animaux à La Réunion. L’exemple du choix cornélien entre les chats et les pétrels », RSDA, n° 2, 2016, p. 249-275.

[35] Sur ces points, les Rép. Min. n° 15954 et n° 20690 précitées.

[36] Rép. Min. n° 13241, JO S, 30 janvier 2020, p. 541.


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ParJDA

La construction d’un statut juridique cohérent pour l’animal ?

Art. 373.

Cet article fait partie intégrante du dossier n°08 du JDA :
L’animal & le droit administratif
… mis à la portée de tout le monde

par Mme Sonia Desmoulin
CR CNRS, Droit et Changement Social (UMR 6297), Université de Nantes/CNRS

Les animaux sont omniprésents dans nos vies. Cela dure depuis si longtemps qu’il est difficile de faire la part de ce qui relève de nos relations dans le double processus d’hominisation (rôle de la chasse et de la domestication) et d’humanisation (recherche d’un propre de l’homme et extension de la bienfaisance humanitaire à toutes les entités vulnérables et souffrantes)[1]. Les animaux domestiques rendent de multiples services et sont au cœur d’activités humaines variées[2]. Les animaux de compagnie sont plus nombreux que jamais[3]. Si les animaux sauvages semblent moins présents dans les milieux urbains, certains y survivent néanmoins, ainsi que nous le redécouvrons parfois avec plaisir ou avec effroi[4]. « Utiles » ou « nuisibles », « de compagnie », « de consommation » ou « d’expérimentation », les animaux sont objets de commerce juridique et d’activités lucratives en même temps que sujets d’attention et bénéficiaires de protection. Rien d’étonnant alors à constater que des dispositions juridiques évoquant les animaux se trouvent dans toutes les branches du droit. Au 1er septembre 2021, la plateforme Légifrance recense 2197 articles utilisant le terme « animal » répartis dans 47 codes, allant du code des impôts au code de la recherche en passant par le code des collectivités territoriales, le code de la route, le code du sport, le code des transports, le code de la santé publique, le code de la consommation et bien sûr le code de l’environnement, le code rural et de la pêche maritime, le code pénal et le code civil. Lorsque l’on ajoute le droit de l’Union européenne (primaire et dérivé) et le droit international conventionnel (principalement issu du Conseil de l’Europe), on mesure le nombre de pièces constituant le puzzle d’un « droit animalier »[5]. Si certaines dispositions sont plus importantes que d’autres pour conceptualiser la place de l’animal dans l’ordre juridique français, même les plus techniques ou les plus anecdotiques ont une incidence sur le régime juridique applicable à un animal donné dans une situation donnée. Comment, dès lors, concevoir un statut juridique cohérent ? Une telle cohérence est-elle possible et, en cas de réponse positive, est-elle utile voire nécessaire ?

A titre de question préalable, il paraît nécessaire de s’interroger sur deux termes de notre sujet : « statut » et « animal ». Le premier est souvent utilisé pour parler des règles applicables aux animaux sans autre précision. Pourtant, la définition prête à discussion. On retient, en effet, qu’il s’agit d’un « ensemble de règles établies par la loi », avec une distinction entre, d’une part, l’« ensemble cohérent des règles applicables à une catégorie de personnes ou d’agents ou à une institution et qui en déterminent, pour l’essentiel, la condition et le régime juridique » et, d’autre part, l’« ensemble de normes juridiques relatives à une matière (sens issu de l’Ancien Droit où il désignait toute règle de droit envisagée quant à son domaine d’application) »[6]. Cette double acception conduit à s’interroger sur celle qui serait applicable à notre cas d’étude. Conçoit-on d’appliquer aux animaux une approche juridique réservée antérieurement aux personnes (aux agents et aux institutions), ou vise-t-on plutôt à rationaliser un corpus de textes sans autre finalité que celle de rendre le droit positif plus intelligible ? Peut-on retenir la seconde démarche, tout en y adjoignant l’idée de cohérence ? On s’interrogerait alors sur la possibilité de découvrir suffisamment de points communs et de convergence pour dégager un cadre cohérent à la multitude de règles pouvant s’appliquer. Le terme « statut » serait ainsi utilisé comme un mot proche de celui de « régime », mais avec une application plus large et plus pérenne, en même temps qu’une idée d’articulation harmonieuse des règles concernées. L’idée est séduisante, mais elle suppose, nous le verrons, de dévoiler préalablement les finalités d’un tel projet.

Quant au terme « animal », longtemps absent des vocabulaires juridiques[7], il est désormais entré dans les lexiques[8]. Il s’agit là d’un indice d’intérêt de la matière juridique pour une question longtemps considérée comme marginale. Il peut être tentant d’utiliser ce point de départ pour la réflexion sur le projet de construction d’un statut juridique. On y trouve l’animal défini par référence à l’article 515-14 c. civ. et L. 214-1 c. rur., c’est-à-dire par son caractère d’« être sensible » ou d’« être vivant doué de sensibilité ». En considérant que le code civil (ici appuyé par le code rural) serait toujours la « constitution civile »[9] des français et que ses dispositions auraient un champ d’application plus large que le seul droit civil ou même que le droit privé (ce qui pourra ne pas convaincre les spécialistes de droit public, de droit européen ou de droit international), peut-on considérer que la caractérisation des animaux comme « être sensibles » peut servir de fil directeur pour un ensemble cohérent ?

L’étude des éléments réunis en doctrine et en droit positif donne effectivement le sentiment que l’élaboration d’un statut (cohérent) pour l’animal passe par le repérage de dispositions protectrices de la sensibilité animale assurant un maillage entre les différentes branches du droit (I). Il serait toutefois naïf de passer sous silence les résistances à un tel projet, qui tiennent aux finalités propres à chaque corpus et au débat sur l’opportunité de privilégier la cohérence plutôt que la coexistence (II).

I. Eléments pour l’élaboration d’un statut

Les règles juridiques relatives aux animaux font désormais l’objet de nombreux travaux et il est intéressant de rechercher les motivations des auteurs ayant tenté de les restituer dans un ensemble unique et cohérent (A). Les finalités de l’entreprise étant élucidées, il devient, en effet, possible d’étudier les moyens au service de la construction d’un statut juridique (B).

A. Les fins poursuivies par la recherche de cohérence

La recherche de cohérence pourrait irriguer toute recherche en droit et sur le droit. Les règles de droit servent à déterminer ce qui devrait advenir[10]. Les catégories juridiques servent à ranger, à ordonner les choses et les pensées[11]. La loi doit être prévisible et offrir une certaine sécurité juridique[12]. Les contrats sont interprétés à l’aune d’un principe de cohérence[13]. Le droit en Occident peut ainsi être décrit comme une vaste entreprise d’ordonnancement visant à sécuriser les relations entre personnes juridiques et au sein d’une organisation collective instituée sous la forme de l’Etat (ou d’une institution inter-étatique ou supra-étatique). « Ordre juridique », « système juridique », « pyramide des normes »… le vocabulaire des juristes, théoriciens et praticiens confondus, est riche de mots évoquant l’appel à la cohérence. Quant aux auteurs de doctrine, leur rôle de « faiseur de systèmes » est bien connu[14]. Les travaux sur les règles juridiques relatives aux animaux n’échappent pas à la tendance.

Des ouvrages de « droit animalier »[15] ou de « droit de l’animal »[16] et un « code de l’animal »[17] ont été publiés. De tels travaux constituent-il une preuve que la mise en cohérence d’un ensemble de règles visant les animaux en droit français est déjà achevée ? A la lecture, ils démontrent plutôt un travail doctrinal, une tentative de faire système, là où le droit positif offre une image confuse et disparate. A la question : « qu’est-ce qui motive cette entreprise ? », la réponse de Florence Burgat est éclairante : « Probablement d’abord le souci de rassembler ce qui était dispersé », mais « le titre lui-même, Code de l’animal, met au jour une figure enfouie dans un livre portant sur les biens, réunit les membres disjoints d’une entité dont le statut, le devenir et le traitement sont épars, restaure l’unité et la singularité des êtres vivants doués de sensibilité »[18]. L’objectif de ces ouvrages, code doctrinal ou simili manuel, est ainsi de « promouvoir et clarifier un droit qui foisonne et qui n’est pas véritablement un facteur de sécurité juridique »[19].

Toutefois, le projet ne se limite pas à une présentation plus intelligible de solutions éparses. Comme le fait pressentir la réponse de Florence Burgat, les travaux ont pour point commun de dégager une ligne de force, insufflant une dynamique autant qu’ils restituent un état des éléments. A l’analyse, « l’idée directrice est de protéger l’animal à travers un régime juridique approprié »[20]. De fait, la question principalement traitée est celle de la protection accordée, par-delà la multiplicité des activités humaines impliquant ou exploitant des animaux. Katherine Mercier et Anne-Claire Lomellini-Dereclenne écrivent ainsi que : « Le droit de l’animal […] part de la protection de la propriété et tend vers une protection collective de l’animal appartenant à une espèce protégée, ou encore individuelle en tant qu’être sensible » et proposent « une vision globale de l’ensemble des textes régissant la protection de l’animal en tant qu’être sensible »[21].

Dans cette perspective, les contours d’un statut juridique de l’animal se distinguent plus aisément. Il s’agit, de ce point de vue, de montrer que ce qu’il y a de plus spécifique et de plus transversal en droit concernant les animaux réside dans l’édiction de règles protectrices. L’argument est assez convaincant. D’une part, on peut admettre que certaines dispositions mentionnant les animaux n’ont pas vocation à jouer un rôle dans l’élaboration d’un statut. Ainsi, par exemple, les dispositions sur les aides à l’exercice et à l’installation des vétérinaires contenues dans le code des collectivités territoriales ne sont guère informatives sur le traitement juridique des animaux, même si les animaux d’élevage en bénéficient puisqu’ils pourront plus aisément être suivis et pris en charge par un vétérinaire exerçant à proximité. De même, on pourra admettre que les règles du Code de la santé publique relatives aux résidus de médicaments dans les produits issus d’animaux[22], quoiqu’elles rappellent en creux le besoin de soigner les animaux, sont trop périphériques pour réfléchir à un socle commun. D’autre part, les règles visant à protéger l’intégrité physique (et parfois psychique) des animaux paraissent effectivement spécifiques et figurent dans de nombreuses branches du droit. En première impression, on peut donc considérer qu’elles constituent un élément important au service de la découverte d’un statut juridique.

B. Les moyens au service d’un ensemble cohérent

Le projet de découverte d’un statut passe, d’une part, par la recherche de régularités, d’autre part, par le constat de techniques législatives visant à articuler les règles entre elles.

S’agissant de mettre au jour des régularités dans la masse des solutions juridiques, il faut bien constater que le souci de protéger les animaux en raison de leur sensibilité constitue effectivement une préoccupation transversale. Les règles protectrices courent au long des différents codes nationaux et prennent appui sur des règles européennes. Pour ce qui est des sources nationales, le code rural affirme qu’il « est interdit d’exercer des mauvais traitements envers les animaux domestiques ainsi qu’envers les animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité »[23]. Le code pénal réprime les principaux comportements attentatoires à la vie ou à la sensibilité des animaux domestiques, apprivoisés ou détenus (atteintes volontaires et involontaires à la vie, mauvais traitements sans nécessité, actes de cruauté[24]) sans considération pour l’éventuel droit de propriété de la personne. Le code de procédure pénale permet aux associations de protection animale de déclencher les poursuites en exerçant les droits reconnus à la partie civile pour les infractions prévues par le code pénal et par les articles L. 215-11 et L. 215-13 du code rural. Le code civil affirme désormais que ce n’est que « sous réserve des lois qui les protègent » que les animaux sont « soumis au régime des biens »[25]. Le code rural affirme depuis 1976 que le propriétaire doit une certaine protection à ses animaux[26]. Le souci de protection se déploie aussi dans les différents corpus légaux encadrant les activités économiques et sociales. Le code de la commande publique mentionne ainsi le bien-être animal parmi les choix de critères d’attribution[27]. Le code rural connaît, par exemple, des dispositions protectrices différentes pour l’élevage des animaux de rente, des animaux de compagnie ou des animaux destinés à la recherche scientifique. Dans le cadre de la garantie de sécurité et de conformité des produits, le code de la consommation prévoit que l’exploitant propriétaire ou détenteur de l’animal peut se voir contraindre d’assumer les conséquences financières des contrôles effectués pour vérifier le respect des règles protectrices en matière de santé ou de bien-être animal[28]. Les textes français sont ici, dans une large mesure, issus de la transposition de directives européennes ou de la mise en adéquation avec un règlement européen. La législation européenne ayant pour objet la protection ou le « bien-être animal » est en effet foisonnante, tant pour ce qui concerne l’élevage[29], l’abattage[30] ou le transport[31], que pour ce qui concerne la mise sur le marché des produits[32].

Les animaux qui ne sont ni domestiques, ni apprivoisés ni tenus en captivité bénéficient également d’une certaine protection. Celle-ci passe par l’interdiction de techniques douloureuses de chasse ou de pêche. Par exemple, les pièges à mâchoires sont interdits dans l’Union européenne[33] et les jurisprudences européenne et administrative ont abouti à proscrire les pièges à la glue[34]. La protection des animaux découle aussi de leur appartenance à une espèce protégée ou de leur habitat dans un milieu protégé. Le code de l’environnement prévoit ainsi que « lorsqu’un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l’écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation […] d’espèces animales non domestiques […] et de leurs habitats, sont interdits : La destruction ou l’enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat »[35]. Ces prévisions font écho aux prévisions du droit international[36] et du droit de l’UE[37]. Elles ont une incidence dans différentes branches du droit. Le code général de la propriété des personnes publiques réserve par exemple la possibilité de constater l’existence de droits d’usage collectif en matière de pêche ou de chasse en Guyane au respect des lois relatives à la protection de la nature et des espèces animales[38]. De même, le code général des collectivités territoriales autorise le préfet à restreindre la circulation dans certaines communes pour la protection des espèces animales[39].

En sus de ces dispositions substantielles, une certaine cohérence est recherchée entre les règles relatives aux animaux par le biais de techniques légistiques. Les renvois d’un code à l’autre sont assez fréquents et cette technique est particulièrement employée pour les solutions protectrices. Ainsi, le code de la recherche[40] renvoie aux prévisions du code pénal[41] pour ce qui concerne l’expérimentation animale. Parfois, les renvois permettent également d’articuler les dispositions nationales et les règles européennes, à l’image du code des transports[42] renvoyant au code rural[43] pour ce qui concerne le transport d’animaux, ce dernier renvoyant lui-même au règlement européen applicable[44]. Le droit européen primaire connaît désormais une disposition phare en l’article 13 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), prévoyant que « lorsqu’ils formulent et mettent en œuvre la politique de l’Union dans les domaines de l’agriculture, de la pêche, des transports, du marché intérieur et de la recherche et du développement technologique et de l’Espace, la Communauté et les États membres tiennent pleinement compte des exigences du bien-être des animaux en tant qu’êtres sensibles, tout en respectant les dispositions législatives ou administratives et les usages des États membres en matière notamment de rites religieux, de traditions culturelles et de patrimoines régionaux ». Ainsi que le note Vincent Bouhier, le « bien-être animal » a donc le potentiel d’un objectif transversal en droit européen[45].

Au niveau national et au plan européen, le législateur semble soucieux de diffuser l’objectif de protection des animaux de manière transverse. Ce faisant, il crée, avec certaines décisions jurisprudentielles, les conditions propices à l’apparition d’un statut juridique (protecteur) pour l’animal. Néanmoins, des difficultés persistent. Premièrement, la diffusion ne génère pas nécessairement l’unité. Deuxièmement, la préoccupation protectrice ne fait pas disparaître les différentes logiques et valeurs à l’œuvre dans les règles juridiques appliquées aux animaux. Ainsi, l’article 13 TFUE ne constitue pas un fondement juridique pour une compétence autonome de l’UE en la matière et limite son champ d’action aux domaines énumérés, avec une déclinaison secteur par secteur et la possibilité que d’autres impératifs (religieux, culturels, mais aussi économiques) s’imposent. Si la volonté de protéger l’intégrité des animaux « sensibles » est à l’origine de régularités et de dispositifs d’articulation entre les différentes branches du droit, elle ne parvient pas occulter la variété des approches et des régimes qui perdurent en droit.

II. Résistances contre l’élaboration d’un statut

Parler de « statut juridique de l’animal » peut effectivement recouvrir plusieurs démarches. Il peut s’agir de dégager une figure juridique par la recherche d’un socle commun spécifique par-delà l’inévitable diversité des solutions. Il s’agit, toutefois, aussi pour certains auteurs de valoriser l’appréhension individuelle de « l’animal » (au singulier), en lien avec l’affirmation que le droit s’orienterait tendanciellement vers la reconnaissance d’un sujet de droits animal[46], voire d’une personne juridique animale[47]. C’est ainsi que le droit de « l’animal » ou le « droit animalier » est parfois présenté comme devant s’émanciper du droit de l’environnement et de son traitement collectif des animaux[48]. Cette dernière position pourra ne pas convaincre, tant elle semble confondre le projet de découvrir une figure et celui de décider de ce que devrait être cette figure. De plus et surtout, si les règles protectrices offrent indéniablement la matière première d’un projet de mise en cohérence des règles relatives aux animaux, l’état du droit positif permet-il de conclure qu’un statut juridique de l’animal devrait être construit dans cette seule perspective ? La variété des finalités poursuivies au sein de chaque corpus de règles amène à douter de cette option (A). L’idée même d’une construction nécessairement cohérente est d’ailleurs parfois discutée (B).

A. La variété des finalités

Force est de constater que le droit positif distingue encore les animaux en fonction des activités humaines dans lesquelles ils sont impliqués ou utilisés. Pour protéger un « être vivant sensible », le droit exige le respect de règles et la mise en place de mesures en lien avec un contexte socio-économique. De plus, il distingue aussi en fonction des espèces animales[49]. Même les ouvrages qui se donnent pour objet de décrire le « droit de l’animal » ou le « droit animalier » distinguent ensuite rapidement ce qui était pourtant présenté comme unifiable. La plupart évoque les « régimes juridiques applicables aux animaux » avec, d’un côté, « le régime juridique de l’animal approprié » ou des « animaux domestiques et assimilés », et, de l’autre côté, « le régime juridique de l’animal sauvage ». La distinction entre les règles applicables aux animaux libres et celles relatives aux animaux pris dans une activité humaine semble résister. Il faut ensuite descendre dans le raffinement de l’encadrement de chaque activité et de chaque corpus normatif. On en vient ainsi à préciser les règles applicables à l’élevage des primates pour l’expérimentation animale, à l’élevage de poulets de chair ou à la vente d’animaux de compagnie par exemple.

De fait, il paraît impossible de réduire le droit relatif aux animaux à la question de la protection de leur sensibilité. Nombre de règles poursuivent d’autres finalités, cumulativement, alternativement ou en opposition avec la protection.

Certaines règles susceptibles de protéger l’animal ont aussi un autre but. Outre la protection de la biodiversité, très présente en droit de l’environnement, il en va ainsi des objectifs de protection des intérêts économiques, de la santé publique ou de la moralité. On citera pour exemples la prohibition du dopage pour les animaux de compétition dans le code du sport[50], le contrôle de la mise sur le marché des médicaments vétérinaires dans le code de la santé publique[51] ou la prohibition des sévices sexuels sur animaux dans le code pénal[52]. Derrière une apparente proximité, la ligne directrice de la protection de la sensibilité animale peine aussi à rendre compte des solutions visant à préserver l’affection ou l’attachement symbolique. En matière civile, la jurisprudence applicable à la réparation du dommage moral lors de la perte d’un animal de compagnie, inaugurée par le célèbre arrêt Lunus[53], vient immédiatement à l’esprit. Elle a été complétée par une décision en matière de vente affirmant que le propriétaire ne peut se voir imposer le remplacement dès lors que « le chien en cause était un être vivant, unique et irremplaçable, et un animal de compagnie destiné à recevoir l’affection de son maître »[54]. Le code de l’action sociale et des familles, prévoit de son côté que « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence », lequel « prend en compte, de la manière la plus adaptée possible, les besoins de la personne accueillie, notamment lorsque celle-ci est accompagnée par un animal de compagnie »[55]. Ce n’est pas la sensibilité animale qui est ici protégée, mais bien les émotions et les perceptions du propriétaire. Certaines solutions ne sont pas directement liées à un attachement individuel, mais découlent d’une relation particulière d’un groupe humain à un écosystème. La disposition du code général de la propriété des personnes publiques permettant au préfet de constater « au profit des communautés d’habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt » l’existence sur les terrains domaniaux de la Guyane de droits d’usage collectifs pour la pratique de la chasse, et de la pêche[56] pourrait être interprétée en ce sens.

D’autres règles visent franchement des fins opposées à la protection. Il s’agit alors de limiter, voire d’anéantir, le potentiel nocif de certains animaux : leur capacité de blesser les hommes, de troubler la paix publique, de détruire les biens ou de transmettre des maladies. Sur le plan des risques de blessure, le code pénal sanctionne « le fait, par le gardien d’un animal susceptible de présenter un danger pour les personnes, d’exciter ou de ne pas retenir cet animal lorsqu’il attaque ou poursuit un passant »[57]. Les pouvoirs de police du maire intègrent la possibilité de contrôler les conditions de garde des « chiens dangereux » et de demander le placement en dépôt puis la mise à mort de tout animal « susceptible de présenter un danger pour les personnes ou les animaux domestiques »[58]. Certains chiens, dits « d’attaque », ne peuvent être achetés, cédés ou importés en raison des risques qu’ils représentent[59]. Le code de l’environnement offre la possibilité, sous certaines conditions, à « tout propriétaire ou fermier » de « repousser ou détruire […] les bêtes fauves qui porteraient dommages à ses propriétés »[60]. Le code de la route impose, quant à lui, que « l’animal isolé ou en groupe » ait un conducteur[61]. En matière de risques sanitaires, le code rural organise les responsabilités de l’Etat pour les « dangers sanitaires » en prévoyant que l’autorité administrative peut prendre « toutes mesures de prévention, de surveillance ou de lutte relatives aux dangers sanitaires de première catégorie », ce qui correspond notamment aux zoonoses, c’est-à-dire aux maladies transmissibles des espèces animales à l’espèce humaine (et réciproquement). C’est alors le régime le plus rigoureux qui leur est appliqué, imposant possiblement aux propriétaires ou détenteurs d’animaux de faire abattre ces derniers[62]. Le droit international va dans le même sens[63].

Sur le terrain économique, enfin, l’animal apparaît dans de nombreuses règles en tant que bien et valeur marchande. En droit national, l’application du régime des biens est explicite. On pourra citer aussi, à titre d’exemple, le code général des impôts dont les dispositions relatives à la taxe sur la plus-value ou au remboursement forfaitaire évoquent « le prix de cession des animaux vivants de boucherie et de charcuterie »[64] et les « opérations d’achat, d’importation, d’acquisition intracommunautaire, de vente, de commission ou de courtage portant sur les animaux vivants de boucherie et de charcuterie » qui imposent de « tenir une comptabilité matières retraçant au jour le jour les mouvements de ces animaux »[65]. En droit de l’Union européenne, notamment dans le cadre de la Politique agricole commune et de la politique du marché intérieur, les animaux sont des marchandises agricoles[66] et le droit international du commerce ne dit pas autre chose[67].

Ce rapide tour d’horizon montre que d’autres régularités que la protection de la sensibilité se dégagent de la lecture des textes. Il montre surtout que le foisonnement réglementaire est difficilement systématisable en un tout cohérent. Les animaux sont omniprésents dans nos vies et partout dans notre droit et ce dernier en restitue une figure caléidoscopique. A rebours de certaines analyses civilistes dessinant une architecture claire, avec l’article 515-14 c. civ. pour socle, l’étude des différentes branches du droit révèle une situation complexe. A propos du droit administratif, Hélène Pauliat notait que « l’animal intervient un peu partout dans les différentes activités de l’administration. Une étude exhaustive est donc impossible » et que si « l’animal contribue effectivement à l’appréhension des deux notions clés du droit administratif − le service public et la puissance publique », il « n’a pas encore de réel statut »[68]. Un propos similaire pourrait probablement être tenu dans la plupart des autres domaines.

B. La tentation de la coexistence

Faut-il, dès lors, combattre cette situation et travailler à la construction d’un statut (au sens d’ensemble cohérent) ? L’idée que l’ordonnancement juridique appellerait nécessairement la cohérence est elle-même sujette à discussion. Rémy Libchaber écrit ainsi qu’il « faut faire son deuil d’une présentation par trop rationnelle du système juridique »[69]. Selon lui, « les juristes tentent d’opposer [au] chaos [du droit] une volonté organisatrice, qui fait violence à sa nature propre en prétendant discipliner son essentielle confusion. Il faut louer cette tentative sisyphéenne, sans être dupe de ses limites : le désordre du droit est inévitable – mais constitutif de la notion »[70].

Le droit offre quelques exemples montrant que la coexistence de corpus légaux est un mode de fonctionnement connu et qu’il n’est pas nécessairement perçu comme problématique. En droit administratif[71], le principe de l’indépendance des législations est aujourd’hui débattu, certains auteurs considérant qu’il s’agit d’une « règle désuette », tandis que d’autres affirment son caractère de nécessité[72]. En droit européen, les textes de droit dérivé continuent à produire des définitions et à contenir des considérants interprétatifs valables pour leur seule mise en application, lesquels sont ensuite mobilisés par le juge européen qui livre des solutions valables pour un contentieux précis. S’il est donc vrai que l’évolution textuelle et jurisprudentielle va plutôt dans le sens du dialogue des juges et de la cohérence des législations, est-il nécessaire de concevoir un statut général unifiant les règles relatives aux animaux dans un ensemble totalement harmonieux ? La consultation des lexiques juridiques montre que même le terme « statut » peut être décliné en fonction des branches du droit : pour l’agent de la fonction publique, pour telle juridiction, pour telle procédure constitutionnelle, ou pour une personne ou un bien dont le sort dépend de la détermination des règles applicables au regard du Droit international privé[73].

L’option de la coexistence des normes aurait le mérite de lever quelques incertitudes problématiques. A titre d’exemple, considérer que l’article 515-14 c. civ. offre une définition générale de l’animal en droit conduit à évincer de la catégorie des « animaux » un certain nombre d’être vivants appartenant au règne animal selon les sciences naturelles. Pour ces dernières, en effet, est un animal tout être vivant multicellulaire se nourrissant de substance organique. Or, si les vertébrés sont équipés de processus et d’organes réagissant aux blessures, aux privations, aux maladies et aux interactions délétères avec leurs congénères et avec les humains, tous les animaux de la biologie n’ont pas cette caractéristique. Certains ne présentent pas de réaction apparente en cas d’atteinte à leur intégrité physique (par exemple, les éponges), d’autres présentent des réactions dont on ne sait pas mesurer les implications en termes de douleur physique (les insectes, par exemple), tandis que d’autres enfin expriment une douleur physique sans qu’il soit aisé de déterminer si elle s’accompagne d’une angoisse générant de la souffrance (les poissons par exemple). Or, il apparaît aisément que certaines de ces entités naturelles qui seraient ainsi exclues de la catégorie « animal » présentent pourtant des caractéristiques biologiques susceptibles de justifier l’adoption de normes juridiques spécifiques. L’huître ou la moule peut contracter une maladie susceptible de générer un danger pour la santé publique. Les insectes peuvent pulluler et détruire les biens, privés ou publics. Les poissons représentent une ressource économique, peuvent participer du patrimoine naturel du pays et certains d’entre eux peuvent susciter un attachement chez leur propriétaire. Tous ces points ne sont-ils pas liés à des spécificités animales et ne justifient-ils pas l’adoption de règles juridiques ?

A la réflexion, l’élaboration d’un statut juridique cohérent pour l’animal se révèle une entreprise aussi complexe que difficile à justifier tant que la finalité poursuivie par un tel projet n’est pas véritablement élucidée. Le constat de l’existence de régularités et la recherche de solutions transversales apporte une intelligibilité bienvenue. Plus largement, la diffusion de règles protectrices au sein des différentes branches du droit apparaît aussi indéniable qu’opportune. Néanmoins, il paraît prématuré de présenter ces règles comme les seules lignes directrices d’un statut. L’heure serait plutôt venue d’interroger avec curiosité les différentes branches du droit et les solutions variées applicables aux animaux pour mieux comprendre leurs finalités et percevoir à travers elles la complexité du monde animal et de nos interactions avec lui.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), Dir. Pech / Poirot-Mazères
/ Touzeil-Divina & Amilhat ;
L’animal & le droit administratif ; 2021 ; Art. 373.


[1] Sur l’hominisation et l’humanisation, M. Delmas-Marty, « Hominisation, humanisation : le rôle du droit », La lettre du collège de France, n° 32, octobre 2011, p. 25.

[2] R. Jussiau, L. Montméas et J.-C. Parot (avec la participation de M. Méaille), L’élevage en France. 10 000 ans d’histoire, Educagri Éditions, 1999.

[3] Enquête Kantar/FACCO 2018 : 50,1 % des foyers français possèdent au moins un animal et 43 % au moins un chien ou un chat, soit 14,2 millions de chats, 7,6 millions de chiens, 32 millions de poissons, 3,7 millions de rongeurs. Sur cette passion française : J.-P. Digard, L’homme et les animaux domestiques. Anthropologie d’une passion, Fayard, 1990 ; Les français et leurs animaux, Fayard, 1998.

[4] V. Maris, La part sauvage du monde. Penser la nature dans l’Anthropocène, Seuil, 2018.

[5] J.-P. Marguénaud, F. Burgat et J. Leroy, Le droit animalier, PUF, 2016 ; M. Falaise, Droit animalier, Bréal/Lexifac, 2e éd. 2020.

[6] G. Cornu/Association Henri Capitant, Vocabulaire juridique, PUF, 12e ed., 2018, verbo « Statut ».

[7] V. par exemple F. De Fontette, Vocabulaire juridique, PUF, 1994 ; R. Cabrillac (dir.), Dictionnaire du vocabulaire juridique, Litec, 2002 ; G. Cornu (dir.)/Association Henri Capitant, Vocabulaire Juridique, PUF, collection « Quadrige », 2004.

[8] G. Cornu/Association Henri Capitant, Vocabulaire juridique, PUF, 12e ed., 2018 ; S. Guinchard et T. Debard (dir.), Lexique des termes juridiques, Dalloz 2020.

[9] J. Carbonnier, « Le Code civil », in P. Nora (dir.), Les lieux de mémoire, Gallimard, collection « Quarto », 1997, p. 1345, réédité in Le Code civil 1804-2004, Livre du bicentenaire, Dalloz-Litec, 2004, p. 17 : « En moins de deux siècles, le pays a vu avec flegme déferler plus de dix constitutions politiques. […] Sa véritable constitution, c’est le Code civil -véritable non pas au sens formel, mais au sens matériel, pour emprunter aux publicistes une distinction usuelle ».

[10] P. Deumier, Introduction générale au droit, LGDJ 5e éd., 2019 p. 24 et s.

[11] F. Terré, « Volonté et qualification », Archives de philosophie du droit, 1957, t. 3, p. 100.

[12] CJCE, 13 juill. 1961, Meroni c/ Haute Autorité de la CECA et 9 juill. 1969, SA Portelange c/ SA Smith Corona Marchant international et autres ; CEDH, 13 juin 1979, Marcks c/ Belgique et 29 nov. 1991, Vermeire c/ Belgique ; C. cons. Déc. n° 99-421 DC du 16 déc. 1999, Rec. p. 136. A.-L. Valembois, « La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français », Cahiers du Conseil constitutionnel n° 17, mars 2005 ; P. Beauvais, « Le droit à la prévisibilité en matière pénale dans la jurisprudence des cours européennes », Archives de politique criminelle, vol. 29, no. 1, 2007, p. 3.

[13] Art. 1189 c. civ.

[14] J. Rivero, « Apologie pour les « faiseurs de systèmes » », Recueil Dalloz, 1951, chr. 23, p. 99.

[15] J.-P. Marguénaud, F. Burgat et J. Leroy, Le droit animalier, précité ; M. Falaise, Droit animalier, précité.

[16] K. Mercier et A.-C. Lomellini-Dereclenne, Le droit de l’animal, LGDJ, collection Systèmes, 2017

[17] J.-P. Marguénaud et J. Leroy (dir.), Code de l’animal, Lexis-Nexis, 2e éd., 2019.

[18] F. Burgat, « Préface », in J.-P. Marguénaud et J. Leroy (dir.), Code de l’animal, précité, p. V.

[19] J.-M. Coulon, « Préface » in K. Mercier et A.-C. Lomellini-Dereclenne, Le droit de l’animal, précité, p. 5.

[20] Ibid.

[21] K. Mercier et A.-C. Lomellini-Dereclenne, Le droit de l’animal, précité, p. 11.

[22] Art. L. 5141-5-2 CSP.

[23] Art. L. 214-3, ali. 1er, c. rur.

[24] Art. R. 653-1 à R. 655-1 c. pén. ; art. 521-1 c. pén.

[25] Art. 515-14 c. civ.

[26] Art. L. 214-1 c. rur.

[27] Art. R. 2152-7 c. com. Pub.

[28] Art. L. 424-1 c. cons.

[29] V. notamment  Directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux dans les élevages ; Directive 1999/74/CE du Conseil du 19 juillet 1999 établissant les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses ; Directive 2007/43/CE du Conseil du 28 juin 2007 fixant des règles minimales relatives à la protection des poulets destinés à la production de viande ; Directive 2008/119/CE du Conseil du 18 décembre 2008 établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux ; Directive 2008/120/CE du Conseil du 18 décembre 2008 établissant les normes minimales relatives à la protection des porcs.

[30] [30] Règlement n° 1/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 relatif à la protection des animaux pendant le transport ; Règlement n° 1099/2009 du 24 septembre 2009 sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort.

[31] Règlement (CE) n° 1/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 relatif à la protection des animaux pendant le transport.

[32] Règlement n° 589/2008 de la Commission du 23 juin 2008 modifié portant modalités d’application du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les normes de commercialisation applicables aux œufs ; Règlement n° 1308/2013 du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles et abrogeant les règlements (CEE) n°922/72, (CEE) n°234/79, (CE) n°1037/2001 et (CE) n°1234/2007 du Conseil – Annexe VII, partie VI .

[33] Règlement (CEE) n° 3254/91 du Conseil, du 4 novembre 1991, interdisant l’utilisation du piège à mâchoires dans la Communauté et l’introduction dans la Communauté de fourrures et de produits manufacturés de certaines espèces animales sauvages originaires de pays qui utilisent pour leur capture le piège à mâchoires ou des méthodes non conformes aux normes internationales de piégeage sans cruauté.

[34] CJUE, 17 mars 2021, C-900/19, One Voice et Ligue pour la protection des oiseaux ; CE, 28 juin 2021, Association One Voice et Ligue française pour la protection des oiseaux, n° 425519 e.a. ; Association One Voice et Ligue française pour la protection des oiseaux, n° 434365 e.a. ; Fédération nationale des chasseurs et Fédération régionale des chasseurs de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, n° 443849.

[35] Art. L. 411-1 c. env.

[36] V. not. Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) du 3 mars 1973 ; Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe, du 19 septembre 1979 ; Convention de Bonn sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage du 23 juin 1979 ;

[37] Directive 79/409/CEE du 2 avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;Directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ; Règlement (CE) n° 1007/2009 du 16 septembre 2009 (modifié en 2015) sur le commerce des produits dérivés de phoque.

[38] Art. R. 5143-2 code général de la propriété des personnes publiques

[39] Article L. 2215-3 code général des collectivités territoriales

[40] Art. L. 236-1 code de la recherche.

[41] Art. 521-1 et 521-2 c. pén.

[42] Art. L. 1253-2 code des transports

[43] Art. L. 214-12, L. 214-19, L. 214-20 et L. 215-13 c. rur.

[44] Règlement (CE) n° 1/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 sur la protection des animaux pendant le transport.

[45] V. Bouhier, « Le difficile développement des compétences de l’UE dans le domaine du bien-être des animaux », RSDA 1/2013, pp. 353 ; Dossiers Bien-être animal et Effectivité du droit et bien-être animal, Revue de l’Union européenne n° 452 et 453, septembre et octobre 2021.

[46] La démarche n’est pas nouvelle : P. Blagny, L’animal considéré comme être physiologiquement sensible en droit pénal français, Thèse Dijon 1967 ; F. Burgat, La protection de l’animal, PUF, collection « Que sais-je ? », 1997 ; M.-B. Desvallon, « Le statut juridique de l’animal en France », in Droit et animaux : Rencontres de la société de législation comparée. Dialogue franco-italien 21 et 22 septembre 2018, Société de législation comparée, collection colloques vol. 39, 2019, p. 9.

[47] J.-P. Marguénaud, L’animal en droit privé, PUF, 1992.

[48] J.-P. Marguénaud, « Introduction », in J.-P. Marguénaud, F. Burgat et J. Leroy, Le droit animalier, précité, p. 7.

[49] S. Desmoulin-Canselier, « De « l’espèce » aux « primates non humains » : origines, interprétations et implications des classifications gradualistes en droit », in E. De Mari et D. Taurisson-Mouret (dir.), Ranger l’animal – L’impact de la norme en milieu contraint (II), Victoire editions, 2014, p. 34.

[50] Art. L. 241-2 code du sport.

[51] Art. L. 5141-1 à L. 5146-5 CSP

[52] Art. 521-1 c. pen.

[53] Civ. 16 janv. 1962, D. 1962. Jur. 200, note R. Rodière.

[54] Civ. 1ère, 9 décembre 2015, pourvoi n° 14-25.910, S. Desmoulin-Canselier, « De la sensibilité à l’unicité : une nouvelle étape dans l’élaboration d’un statut sui generis pour l’animal ? », Rec. Dalloz 2016 p. 360.

[55] Art. L. 345-2-2, alinéa 1 et 3, code de l’action sociale et des familles.

[56] Art. R. 5143-1 code général de la propriété des personnes publiques

[57] Article R. 623-3 c. pén.

[58] Article L. 211-11 c. rur.

[59] Art. L. 215-2 et s. c. rur.

[60] Art. L. 427-9 c. env.

[61] Art. R. 412-44 code de la route.

[62] Art. L. 201-4 c. rur.

[63] Chapitres 1 et 2, Code sanitaire pour les animaux terrestres de l’OIE.

[64] Annexe 2, Article 267 bis Code général des impôts

[65] Article 267 quater, Code général des impôts (annexe 2)

[66] C. Del Cont, « L’animal d’élevage dans le droit de l’Union européenne : produit agricole et être sensible ou la  difficile conciliation de l’objectif de bien-être animal et des objectifs économiques », Revue de l’Union européenne n° 453, octobre 2021.

[67] Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce(GATT), 1947 ; Accord de Marrakech instituant l’Organisation Mondiale du Commerce, 1994

[68] H. Pauliat, « Les animaux et le droit administratif », Pouvoirs, 2009/4 n° 131, p. 57.

[69] R. Libchaber, L’ordre juridique et le discours du droit. Essai sur les limites de la connaissance du droit, LGDJ 2013, p. 421.

[70] Ibid. p.  25.

[71] V. not. CE 11 octobre 1963, Ministre de la construction, n° 60-018 ou CE 9 février 1977, Dame P. et autres, n° 00037 ; CE 20 mai 1966, Dhiser, n° 57411 ; CE 18 novembre 1983, Burgy, n° 37859 ; CE 25 février 2015, Communauté d’agglomération de Mantes-en-Yvelines, n° 367335.

[72] M.-F. Delhoste, L’indépendance des législations : un principe jurisprudentiel controversé à contrecourant de l’évolution législative : étude dans le cadre des polices administratives spéciales, Thèse, Université Toulouse 1, 1999.

[73] S. Guinchard et T. Debard (dir.), Lexique des termes juridiques, Dalloz 2020.


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ParJDA

L’abattage rituel & l’animal

Art. 371.

Cet article fait partie intégrante du dossier n°08 du JDA :
L’animal & le droit administratif
… mis à la portée de tout le monde

par M. Clément Benelbaz,
Maître de conférences en droit public,
Université Savoie Mont Blanc
Membre du Centre de recherche en droit Antoine Favre
Membre associé du Centre d’Etudes et de Recherches Comparatives sur les Constitutions, les Libertés et l’Etat (C.E.R.C.C.L.E.), Université de Bordeaux

Un certain nombre de religions imposent de respecter des prescriptions alimentaires, afin que le croyant pense sans cesse à son Dieu, notamment à des périodes particulières. Chez les Juifs, seule la nourriture casher est acceptée, et la Bible énonce alors la liste des animaux purs et impurs : les animaux à corne[1] fendue, au pied fourchu et qui ruminent peuvent être mangés ; de même seuls les animaux à nageoires et écailles, et certains oiseaux sont énumérés[2]. De même, la bête ne doit pas être mélangée au lait, en vertu de la prescription : « Tu ne feras point cuire un chevreau dans le lait de sa mère »[3].

Dans le catholicisme la consommation de viande est interdite le vendredi et pendant le Carême, période qui dure quarante jours avant Pâques.

Les musulmans interdisent le porc considéré comme impur, ainsi que l’alcool ; la nourriture doit donc être halâl.

Les bouddhistes, les hindouistes, les sikhs, sont quant à eux souvent végétariens, car croyant en la réincarnation de toute vie.

De plus, dans le judaïsme et l’islam[4], l’abattage des animaux doit suivre un rituel particulier, par une personne agréée, à l’aide d’un couteau extrêmement aiguisé, et exécuté le plus rapidement possible afin de ne pas faire souffrir la bête.

Dans cette première religion, on parle de Shehita, en vertu de la règle selon laquelle: « Garde- toi de manger le sang, car le sang, c’est la vie ; et tu ne mangeras pas la vie avec la chair. Tu ne le mangeras pas : tu le répandras sur la terre comme de l’eau »[5]. Dans la seconde, on parle de Dhabiha, et les animaux peuvent être abattus par « les gens du Livre »[6].

La religion chrétienne en revanche a abandonné les interdits alimentaires avec le Concile de Jérusalem en 49[7].

L’abattage rituel est assurément une pratique extrêmement ancienne, et on la retrouve également sous l’Antiquité. Cependant, abattage rituel et sacrifice doivent être distingués : l’abattage consiste à tuer un animal pour la consommation ; le sacrifice en revanche consiste en une offrande à Dieu ou à un dieu.

Dans tous les cas, tuer l’animal fait partie intégrante d’un rite, il s’accompagne de prières, et seuls des sacrificateurs habilités peuvent le pratiquer, puisqu’il s’agit d’honorer les dieux, mais aussi de « faire acte de commensalité » avec eux[8], ce qui permet d’obtenir leur pardon en cas d’offense[9], ou d’avoir leurs grâces[10]. Ainsi, les haruspices voient dans les entrailles « des informations qui peuvent intéresser l’action humaine »[11].

Si les cultes grec et romain ont disparu, l’abattage rituel demeure une prescription religieuse importante dans le judaïsme et dans l’islam, ce qui a pu conduire à un certain nombre de stigmatisations.

Par exemple, à la fin du XIXème siècle, apparaissent en France des fantasmes antisémites au sujet de viandes fournies par des bouchers juifs. Ainsi, le marquis de Morès, aventurier peu scrupuleux, à l’occasion éleveur un certain temps en Amérique du Nord, proche de Drumont et des boulangistes, se lie avec les bouchers des abattoirs de la Villette, qui entrent en conflit avec les bouchers juifs. Leurs pratiques sont en effet condamnées comme étant « une preuve supplémentaire de l’ »exotisme » et du caractère inassimilable du peuple juif »[12]. Le 9 mars 1892, le quotidien Gil Blas publie une « circulaire » adressée au directeur de la rédaction par le marquis de Morès, dans laquelle il révèle une « enquête personnelle sur la façon dont nos troupes sont fournies de viande »[13], et accuse les juifs d’acheter des bêtes malades et impropres pour ensuite en approvisionner l’armée. L’enquête judiciaire qui s’ensuit démontre que toutes les viandes étaient consommables, mais l’œuvre du marquis a marqué les esprits, et comme le note G. Kauffmann, « elle va préparer le terrain au déploiement de la propagande antisémite pendant l’affaire Dreyfus ».

Les abattages rituels ont toujours permis de nourrir un certain nombre de délires paranoïaques, comme par exemple celui de moutons égorgés « dans des arrière-boutiques ou dans des escaliers d’immeuble »[14]

Pour autant, cette pratique soulève un certain nombre d’interrogations sur le plan juridique : comment et au nom de quoi peut-elle être protégée, mais aussi encadrée ? En réalité, l’abattage rituel confronte bon nombre de règles et de droits fondamentaux : s’il s’agit d’une composante de la liberté de religion, alors elle peut, et doit même par moments, être garantie par les pouvoirs publics (I). Mais comme toute liberté lorsqu’elle s’extériorise, elle ne saurait être absolue, et elle peut nécessairement faire l’objet d’un certain nombre de restrictions. Certaines seront justifiées, classiquement, par l’ordre public, d’autres le seront au nom du bien-être animal, et il s’agira alors d’étudier comment la liberté de religion peut se trouver limitée par ces considérations (II).

I. L’abattage rituel, composante de la liberté de religion.

La pratique de l’abattage rituel constitue une dimension de la liberté de religion, un rite, même une prescription que doivent respecter certains croyants. L’enjeu consiste alors à déterminer comment elle peut se concilier avec d’autres règles. La première est celle de l’étourdissement préalable des animaux avant de les tuer. Si cette dernière devient de plus en plus importante, il importe alors de se demander les raisons pour lesquelles l’abattage rituel pourrait y contrevenir (A).

Ensuite, si la pratique est une manifestation de la liberté de religion, alors elle se trouve nécessairement confrontée aux principes de laïcité et de Séparation des Eglises et de l’Etat. En effet, dans quelle mesure revient-il aux autorités publiques d’encadrer, voire de prendre en charge cette pratique, les rites, ou encore les sacrificateurs (B) ?

A. La confrontation à l’étourdissement préalable

La règle de l’étourdissement préalable commence à s’implanter en Europe dès la fin du XIXème – début du XXème siècle, et les raisons sont diverses. Parfois, la motivation peut être celle de meilleures conditions sanitaires et de consommation, parfois, il peut être question d’empêcher un culte d’exercer un rite.

Ainsi, suite à une initiative populaire du 20 août 1893, la Suisse adopte un texte qui dispose qu’il est « expressément interdit de saigner les animaux de boucherie sans les avoir étourdis préalablement »[15]. Si l’idée est de prendre en compte la condition animale à travers l’étourdissement préalable, le vote se fait également dans un contexte d’antisémitisme marqué[16]. Par la suite, la loi bavaroise du 16 janvier 1930 pose la règle de l’étourdissement préalable, et ne prévoit pas de dérogation, ce qui interdit la Shehita. Puis la loi allemande du 21 avril 1933 la prohibe sur tout le territoire[17].

Parallèlement, sous la France de Vichy, l’abattage rituel juif n’est pas directement visé dans un premier temps[18]. Il est interdit fin 1942 par circulaire du préfet de police, M. Bussière[19], puisqu’est exigé que tout animal soit rendu insensible et inerte avant d’être égorgé. Le journal Le Matin estime ainsi que le texte « confirme implicitement l’interdiction qui fut faite par une précédente ordonnance de procéder à tout abattage selon le rite juif ».

On le voit, à travers ces premiers textes, interdire l’abattage rituel vise purement et simplement, à travers l’étourdissement préalable, à entraver l’exercice d’un culte, donc un rite, ce qui constitue une atteinte à la liberté de religion.

Par la suite, plusieurs textes en France imposeront la règle de l’étourdissement après immobilisation des animaux, afin d’assurer de meilleures conditions d’abattage. Le premier est le décret du 16 avril 1964[20], pour les animaux de boucherie et de charcuterie, avant leur saignée. Mais une exception est immédiatement prévue, notamment en cas d’égorgement rituel[21]. Par la suite, un décret de 1970[22] étend la règle pour les volailles et rongeurs domestiques, tout en maintenant la dérogation en cas d’égorgement rituel. Il est en effet précisé que ce dernier « ne peut être effectué que par des sacrificateurs habilités par des organismes religieux agréés par le ministère de l’agriculture, sur proposition du ministre de l’intérieur ».

Le décret du 1er octobre 1980[23] reconnaît toujours l’abattage rituel comme exception à la règle de l’étourdissement préalable, mais il est indiqué qu’il ne peut se faire en dehors d’un abattoir.

Enfin, le décret du 1er octobre 1997[24] relatif à la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort définit l’abattage comme « le fait de mettre à mort un animal par saignée », mais ne précise pas ce qu’il faut entendre par abattage rituel. Quoi qu’il en soit, l’étourdissement demeure bien la règle, et les exceptions sont l’extrême urgence ou l’abattage rituel[25].

Le droit de l’Union européenne et le droit du Conseil de l’Europe vont également se saisir de la question de l’étourdissement préalable, à travers notamment une directive de 1974[26], la convention européenne sur la protection des animaux dans les élevages de 1978[27], une autre directive en 1993[28] ou encore un règlement de 2009[29].

Dès lors, le cœur du problème est le suivant : l’abattage rituel constitue-t-il un élément de la liberté de religion, justifiant une exception à l’étourdissement préalable ? La première difficulté réside dans la détermination des contours de cette liberté. La Cour européenne des droits de l’Homme, notamment dans l’arrêt Kokkinakis de 1993[30], avait précisé qu’elle comporte plusieurs facettes : il s’agit tout d’abord d’un droit général, qui ne connaît pas de limites : celui d’avoir ou non une conviction religieuse, ou même d’en changer. Mais la liberté de religion est aussi un droit spécifique, reposant sur la possibilité de manifester sa religion, qui est soumis éventuellement à des limites. Plus précisément, la liberté religieuse relève d’abord du for intérieur, absolu, mais elle implique nécessairement une dimension collective, et donc, entre autres, le droit de manifester sa religion de façon collective ou plus personnelle. Il en résulte notamment le droit de la pratiquer par un culte, à travers des rites, des pratiques, sans quoi elle risquerait de demeurer lettre morte.

Pour ce qui est de l’abattage rituel, celui-ci relève bien de l’article 9 de la Convention européenne des droits de l’Homme, et de l’article 10 de la Charte des droits fondamentaux : il s’agit d’une composante de la liberté de religion.

Dès lors, les deux Cours européennes adoptent la même position : la Cour européenne des droits de l’Homme, dans l’arrêt Cha’are Shalom Ve-Tsedek[31] s’était penchée sur la question d’une réglementation des abattages rituels en France. Les juges de Strasbourg estimèrent qu’en instituant une exception au principe de l’étourdissement préalable des animaux destiné à l’abattage (régime dérogatoire réservé aux seuls sacrificateurs habilités par les organismes religieux agréés – dont ne faisait pas partie la plaignante -), le droit interne avait concrétisé un engagement positif de l’Etat, visant à assurer le respect effectif de la liberté de religion. Dès lors, bien que l’abattage rituel doive être considéré comme relevant du droit de manifester sa religion, par l’accomplissement de rites, la méthode d’abattage n’en fait, quant à elle, pas partie, et la liberté religieuse ne saurait englober le droit à procéder personnellement à l’abattage rituel et à la certification qui en résulte.

La Cour de justice de l’Union européenne consacrera dans les mêmes termes que l’abattage rituel est protégé et justifié par « l’engagement positif du législateur de l’Union de permettre la pratique de l’abattage d’animaux sans étourdissement préalable, afin d’assurer le respect effectif de la liberté de religion »[32].

On le voit, tant en droit interne qu’européen, l’abattage rituel peut faire échec à la règle d’étourdissement préalable, dans la mesure où il garantit une dimension de la liberté de religion.

Cependant, cette dernière n’est pas absolue, et les juges européens ont également admis que ni l’article 9 de la CEDH ni l’article 10 de la Charte des droits fondamentaux ne protègent n’importe quel acte, pour l’unique raison qu’il est motivé ou inspiré par une religion ou une conviction. Dès lors, en tant que composante de la liberté de religion, l’abattage rituel soulève nécessairement des questions lorsqu’il est confronté cette fois aux principes de Séparation des Eglises et de l’Etat.

B. La confrontation à la Séparation

Le principe de laïcité garantit les libertés de conscience et de religion, et implique également la Séparation des Eglises et de l’Etat, telle qu’elle est définie par la loi du 9 décembre 1905[33]. La Séparation consiste, conformément à l’article 2 de cette loi, à ce que la République ne reconnaisse, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. Dès lors l’Etat, pas plus qu’un juge d’ailleurs[34], ne sauraient en aucun cas porter une appréciation sur le contenu d’une croyance, sa véracité, ou juger si le rite est bien respecté[35].

Or la question de l’abattage rituel soulève nécessairement des interrogations à ce sujet, et celle d’une éventuelle immixtion de l’Etat dans les affaires religieuses.

Tout d’abord, l’abattage implique que seuls certains sacrificateurs soient habilités à cette pratique. Ainsi, le décret de 1980 précisait déjà que l’abattage ne peut être effectué qu’en abattoir, par des sacrificateurs habilités par les organismes religieux, et agréés par l’Etat ; si aucun organisme n’a été agréé, le préfet du département dans lequel est situé l’abattoir, peut accorder des autorisations individuelles. C’est d’ailleurs ce que confirmera un décret de 1997[36] transposant une directive européenne de 1993[37].

En vérité, le problème est ancien, et la question s’était déjà posée dans une affaire en 1914. En l’espèce, le maire d’Alger avait informé un requérant que seuls les sacrificateurs désignés par l’association cultuelle israélite dévolutaire des biens de l’ancien Consistoire étaient autorisés à abattre les bêtes dans l’abattoir de la commune, et habilités à certifier la viande casher. Le Conseil d’Etat estima que s’il revenait au maire de prendre les mesures pour permettre aux schoets[38] d’accomplir leurs missions selon les règles religieuses dans l’enceinte de l’abattoir, en revanche, il ne pouvait, sans méconnaître le caractère public de l’équipement, et sans porter atteinte aux principes de la liberté de culte garantie par la loi de 1905, et de la liberté du commerce et de l’industrie, interdire l’accès à toute personne autre que schoet[39].      

Dès lors, l’Etat peut encadrer les sacrificateurs : tel est bien d’ailleurs le sens de l’article R. 214‑75 du Code rural qui dispose que « l’abattage rituel ne peut être effectué que par des sacrificateurs habilités par les organismes religieux agréés, sur proposition du ministre de l’intérieur, par le ministre chargé de l’agriculture ». Seuls des représentants des cultes peuvent effectuer les exécutions rituelles, mais aussi les certifications et les contrôles.

En France, pour les juifs, l’organisme reconnu est l’Association consistoriale israélite de Paris, émanation du Consistoire et du Grand Rabbinat ; le Beth Din (tribunal) délivre le label KBPD (Kasher Beth Din de Paris)[40]. En effet, seule l’Association a reçu l’agrément : le Conseil d’Etat avait d’ailleurs jugé que l’association cultuelle Cha’are Shalom Ve‑Tsedek ne présentait pas le caractère d’organisme religieux au sens de l’article 10 du décret de 1980, et donc ne pouvait y prétendre[41]. Afin de justifier le refus, le ministre de l’Intérieur se fondait sur l’article 19 de la loi de 1905, qui impose aux associations cultuelles d’avoir exclusivement pour objet l’exercice d’un culte, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. La Cour européenne, on l’a vu, avait alors jugé que la règlementation française sur l’abattage rituel ne violait pas la Convention.

Pour les musulmans, il s’agit de la Grande mosquée de Paris[42], de la mosquée de Lyon et de la mosquée d’Evry[43].

Or, il est bien question d’agréer, donc de reconnaître certains organismes religieux comme étant seuls compétents pour procéder à l’abattage rituel, et s’assurer que celui-ci se fait conformément aux prescriptions religieuses. Dès lors, on peut se demander si cela n’irait pas à l’encontre de l’article 2 de la loi de 1905.

Mais en réalité, la notion de reconnaissance n’est pas celle qu’entendait le Concordat conclu entre Napoléon et Pie VII admettant des cultes reconnus. Depuis 1905, les établissements du culte sont supprimés, les cultes ne sont plus un service public, ils n’ont plus de statut officiel, et il ne s’agit plus pour l’Etat de s’immiscer dans la croyance ou dans le rite. Seuls les organismes habilités le feront.

Le fait est, d’ailleurs qu’a pu se poser la question de savoir si était légale la décision de renouveler ou non une habilitation à procéder à l’abattage rituel. Ainsi, dans une affaire de 2018, le Président de la cacherout de l’Association consistoriale israélite de Paris avait révoqué l’autorisation de sacrificateur rituel du requérant.

Le Conseil d’Etat a rappelé que celle-ci ne repose que sur des critères religieux : dès lors il ne s’agit pas d’un acte administratif, les organismes religieux n’étant pas chargés d’une mission de service public[44]. Ici, le Conseil d’Etat estime que rien n’indiquait que les pouvoirs publics, notamment à travers l’article du Code rural, aient entendu reconnaître que l’habilitation relève d’une telle mission.  Les décisions d’habilitation des organismes religieux ne relèvent donc pas du contrôle du juge temporel.

Par conséquent, le principe de Séparation se trouve sauvegardé. Pourtant, il n’y est fait aucune référence dans la décision, pas même à la loi de 1905, depuis laquelle les cultes ne sont plus un service public…

Mais au-delà de l’habilitation des sacrificateurs, une autre difficulté se présente, puisque les abattages rituels ne peuvent se faire que dans des abattoirs agréés. Revient-il alors à l’autorité publique de les mettre en place ?

Telle était notamment la question soulevée en 2011 dans l’affaire Communauté urbaine du Mans – Le Mans Métropole[45]. Etait en jeu la délibération prise par la communauté urbaine arrêtant à 380 000 € l’enveloppe budgétaire destinée à l’aménagement de locaux désaffectés en vue d’y aménager un abattoir temporaire agréé d’ovins, essentiellement dans le but de le faire fonctionner au moment de l’Aïd-el-Kébir. Les deux juridictions du fond saisies de l’affaire, le tribunal administratif puis la cour administrative d’appel, censurèrent cette délibération au motif qu’elle était constitutive d’une aide à un culte.

Devant le Conseil d’Etat, le rapporteur public estima qu’il s’agissait d’un objet mixte, c’est-à-dire partiellement cultuel. Le raisonnement était le même que dans l’affaire de la basilique de Fourvière au sujet de la construction d’un ascenseur pour y accéder[46] : ce n’est pas parce qu’un équipement est partiellement utilisé pour des activités cultuelles qu’il devient affecté au culte, et donc que le financement devient une aide au culte[47]. Mais ici l’abattoir était finalement indispensable pour l’exercice du culte : sans lui pas d’abattage rituel pour la fête religieuse. La question portait en réalité une fois de plus sur l’existence ou non d’un intérêt public local, mais dissimulé sous de l’ordre public et plus précisément de la salubrité et de la santé publiques. Il ne convenait pas de se demander s’il y avait un intérêt public local à ce que soit installé un abattoir permettant d’effectuer les abattages rituels (comment évaluer alors les besoins de la population locale musulmane ? On imagine mal l’autorité publique sonder les citoyens ou leur demander s’ils ont ce besoin-là), mais plutôt de se placer sur le terrain de l’ordre public.

Le Conseil d’Etat cassa l’arrêt de la cour administrative d’appel pour erreur de droit. Selon le schéma classique retenu dans l’ensemble des décisions de juillet 2011, il jugea que la loi du 9 décembre 1905 ne faisait pas obstacle à ce qu’une collectivité territoriale construise, acquière un équipement ou autorise l’utilisation d’un équipement existant, afin de permettre l’exercice de pratiques à caractère rituel relevant du libre exercice des cultes. Mais cette faculté ne peut être légalement mise en œuvre que si sont respectées trois conditions : il faut qu’existe un intérêt public local, tenant notamment à la nécessité que les cultes soient exercés dans des conditions conformes aux impératifs de l’ordre public, en particulier de la salubrité et de la santé publiques, et il faut que le droit d’utiliser l’équipement soit concédé dans des conditions, notamment tarifaires, qui respectent – troisième condition – les principes de neutralité à l’égard des cultes et d’égalité entre eux qui excluent toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte.

Deux de ces conditions sont habituelles : il s’agit de celles tenant au respect de la neutralité à l’égard des cultes et d’égalité entre eux, principes qui sont deux manifestations concrètes de la laïcité, ainsi qu’à l’exigence d’un tarif excluant toute libéralité, ce qui est un écho direct à la loi du 9 décembre 1905. Celle tenant à l’intérêt public local mérite, en revanche, quelques précisions. Il est clair que le Conseil d’Etat n’a pas entendu juger que la participation d’une collectivité publique à l’aménagement d’un abattoir pour des pratiques rituelles était toujours légale : cela dépend de l’état de l’offre (à quelle distance trouve-t-on des abattoirs utilisables et avec quelles capacités ?) et de la demande (quel est le nombre d’abattages rituels dans le territoire concerné ?). En fonction de ces éléments, l’intérêt local consistant à garantir l’ordre public sera avéré ou non.

Mais pèse-t-il alors sur les collectivités une obligation de procéder aux aménagements nécessaires ? Dans cette décision, il fut décidé que le financement de l’équipement n’était pas une aide au culte dès lors qu’il répondait à un intérêt public local. Mais ce dernier étant celui des fidèles se teinte manifestement de connotation religieuse.

Assurément, l’abattage rituel est une composante du libre exercice des cultes, il est une des manifestations des croyances. Par ailleurs, il est clair aussi que l’ordre public peut être invoqué pour limiter cette extériorisation des croyances, comme le fait de procéder à des abattoirs en dehors de ceux prévus. Mais cela doit-il conduire la personne publique à le prendre en charge et à le financer ?

A ce titre, M. Touzeil-Divina se demandait : « Doit-on ouvrir les portes de l’abattoir à des usagers qui se déclareraient hindous et souhaiteraient, au nom de la déesse Karly sacrifier quelques boucs ou encore, à la romaine, à des adeptes vintage de Jupiter désirant égorger une chèvre en offrande ? De plus, en été, un athée pourra-t-il disposer à son gré du lieu pour préparer un méchoui ? »[48].

En tout état de cause, le principe de non financement se trouve écarté et surtout cède face à l’intérêt public local, notion pourtant totalement étrangère à la loi de 1905 et aux exceptions audit principe, pourtant clairement énoncées aux articles 13 et 19. Il n’existe sans doute en revanche pas d’obligation positive des pouvoirs publics de mettre en place des abattoirs ou de quelconques aménagements afin de permettre l’exercice du culte.

Toujours est-il que cette position du Conseil d’Etat fut confirmée par la Cour administrative de Nantes suite au renvoi de la juridiction suprême[49], et ce dispositif est conforme au droit de l’Union. Les dérogations sont encadrées, puisqu’il ne suffit pas d’être un abattoir agréé pour pouvoir effectuer des abattages rituels : en effet ces derniers nécessitent un régime d’autorisation, délivrée par le préfet, et selon des conditions matérielles, techniques, de formation du personnel, et de respect de procédures administratives.

Cependant, la question se pose enfin de savoir si ces abattoirs agréés sont en nombre suffisant, notamment pour absorber la demande en période de fêtes religieuses. C’est pourquoi une circulaire de 2018 préconisait de « saturer » les capacités d’abattages des abattoirs pérennes avant d’envisager la mise à disposition d’abattoirs temporaires[50]. De plus, ces derniers sont soumis à un agrément, obtenu après une période d’essai de trois mois minimum, ce qui permet de vérifier que toutes les conditions relatives aux abattoirs pérennes soient remplies.

En somme, cette circulaire répond partiellement à l’interrogation suscitée par l’arrêt Le-Mans-Métropole de 2011, qui consistait à déterminer quand l’autorité publique devait mettre en place de tels abattoirs, et comment évaluer l’intérêt public local.

On le voit, l’abatage rituel laisse certaines interrogations en suspens ; s’il s’agit d’une garantie de la liberté de religion, qui justifie l’exception à la règle d’étourdissement préalable, il apparaît cependant que sa mise en œuvre peut conduire également à des entorses à la Séparation. Concrètement, il est possible de se demander si à travers la jurisprudence du Conseil d’Etat, il ne revient pas à l’autorité publique de construire ou de mettre à disposition des équipements cultuels, dès lors que les fidèles n’en disposeraient pas. Corrélativement, cela impliquerait alors que l’exercice d’un culte soit financé par des fonds publics, ce qui mettrait radicalement à mal les principes de la Séparation.

Au-delà des garanties, il convient de s’interroger sur les encadrements et limitations possibles à l’abattage rituel, lesquels semblent de plus en plus nombreux, quitte à porter atteinte à la liberté de religion.

II. L’abattage rituel, objet de limitations.

Comme toute liberté, celle de religion peut faire l’objet de restrictions lors de son extériorisation, et tel est bien le cas de l’abattage rituel. Si les considérations humaines, et notamment l’ordre public sont des restrictions classiques (A), d’autres émergent de plus en plus, cette fois au nom du bien-être animal (B).

A. Des restrictions au nom de considérations humaines

Afin de s’assurer que l’abattage rituel serait conforme aux règles d’ordre public, et notamment d’hygiène et de santé publiques, il a été nécessaire que les pouvoirs publics s’en saisissent, et l’encadrent. Ainsi, dès le début du XXème siècle, le législateur est intervenu, par exemple avec la loi du 1er août 1905 sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et les falsifications des denrées alimentaires et des produit agricoles[51], qui permit notamment de condamner des bouchers ayant vendu de la fausse viande casher[52].

Mais c’est également le juge qui une fois encore veille à la conciliation des règles d’ordre public avec le libre exercice des cultes.

Si peu de décisions sont relatives à l’abattage rituel, il est toutefois possible de souligner une affaire tranchée par le Conseil d’Etat en 1936. En l’occurrence, le maire de Valenciennes avait refusé d’autoriser l’abattage des animaux selon les rites juifs, et imposé que tout abattage se ferait au moyen d’un pistolet automatique[53]. Les juges estimèrent que s’il revenait au maire de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon fonctionnement des abattoirs, dans l’intérêt de l’ordre public, il lui appartenait toutefois de concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect des libertés publiques. Or il ne pouvait y porter atteinte que dans la mesure « nécessaire au maintien de l’ordre », ce qui n’était pas le cas.

Cette jurisprudence nous semble aujourd’hui très classique, et elle trouve encore des applications de nos jours.

Ainsi, dans une affaire de 2004, le préfet de l’Essonne avait interdit le déchargement et la mise en vente des ovins et caprins vivants dans tout le département, sauf ceux à destination des abattoirs et élevages déclarés, pendant la période de la fête de l’Aïd-el-Kébir afin d’éviter les abattages clandestins. Une entreprise qui avait élevé une centaine de bêtes pour les livrer à des particuliers demanda l’annulation de l’arrêté. Le problème était que si elles étaient livrées afin d’être sacrifiées rituellement par des particuliers, cette procédure était illégale ; si les particuliers sollicitaient ensuite une autorisation de la Direction des services vétérinaires pour acheminer les animaux hors du département et les faire abattre en abattoirs agrées, cela était tout à fait possible. L’arrêté fut jugé légal, dans un but de salubrité publique, car l’Administration ne disposait « d’aucun autre moyen » de s’assurer que les animaux seraient mis à mort dans des conditions réglementaires. En revanche, cela ne devait pas excéder la durée nécessaire à la poursuite de cet objectif[54].

Le principe de l’abattage rituel doit donc être mis en balance avec les autres libertés et l’ordre public. Ainsi, en 2013, le Conseil d’Etat confirma la position selon laquelle la dérogation à l’obligation d’étourdissement des animaux, donc l’abattage rituel, concilie les objectifs de police sanitaire et la garantie du libre exercice des cultes[55]. En l’occurrence, fut rejeté le recours contre la décision implicite du Premier ministre d’abroger l’exception à l’étourdissement des animaux, préalablement à leur abattage ou mise à mort, prévue à l’article R. 214-70 §1 alinéa 1er du Code rural et de la pêche maritime, et qui permet de déroger à la règle si l’étourdissement n’est pas compatible avec la pratique de l’abatage rituel. Dans cette décision, les juges estimèrent qu’il revient bien au Premier ministre, au titre de ses pouvoirs de police générale, de s’assurer que l’abattage des animaux soit effectué dans des « conditions conformes à l’ordre public, à la salubrité et au respect des libertés publiques ». Pour précisions d’ailleurs, le juge rappelle que si le principe de laïcité impose l’égalité des citoyens et le respect des croyances, mais aussi la garantie du libre exercice des cultes[56], ici, la dérogation permettait précisément de concilier les objectifs de police sanitaire, l’égalité des croyances ainsi que leur respect. Pour le Conseil d’Etat d’ailleurs, le terme de « pratique de l’abattage rituel » est suffisamment précis, la dérogation reposant sur « un système d’habilitation préalable sous le contrôle du juge administratif ». Dès lors, ni le principe de laïcité, ni le principe d’égalité ne sont violés par cette pratique.

Enfin, en aval également, l’abatage rituel soulève la question de la labellisation des produits, et notamment celle de savoir s’ils peuvent comporter la mention « agriculture biologique ». Ainsi, l’association française OABA avait demandé à la France de cesser la publicité et la commercialisation de steaks hachés hallal étiquetés « bio ». Suite au refus des autorités, l’affaire fut portée devant la CJUE[57] : il s’agissait alors de déterminer si l’abattage rituel répondait ou non aux objectifs de bien-être animal et de réduction de leur souffrance qu’impose le label « bio ». La CJUE estima que les différentes réglementations européennes font état d’une certaine volonté d’assurer un certain niveau du bien-être animal, devant être assuré même lors de l’abattage. Si l’abattage rituel est donc permis à titre dérogatoire par l’UE, celui-ci ne permet pas de garantir l’absence de douleur, de détresse ou de souffrance chez l’animal, comme le permet l’abattage avec étourdissement préalable. Seule cette dernière méthode assure une perte de conscience et de sensibilité entraînant une moindre souffrance. Cependant, si la pratique consistant à inciser la gorge avec un couteau extrêmement aiguisé peut être de nature à limiter, autant que possible, les souffrances, elle ne les réduit pas pour autant au minimum. Dès lors, pour la Cour, il n’existe pas d’équivalence entre abattage rituel et abattage avec étourdissement préalable. Or l’objectif de l’Union en matière d’étiquetage biologique consiste à « préserver et justifier la confiance des consommateurs dans les produits étiquetés en tant que produits biologiques » ; celle-ci passe par la garantie que le label ait été obtenu en respectant les règles en la matière, notamment l’objectif du bien-être animal. Tel n’est pas le cas de l’abattage rituel, on ne peut donc être labelisé halal et bio[58], ici encore dans un souci de protection du consommateur.

Il convient donc aux autorités de s’assurer que l’abattage rituel respecte un certain nombre de règles sanitaires, qu’il n’existe pas d’abattoirs sauvages, comme cela a été vu avec la jurisprudence du Conseil d’Etat de 2011. Plus précisément, l’intérêt public local consistait à ce que tous les cultes puissent être exercés dans le respect des règles d’ordre public, mais aussi de la neutralité. E. Forey se demandait donc s’il ne s’agissait pas ici « de sauver les apparences ? »[59].

Quoi qu’il en soit, on conçoit totalement que des considérations humaines soient prises en compte afin de porter des limitations à la liberté fondamentale qu’est la liberté de religion, et à travers elle l’abattage rituel. L’ordre public le permet, dès lors qu’il est justifié, et que la mesure restrictive est nécessaire et proportionnée. En revanche, des interrogations demeurent lorsque des considérations animales entrent en jeu.

B. Au nom de considérations animales

Une liberté fondamentale peut assurément être mise en balance avec une autre, ou avec un intérêt général, comme l’ordre public. Mais le bien-être animal peut-il faire partie de ces considérations, et être élevé sinon au rang de liberté fondamentale, au moins à celui de préoccupation d’intérêt général[60] ?

A l’origine de la construction européenne, ni la liberté de religion, ni la question du bien-être animal du reste, ne sont envisagées. L’animal n’est considéré que comme une « marchandise vouée à circuler librement dans le marché commun et une composante de la politique agricole commune »[61]. Pourtant le droit interne mais aussi celui de l’UE semblent se saisir de plus en plus de ces questions épineuses et a priori difficilement conciliables.

La contradiction semble d’ailleurs renforcée par la loi du 16 février 2015 qui qualifie les animaux d’« êtres vivants doués de sensibilité »[62]. Transposant le droit de l’Union européenne, la législation interne réglemente les conditions d’abattage afin d’éviter toute souffrance inutile aux animaux. Ainsi, « l’immobilisation des animaux est obligatoire préalablement à leur étourdissement et à leur mise à mort. La suspension des animaux est interdite avant leur étourdissement ou leur mise à mort »[63].

De même que la religion est de plus en plus prise en compte par le droit de l’Union européenne[64], de même l’animal fait l’objet d’une attention croissante.

Ce dernier fut d’abord pris en considération dans sa dimension économique, puis le règlement de 2009 disposa que « le bien-être des animaux est une valeur communautaire ». Cependant, l’article 13 du TFUE précise que sont respectées « les dispositions législatives ou administratives et les usages des Etats membres en matière notamment de rites religieux, de traditions culturelles et de patrimoines régionaux ». Le bien-être animal ne fait donc pas partie des principes ou valeurs de l’Union, au sens de l’article 2 du TUE. Tout au plus le règlement de 2009 en fait un objectif. Cependant cela ne signifie pas que l’Union ne se saisisse pas de la question, notamment sous l’angle de la protection des animaux. Dès lors, l’abattage rituel peut soulever des difficultés à cet égard, dans la mesure où les Etats membres peuvent maintenir une dérogation à l’étourdissement préalable. Faut-il alors concilier liberté de religion, droit fondamental, et objectif de protection de l’animal ?

Pour le droit de l’UE, la réponse fut d’abord négative, tel était d’ailleurs le sens des conclusions de l’avocat général Wahl du 30 novembre 2017 dans l’affaire, Liga van Moskeen : en l’occurrence, était contestée une disposition de la législation flamande imposant de procéder à l’abattage rituel des animaux dans des abattoirs agréés. Les requérants y voyaient une ingérence dans leur liberté religieuse. L’avocat général au contraire conclut au rejet de la requête car selon lui l’ingérence n’était même pas constituée : si tel avait été le cas, elle n’aurait pas répondu aux conditions de légitimité et de nécessité.

Pour autant, la Cour de justice semble avoir fait évoluer sa position à ce sujet, dans l’affaire Centraal Israëlitisch Consistorie van België du 17 décembre 2020[65], toujours au sujet des mesures relatives à l’exception d’étourdissement préalable. Cette fois, un décret mettait un terme, toujours pour la région flamande, à la dérogation, en imposant que « si les animaux sont abattus selon des méthodes spéciales requises pour des rites religieux, l’étourdissement est réversible et la mort de l’animal n’est pas provoquée par l’étourdissement ». En somme, ainsi que le précisait A. Rigaux, la technique employée était celle de l’électronarcose, réversible : si l’animal n’est pas égorgé, il reprend connaissance et ne ressentira aucun effet négatif. S’il l’est, après avoir donc été étourdi, il mourra de l’hémorragie, ce qui semblait se conformer aux exigences rituelles juives et musulmanes. Il s’agissait donc à première vue de concilier protection du bien-être et liberté de religion.

Les requérants soutenaient au contraire que le décret violait le règlement européen et portait atteinte à leur liberté de religion, l’animal étant tout de même étourdi.

Pour la Cour, la limitation alléguée était bien prévue par la loi, et limitée à seulement un des aspects de la liberté de religion, c’est-à-dire uniquement la dimension rituelle de l’abattage, qui ne se trouvait pas interdit en lui-même. Dès lors, elle poursuivait bien un objectif d’intérêt général, la protection du bien-être animal. L’atteinte était par conséquent justifiée et proportionnée au but poursuivi. Le décret ne dépassait donc pas le cadre de la marge d’appréciation dont bénéficient les Etats membres, et surtout, l’équilibre entre le bien-être animal et la liberté de religion se trouvait assuré.

Pourtant, cette décision semble bien mettre à mal la dérogation à l’étourdissement préalable. Certes ce dernier était déjà le principe, mais la dérogation s’efface. Telle était d’ailleurs la position de l’avocat général Hogan dans cette affaire. Ici, il n’était pas question de porter une appréciation sur le contenu d’une croyance, ce que ne saurait faire une juridiction, cependant c’est un pan entier de la liberté de religion qui se trouve amputé. Cette dernière ne concerne en effet pas que le for intérieur, qui ne saurait souffrir aucune limite, elle comporte également une dimension collective, et implique nécessairement une extériorisation (qui peut évidemment faire l’objet de restrictions). Or ici la restriction apportée ne reviendrait-elle pas à empêcher tout abattage rituel ? On pourra certes objecter qu’en soi il reste possible, après un étourdissement. Mais ce dernier procédé annihile finalement la dimension rituelle : s’il y a étourdissement, même réversible, alors il n’y a pas abattage rituel. Il ne suffit pas que celui-ci soit effectué par un sacrificateur. Or la Cour semble mettre de côté cet élément. Surtout, on peine à comprendre comment une liberté fondamentale puisse être conciliée avec le bien-être animal, qui, bien qu’objectif de l’Union, n’est pas un tel droit fondamental.

On peut d’ailleurs souligner, des propres termes de P. Devienne, docteur vétérinaire, que même l’étourdissement réversible peut connaître des ratés, et notamment des « reprises de conscience avant que la saignée ne soit terminée »[66].

Quoi qu’il en soit, si l’étourdissement préalable garantit sans doute une souffrance moindre pour l’animal, il ne s’agit pas ici de prétendre être ni scientifique, ni vétérinaire, ni nutritionniste. D’un point de vue uniquement juridique, il est possible de s’interroger sur la prise en compte du bien-être animal pour justifier une restriction à une liberté fondamentale, déjà amplement encadrée.

On l’a vu, l’abattage rituel doit être a priori garanti par les Etats, en tant qu’il constitue un rite. S’il est possible d’y apporter de justes restrictions, l’interdire revient à priver les croyants d’une part de leur liberté de religion. Or de longue date, toutes sortes de justifications ont pu être avancées à ce sujet, et l’histoire montre que l’enfer est souvent pavé de bonnes intentions.

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), Dir. Pech / Poirot-Mazères
/ Touzeil-Divina & Amilhat ;
L’animal & le droit administratif ; 2021 ; Art. 371.


[1] Entendue ici comme corne du sabot.

[2]Lévitique, 11 et Deutéronome, 14, trad. Bible Louis Segond.

[3] Exode, 23 :19.

[4] Avec minuscule, l’islam désigne la religion fondée sur le Coran ; avec majuscule ul s’agit de l’ensemble des peuplent qui professent cette religion.

[5] Deutéronome, 12 : 23-24.

[6] Ce qui inclut les chrétiens et les juifs, monothéistes dont la religion se fonde sur un livre révélé : La Bible, tous testaments confondus. Coran, Sourate 5, Al-Maidah. Voir D. Boubakeur, « Rapport de l’Institut musulman de la Mosquée de Paris à propos du sacrifice islamique des animaux destinés à la consommation halal et sur les méthodes internationales récemment admises par les pays musulmans », R.S.D.A., dossier thématique « L’abattage rituel », 2/2010, pp. 169-173.

[7] N. Maillard, « Manger ou ne pas manger le cheval (sacrifié) ? Telle est la question pour le chrétien. Mode d’abattage et consommation de viande chevaline dans l’occident chrétien », R.S.D.A., dossier thématique « L’abattage rituel », 2/2010, pp. 291-301.

[8] X. Perrot, « Le geste, la parole et le partage. Abattage rituel et droit à Rome », R.S.D.A., dossier thématique « L’abattage rituel », 2/2010, pp. 275-289.

[9] On pense notamment au sacrifice d’Iphigénie en raison de l’offense de son père Agamemnon, à Artémis.

[10] On en voit l’exemple chez les juifs avec Jephté (Juges, 11), qui fit vœu de sacrifier la première personne qui viendra à sa rencontre, s’il vainquait les Ammonites : ce fut sa fille unique et il l’immola.

[11] J. Leclant (dir.), Dictionnaire de l’Antiquité, P.U.F., coll. Quadrige, 2005, entrée « Divination (Rome) ». Les augures quant à eux observaient et interprétaient les auspices, c’est-à-dire les oiseaux, les coups de tonnerre, l’appétit des poulets…

[12] G. Kauffmann, « L’affaire de la « viande à soldats ». Une campagne antisémite en 1892 », Archives juives, 2014/1, pp. 28-36.

[13] Gil Blas, mercredi 9 mars 1892, p. 3.

[14] J.-B. D’Onorio, « Les sectes en droit public français », J.C.P.G., 1988, 3336. B. Bardot avait également adressé une lettre le 19 mars 2019 au préfet de la Réunion dans laquelle elle dénonçait des « décapitations de chèvres et de boucs lors de fêtes indiennes tamoules » ; elle poursuivait ainsi : « Les autochtones ont gardé leurs gènes de sauvages (…) tout ça a des réminiscences de cannibalisme des siècles passés. (…) J’ai honte de cette île, de la sauvagerie qui y règne encore. ». Elle qualifiait enfin les Réunionnais de « population dégénérée encore imprégnée des coutumes ancestrales, des traditions barbares qui sont leurs souches », Le Monde, 8 octobre 2021. Une amende de 25 000 euros sera requise contre elle pour injures publiques à caractère racial et religieux.

[15] Voir E. Hardouin-Fugier, « L’abattage en Europe, du XIXème au XXIème siècle », R.S.D.A., dossier thématique « L’abattage rituel », 2/2010, pp. 253-274.

[16] Voir F. Külling : « Abattage rituel », in : Dictionnaire historique de la Suisse (DHS), version du 11 janvier 2012, [en ligne] : https://hls-dhs-dss.ch/fr/articles/011380/2012-01-11/

[17] Voir A. Arluke et C. R. Sanders, « Le travail sur la frontière entre les humains et les animaux dans l’Allemagne nazie », Politix, dossier spécial « La question animale », 2003, pp. 17-49.

[18] Plusieurs commerces juifs sont toutefois contraints de fermer, comme la fabrique de pains azymes Rosinski, ou des boucheries rituelles. Les restaurants doivent afficher dans les établissements et sur les façades « restaurant juif, entrée interdite aux non juifs ». Voir notamment J. Laloum, « Une aryanisation paradoxale : les commerces d’alimentation dans le Marais », in A. Aglan, M. Margairaz et P. Verheyde (dir.), La caisse des dépôts et consignations, la Seconde Guerre mondiale et le XXème siècle », Albin Michel, 2003, pp. 369-394.

[19] Le Matin, 8 décembre 1942, p. 1.

[20] Décret n°64-334 du 16 avril 1964, relatif à la protection de certains animaux domestiques et aux conditions d’abattage, J.O., 18 avril 1964, p. 3485 ; suivi de l’arrêté relatif aux procédés pour l’étourdissement des animaux au moment de l’abattage et à l’agrément des types d’appareils utilisés à cette fin, J.O., 18 avril 1964, p. 3486.

[21] Les autres raisons peuvent être pour motifs de police, ou d’extrême urgence.

[22] Décret n°70-886 du 23 septembre 1970, complétant les dispositions du décret n°64-334 du 16 avril 1964 relatif à la protection de certains animaux domestiques et aux conditions d’abattage, J.O., 2 octobre 1970, p. 9178.

[23] Décret n°80-791 du 1er octobre 1980, pris pour l’application de l’article 287 du Code rural, J.O., 5 octobre 1980, p. 2326.

[24] Décret n°97-903 du 1er octobre 1997, relatif à la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort, J.O., 4 octobre 1997. Il est d’ailleurs rappelé que conformément à ce décret, le sacrifice d’un mouton le jour de l’Aïd-el-Kébir constitue un « abattage rituel » soumis au principe de l’interdiction d’abattage en dehors d’un abattoir, et qui ne peut être assimilé à une « mise à mort d’animaux lors de manifestations culturelles traditionnelles », exclue du champ d’application du décret. Dès lors, un maire ne pouvait mettre à disposition un site dérogatoire d’abattages quand bien même cette décision serait motivée par le risque de voir se développer des abattages clandestins : C.A.A., Paris, 9 mai 2001, Commune de Corbeil-Essonnes, R.F.D.A., 2001, p. 1359.

[25] D’autres textes suivront : décret n°2011-2006 du 28 décembre 2011, fixant les conditions d’autorisation des établissements d’abattage à déroger à l’obligation d’étourdissement des animaux ; Arrêté du 28 décembre 2011, relatif aux conditions d’autorisation des établissements d’abattage à déroger à l’obligation d’étourdissement des animaux.

[26] Directive 74/577/CEE du Conseil du 18 novembre 1974, relative à l’étourdissement des animaux avant leur abattage, J.O.C.E., L 316 du 26 novembre 1974 (abrogée).

[27] Ces deux textes seront d’ailleurs visés expressément par le décret de 1980.

[28] Directive 93/119/CE du Conseil du 22 décembre 1993, sur la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort, J.O., L. 340, 31 décembre 1993, p. 21–34.

[29] Règlement (CE) n° 1099/2009 du Conseil du 24 septembre 2009, sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort. 

[30] Cour E.D.H., 25 mai 1993, Kokkinakis c./ Grèce, Req. n°14307/88 ; Série A, n°260-A ; R.U.D.H., 1993, p. 223, chron. M. Levinet ; A.J.D.A., 1994, p. 31, chron. J.-F. Flauss ; R.T.D.H., 1994, p. 144, note F. Rigaux ; R.F.D.A., 1995, p. 573, note H. Surrel.

[31] Cour E.D.H., 27 juin 2000, Cha’are Shalom Ve-Tsedek c./ France, Req. n°27417/95, R.T.D.H., 2001, p. 185, note. J.-F. Flauss.

[32] C.J.U.E., Gr. Ch., 29 mai 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisatie Pronvincie Antwerpen VZW, C-426/16, R.T.D.E., 2019, p. 395, chron. F. Benoît-Rohmer ; A.J.D.A., 2018, p. 1603, chron. P. Bonneville, e. Broussy, H. Cassagnabère et C. Gänser ; Europe, n°7, juillet 2018, comm. 255, note D. Simon.

[33] Voir notamment C. Benelbaz, Le principe de laïcité en droit public français, Thèse, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 2011, 591 p. ; ou encore « La liberté de religion, la laïcité et les collectivités territoriales françaises », in C. Le Bris (dir.), Les droits de l’homme à l’épreuve du local,Tome 2, Mare Martin, coll. de l’Institut des sciences juridique et philosophique de la Sorbonne, 2020, pp. 53-86

[34] Et c’est bien ce que considèrent également les juges européens.

[35] Voir le dossier n°3 « Laï-Cités : Discrimination(s), Laïcité(s) & Religion(s) dans la Cité », Journal du Droit administratif, 2017 : http://www.journal-du-droit-administratif.fr/dossier-n03-lai-cites-en-partenariat-avec-les-cahiers-de-la-lcd/

[36] Décret n°97-903 du 1er octobre 1997 relatif à la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort, J.O, n°231, 4 octobre 1997, p. 14422. Il est d’ailleurs rappelé que conformément à ce décret, le sacrifice d’un mouton le jour de l’Aïd-el-Kébir constitue un « abattage rituel » soumis au principe de l’interdiction d’abattage en dehors d’un abattoir, et qui ne peut être assimilé à une « mise à mort d’animaux lors de manifestations culturelles traditionnelles », exclue du champ d’application du décret. Dès lors, un maire ne pouvait mettre à disposition un site dérogatoire d’abattages quand bien même cette décision serait motivée par le risque de voir se développer des abattages clandestins : C.A.A., Paris, 9 mai 2001, Commune de Corbeil-Essonnes, R.F.D.A., 2001, p. 1359.

[37] Directive 93/119/CE du Conseil du 22 décembre 1993, sur la protection des animaux au moment de leur abattage ou de leur mise à mort, J.O., L. 340, 31 décembre 1993, p. 21–34.

[38] Ou shohet, sacrificateur.

[39] C.E., 6 février 1914, Mimoun Amar ; Rec., p. 151.

[40] Arrêté du 1er juillet 1982, portant agrément d’un organisme religieux habilitant des sacrificateurs rituels, J.O., 25 juillet 1982, p. 7039, pour la Commission rabbinique intercommunautaire, rattachée au Consistoire.

[41] C.E., 25 novembre 1994, Cha’are Shalom Ve-Tsedek, Rec., p. 509, A.J.D.A., 1995, p. 476, note P.‑J. Quillien.

[42] Arrêté du 15 décembre 1994, relatif à l’agrément d’un organisme religieux habilitant des sacrificateurs rituels, J.O., 24 décembre 1994.

[43] Arrêtés du 27 juin 1996, relatifs à l’agrément d’organismes religieux habilitant des sacrificateurs rituels, J.O., 29 juin 1996.

[44] C.E., 19 décembre 2018, M.A., n°419773, A.J.D.A., 2019, p. 9. En effet, le juge reprend les critères du service public, tels qu’ils sont notamment issus de l’arrêt APREI de 2007 : une personne privée qui assure une mission d’intérêt général, sous le contrôle de l’Administration, et dotée de prérogatives de puissance publique, est chargée de l’exécution d’un service public. Cependant, on sait que même en l’absence de telles prérogatives, cette même personne peut être considérée comme gérant un service public, si son activité poursuit un but d’intérêt général.

[45] CE., Ass., 19 juillet 2011, n°309161, Communauté urbaine du Mans – Le Mans Métropole, R.F.D.A., 2011, p. 967, concl. E. Geffray.

[46] C.E., Ass., 19 juillet 2011, Fédération de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône et M. P., R.F.D.A., 2011, p. 967, concl. E. Geffray.

[47] Sur ces points, voir C. Benelbaz, « La distinction entre cultuel et culturel », in H. Mouannès (dir.), La territorialité de la laïcité, Actes du colloque organisé le 28 mars 2018 à l’Université Toulouse 1 Capitole, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, coll. Actes de colloque de l’IFR, 2018, pp. 83-126.

[48] M. Touzeil-Divina, « Laïcité latitudinaire », D., 2011, pp. 2375-2378.

[49] C.A.A., Nantes, 20 décembre 2012, Communauté urbaine du Mans, J.C.P.A., 2013, Act. 55.

[50] Circulaire n°INTK1812775J du 14 juin 2018, concernant la célébration de la fête religieuse musulmane de l’Aïd-el-Kébir.

[51] Loi du 1er août 1905, sur la répression des fraudes dans la vente des marchandises et les falsifications des denrées alimentaires et des produits agricoles, J.O., 5 août 1905, p. 4813.

[52] J. Laloum, « Le consistoire de Paris et les commerces de bouche : l’enjeu de l’abattage rituel (années 1930-1950), Archives juives, 2014/1, pp. 57-78.

[53] C.E., 27 mars 1936, Association cultuelle israélite de Valenciennes, Rec., p. 383.

[54] T.A., Versailles, 30 décembre 2004, Société de la Brosse, A.J.D.A., 2005, p. 679, concl. P. Léglise. Dans le même sens : T.A., Cergy-Pontoise, 27 janvier 2005, J.C.P.A., 2005, 1134, concl. R. Fournalès.

[55] C.E., 5 juillet 2013, Œuvre d’Assistance aux Bêtes d’abattoirs (OABA), n°361441, AJ.D.A., 2013, p. 1415.

[56] Voir la Décision n°2012-297 QPC du 21 février 2013, APPEL, selon laquelle le principe de laïcité « impose notamment le respect de toutes les croyances, l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes ». Mais il « implique » que la République ne salarie aucun culte.

[57] Suite à un renvoi de la C.A.A. de Versailles.

[58] C.J.U.E., Gr. Ch., 26 février 2019, Œuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs, C-497/17, J.C.P.G., 4 mars 2019, 249, zoom D. Berlin ; D., 2019, p. 805, note F. Marchadier ; R.A.E.-L.E.A., 2019/1, p. 173, note O. Clerc ; Cahiers de droit européen, 2020, p. 107, note A. Peters ; Europe, avril 2019, comm. 158, note A. Rigaux.

[59] E. Forey, « L’interdiction de financer les cultes dans la jurisprudence administrative », Société, droit et religion, 2013/1, pp. 87-111.

[60] M. Afroukh, « Abattage rituel et liberté religieuse », in L. Boisseau-Sowinski (dir.), L’abattage sans étourdissement. Actes du colloque organisé par l’OM.I.J., Université de Limoges, 10 mai 2019, R.S.D.A., 2/2018, pp. 423-436.

[61] F. Marchadier, « La protection du bien-être de l’animal par l’Union européenne », R.T.D.E., 2018, pp. 251-271 ; O. Dubos et J.-P. Marguénaud, « La protection internationale et européenne des animaux », Pouvoirs, 2009/4, pp. 113-126 ; C. Vial, « La protection du bien-être animal par la Cour de justice de l’Union européenne », Revue de l’Union européenne, 2021, p. 461.

[62] Article 515-14 du Code civil.

[63] Article R. 214-69 du code rural.

[64] Voir J. Dutheil de la Rochère, « L’Union européenne et le phénomène religieux », in Mélanges en l’honneur de Camille Jauffret-Spinosi, Dalloz, 2013, pp. 293-303 ; G. Gonzalez, « La liberté de religion à l’épreuve de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne », R.T.D.E., 122/20 pp. 103-120 ; C. Benelbaz, « Le fait religieux dans l’Union européenne », in Mélanges en l’honneur de Bernard Pacteau, Cinquante ans de contentieux publics, Mare et Martin, coll. Liber Amicorum, 2018, pp. 107-120 ; voir également le Dossier n°10 « Heurts et malheurs de l’identité religieuse », Revue du droit des religions, 2020.

[65] C.J.U.E., Gr. Ch., 17 décembre 2020, Centraal Israëlitisch Consistorie van België, C-336/19, Europe, février 2021, comm. 43, note A. Rigaux ; Droit rural, mars 2021, comm. 66, note M. Cintrat ; J.C.P.G., 15 février 2021, 199, note G. Gonzalez ; R.D.L.F., 2021, chron. 8, note M. Oguey.

[66] P. Devienne, « Tribune contradictoire, la souffrance animale dans l’abattage rituel : entre science et droit », R.S.D.A., dossier thématique « L’abattage rituel », 2/2010, pp. 189-198.

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ParJDA

Le pigeon & le droit administratif

Art. 365.

Cet article fait partie intégrante du dossier n°08 du JDA :
L’animal & le droit administratif
… mis à la portée de tout le monde

par M. Hugo Ricci,
Doctorant en Droit Public, Institut Maurice Hauriou,
Université Toulouse 1 Capitole, Membre du Collectif l’Unité du Droit

Oiseau granivore de la famille des colombidés, le pigeon a longuement été un animal domestique, notamment en raison de son vol rapide, et sa capacité à être dressé en vue de porter des messages. Son sens de l’orientation et sa résistance aux éléments en ont fait durant de longues années un allié indispensable de l’homme en matière de communication. Symbole de paix lorsqu’il est opposé au faucon, ou lorsqu’il désigne un pigeon blanc, la colombe a été représentée comme un animal bienveillant, tant dans la Grèce et la Rome Antique[1], que dans l’ancien et le nouveau testament ou encore dans le coran. Animal porteur d’espoir, Noé fit partir de son arche une colombe afin de savoir si les eaux avaient baissé à la surface de la terre. Porteur d’information du temps du roi Salomon jusqu’à nos jours[2], cet oiseau a transmis grands nombres de messages à travers l’histoire, en temps de paix comme en temps de guerre[3], et sur des distances pouvant aller jusqu’à un millier de kilomètre. Symbole de richesse également, notamment au moyen âge où les pigeons étaient élevés pour leur viande, et étaient protégés, les paysans ne pouvant les tuer, même s’ils dévoraient les graines semées dans les champs. Au sein des pigeonniers, le nombre de nids devait être proportionnel à la surface des terres exploités pour le compte du seigneur, et certains peu scrupuleux n’hésitèrent pas à rajouter des nids supplémentaires en vue du mariage de leur enfant… ce qui donnera l’expression qui demeure de nos jours : « se faire pigeonner ».

Jean de La Fontaine dédie à cet animal deux fables[4] aux seins desquelles il apparait comme messager de paix, fonction symbolique toujours reprise de nos jours lors d’événements à caractère pacifique. Le pigeon étant évidemment un animal, juridiquement nul ne saurait douter qu’il soit un être vivant doué de sensibilité[5].

Probablement une des espèces les plus visible en ville, le pigeon a pourtant aujourd’hui mauvaise réputation, associé aux nuisances sonores (roucoulements), visuelles et olfactives, et ce à tel point que la plupart de nos concitoyens semblent ignorer que pigeon et colombe sont en réalité le même animal. Associé à l’invasion ou une menace sanitaire, le pigeon est devenu au fil des ans un animal indésirable de nos villes, en particulier le pigeon biset, de sa dénomination latine Columba livia, aussi appelé pigeon des villes. C’est cette espèce qui nous intéresse ici, puisque c’est elle que l’on retrouve à près de 90% dans nos communes[6], à tel point d’ailleurs qu’au fil des années, le biset est devenu omnivore, se nourrissant quasi-exclusivement des restes de nourritures qui se trouvent dans nos rues.

Le point de départ de ce qui pourrait être qualifié de « virage » dans la conception de l’animal semble se situer au début des années 1950, avec la catégorisation comme « animal errant » et qui est porteur de maladie ; le Professeur Pierre Lépine publie une étude au sein du bulletin de l’académie de médecine[7] selon laquelle il démontre que près de 70% des pigeons parisiens sont porteurs d’une maladie (en particulier l’ornithose, une infection bactérienne). Cette étude sera largement reprise dans les médias de l’époque, le Parisien allant même jusqu’à parler d’envahissement de la ville[8]. La toxoplasmose, la trichomonase, les salmonelles et la chlamydiose aviaire[9], sont également des maladies zoonoses que l’on associe à ces oiseaux, et bien que les cas de transmissions restent rares, elles n’en demeurent pas moins exister.

En nombre légèrement croissant ces dernières années[10], notamment en raison du nombre assez faible de prédateur naturel, le pigeon est devenu nuisible dès lors qu’il a cessé de remplir ses fonctions : l’acidité des excréments attaque ainsi les bâtiments, édifices et le mobilier urbain, tout comme les nids, plumes et cadavres peuvent également représenter un facteur d’insalubrité ou/et de désagréments (bouchage de canalisations par exemple, qui favorise l’apparition d’autres désagréments, comme l’implantation des moustiques tigres, l’une des espèces les plus invasive au monde). Il semble par ailleurs que le pigeon soit un animal indésirable au statut juridique incertain (I), pourtant sujet de mesures de police administrative (II).

I. Le pigeon, un animal indésirable au statut juridique incertain ; quid des conséquences ?

Si le statut juridique du pigeon peut être parfois incertain (A), la responsabilité du fait de ces êtres doués de sensibilité peut poser questions (B), plusieurs régimes pouvant être invoqués.

A. Le pigeon, un animal au statut juridique parfois incertain

Tantôt animal sauvage (1), tantôt animal domestique (2), l’espèce voit son statut juridique assez incertain, tout comme tant d’autres animaux.

                        1. Le pigeon sauvage, un animal sans maître

Le statut juridique du pigeon sauvage semble enclavé entre une espèce domestique et une espèce chassable, mais n’appartenant ni à l’une ni à l’autre, se trouve ainsi dans un vide juridique qui fait de lui un res nullius. Selon le règlement sanitaire départemental, il est non seulement interdit d’attirer systématiquement ou de façon habituelle des animaux dans l’intérieur des habitations, leurs dépendances et abords[11], mais également interdit « de jeter ou de déposer des graines ou nourriture en tous lieux publics pour y attirer les animaux errants, sauvages ou redevenus tels, notamment les chats ou les pigeons »[12]. Ainsi, seuls les Maires semblent compétents pour réguler les populations présentes sur leurs communes. Pour autant, « les pigeons vivant en liberté sur le territoire d’une commune ne constituent pas la propriété de cette collectivité »[13]. Exit donc l’appropriation qu’aurait pu prévoir l’article 713 du code civil, ce qui semble par ailleurs logique, puisque ces biens meubles ne rentrent dans aucune des appropriations que prévoit le code général de la propriété des personnes publiques[14]. Cette même solution semble s’appliquer pour l’ensemble des animaux sauvages vivants.

Le fait que le pigeon sauvage ne soit ni un animal domestique, ni apprivoisé, ni tenu en captivité, exonère la répression pénale statuant sur la protection des animaux, tant à l’égard des actes de cruautés[15], de mauvais traitements[16], que des atteintes à la vie ou l’intégrité de l’animal[17].

Pour autant, cela n’interdit nullement au Maire d’une commue d’user de procédé contraceptif pour lutter contre la prolifération de l’espèce[18].

                        2. Le pigeon-voyageur, un animal domestique

L’élevage ou l’utilisation des pigeons voyageurs relève d’une réglementation propre qui semble stricte : « toute personne qui possède des pigeons voyageurs en colombier, qui en fait le commerce ou en reçoit à titre permanent ou transitoire, a l’obligation d’adhérer à une association colombophile »[19], et se voit attribuer une licence colombophile par la fédération colombophile française[20]. Les pigeons voyageurs né en France[21] doivent être immatriculés et un certificat d’immatriculation est remis au propriétaire.

B. La responsabilité des dommages causés par les pigeons

                        1. La responsabilité du fait des pigeons sauvage : res nullius

Bien que faisant partie de la catégorie des gibiers, le pigeon n’est pas concerné par la procédure d’indemnisation des dégâts causé par le gibier ou les grands gibiers[22], qui ne concerne que les sangliers et les autres espèces de grand gibier (qui comprend chevreuil, cerf élaphe, cerf sika, daim, chamois, isard[23]). Ainsi, les dégâts causés par les pigeons sauvages ne sont pas indemnisables, sauf exceptions[24].

Si la chasse aux pigeons est autorisée, l’implantation de ceux-ci est davantage concentrée dans les zones urbaines, ce qui rend ainsi leur chasse impossible, et totalement inadapté les pouvoirs de police traditionnel du maire, consistant en des battues administratives[25]

Le maire d’une commune qui déciderait d’implanter un pigeonnier pour réguler la population de pigeon devient propriétaire non seulement du pigeonnier mais également de ses habitants, ceux-ci devenant juridiquement immeuble par destination ; il devra alors répondre des éventuels dommages causés par eux. Restera pour le défendeur la lourde tache de prouver que les dommages seront issus des pigeons du pigeonnier municipal et non d’autres oiseaux…

                        2. La responsabilité du fait du pigeon domestique : un objet de garde

Traditionnellement, la responsabilité repose sur l’existence d’un dommage, causé par son propre fait, mais également par celui qui est causé par les choses que l’on a sous sa garde[26], et ce même égaré ou échappé[27].

Plus spécifiquement, le code rural[28] les assimiles à des volailles, et permet ainsi aux fermiers voisins de demander réparation en cas de dommages causé par ceux-ci. Les voisins pouvant aller jusqu’à tuer les volailles, mais seulement sur le lieu, au moment du dégât, et sans pouvoir se les approprier. Ils sont ainsi assimilés à des objets de garde au sens de l’article 1243 du Code civil, obligeant les propriétaires à réparer les dommages qu’ils causent[29], mais encore faut-il les identifier…

                        3. Les dommages causés aux avions lors du décollage : une responsabilité pour défaut d’entretien normal des ouvrages publics

Bien que pouvant apparaître comme capillotractée, il convient de s’intéresser au cas spécifique de la responsabilité pour faute présumée de l’Etat, du fait du défaut d’entretien normal des ouvrages publics que constituent les pistes aéronautiques. Un quelconque dommage qui surviendrait de la collision entre un avion et un (ou des) pigeons (ou tout autre oiseau) relèverait du régime de responsabilité des travaux publics[30], à condition qu’il soit sur la piste et non dans un couloir aérien, celui-ci ne constituant pas un ouvrage public[31]. L’obligation est de moyen et non de résultat, le juge étant très méticuleux s’agissant de l’analyse[32], l’Etat n’arrivant d’ailleurs pas toujours à prouver l’entretien normal, et tout défaut de surveillance dans les missions de prévention du péril aviaire est de nature à engager sa responsabilité[33].

II. Le pigeon, sujet de mesures de police administrative : la lutte contre la présence invasive du pigeon sur le domaine public

Faute d’être une espèce inscrite au niveau national sur la liste des animaux nuisibles par le ministre chargé de la chasse[34], le Préfet de Département[35] ne peut classer les espèces de pigeons[36] dans la liste des espèces susceptibles d’occasionner des dégâts, c’est-à-dire de le considérer comme un animal nuisible.

Pourtant, l’animal demeure un indésirable de nos villes, la terminologie étant davantage sociologique que juridique, le biset étant assimilé à un « rat[37] volant » en association avec son image : porteur des maladies, vivant dans la saleté et la souillure. La prolifération du pigeon en zone urbaine a entrainé de facto une réaction des collectivités locales, qui tentent de les éradiquer.

De façon traditionnelle, le Maire est l’autorité compétente pour prendre et faire respecter les mesures nécessaires au maintien du « bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques »[38] auquel s’ajoute le respect de la dignité de la personne humaine[39] et la défense de la moralité publique[40]. Il convient de s’intéresser aux fondements de la lutte contre cet animal indésirable (A), avant de s’intéresser aux méthodes de lutte dont disposent les élus (B).

A. Les fondements de la lutte contre l’oiseau indésirable

Dans le cadre de son pouvoir de police administrative, le maire mène des opérations en vue de juguler la croissance des pigeons sur sa commune, dès lors que c’est nécessaire. Deux types de reproches peuvent être fait à l’occupant peu soigneux des édifices publics : l’atteinte à la salubrité publique, par le biais des déjections mais également – nous l’avons vu – par le biais de la nécessité de lutter contre les maladies infectieuses que peuvent porter ces populations d’oiseaux ; et l’atteinte à la tranquillité publique par l’existence des roucoulements intempestifs. Par extension, l’atteinte à l’esthétisme public ou à la bonne réputation de la ville pourrait être également invoqué, tout particulièrement pour les communes fortement touristiques, par la dégradation des édifices et plus encore des monuments historiques.

B. Les méthodes de lutte contre la prolifération des pigeons

L’animal étant indésirable dans les communes, ces dernières ont mis en œuvre plusieurs techniques de lutte pour éviter la prolifération des pigeons.

  1. Les captures à visée euthanasique

L’objectif de la capture est de réduire le nombre de pigeons à un endroit donnée de façon rapide, dès lors que leur présence est gênante. Généralement effectué en 3 temps, nourrissage pour les attirer, captures à l’aide de filets ou cages-trappes, puis euthanasie par gazage ou injection. Non seulement ces méthodes sont jugées comme « d’un autre âge » par les associations de défenses des animaux, mais elles sont également efficaces que sur du court terme ; à moyen terme, une compensation démographique semble s’effectuer avec les populations voisines.

2. La stérilisation chimique

Une des méthodes qui semble les plus prisés par les communes, bien que cela soit difficilement vérifiable en l’état actuel des choses, la stérilisation chimique repose sur la distribution de graines de maïs enrobées d’hormones (médicament vétérinaire du nom d’ornisteril), mais une unique molécule est disponible à ce jour, et qui nécessite d’être distribué en continue, le processus étant réversible le cas échéant. La stérilisation chimique représente donc également un coût important pour les communes, puisque nécessitant l’achat de graines à l’année, et que les résultats nécessitent pour être très significatifs plusieurs années (diminution de quasiment 50% en 6 ans)[41]. Ces efforts pouvant être mis à mal par les badauds nourrissant les pigeons, entrainant une baisse de la consommation des graines contraceptives et donc de moins bons résultats.

3. L’utilisation de moyens répulsifs

Les sociétés spécialisées et les associations de protections animales proposent et recommandent un certain nombre de dispositifs empêchant les pigeons de se poser, comme par exemple des câbles tendus sur les corniches ou des pics métalliques, qui empêchent l’oiseau de se poser. A cela s’ajoute des obstructeurs de tuiles pour éviter la nidification, et des répulsifs sous forme de granulés ou de sprays, mais qui nécessitent d’être renouvelé régulièrement, et entrainent un coût prohibitif pour les communes. Des moyens électromagnétiques (ou à ultrason) existent aussi depuis 1997 mais le coût élevé et le rayon d’action limité confine ce moyen de lutte aux communes dotées de moyens financiers conséquents[42], et avec l’apparition ces dernières années de nombreuses associations de personnes électrosensibles[43], l’implantation de ce type d’appareil risque de devenir plus problématique. Enfin, le principe même du répulsif étant de déplacer le problème ailleurs, il n’est généralement pas satisfaisant.

4. L’introduction de prédateurs naturels[44]

Plusieurs communes (Berlin, Prague, Varsovie) ont renforcé la présence de prédateurs naturels des pigeons, notamment en installant des nichoirs sur des bâtiments très élevés pour permettre au faucon pèlerin de s’installer. Si un couple consomme entre 100 et 200 pigeons par an, cela ne limite que très faiblement la population de biset présente sur la commune ; de plus, le faucon pèlerin ne se nourrit pas exclusivement de pigeon, ce qui peut laisser présager la diminution d’autres espèces.

5. Les pigeonniers publics comme outil de régulation

Les autres moyens de lutte étant parfois inefficaces, certaines communes, comme la ville de Toulouse[45], ont décidé de réinstaurer l’utilisation des pigeonniers publics, mais à visée contraceptive. Le principe est de fixer des couples de pigeons sous forme d’une colonie en un lieu unique, et de réduire drastiquement la population via la technique dite du « claquage » des œufs, qui consiste à les secouer pour éviter la fécondation. Les œufs sont laissés en place quelques semaines, dans l’objectif que le couple continue de couver sans se rendre compte qu’il n’y aura pas d’oisillon et ne déserte pas le nid. L’initiative relativement récente (fin 2019) devrait permettre d’en tirer toutes les conclusions, mais le mode de vie du pigeon semble montrer que ce sont des animaux qui défèquent essentiellement là où ils dorment et sur leur lieu de nidification, ce qui permet déjà de réguler les déjections. Par ailleurs, la constitution d’une colonie permet également de limiter les nuisances sonores (roucoulements) par la concentration en un lieu unique, généralement situé loin des habitations. Plus durable, le coût financier à long terme semble relativement raisonnable, surtout comparé aux autres méthodes qui ne sont efficaces qu’à court ou moyen terme[46].

Vous pouvez citer cet article comme suit :
Journal du Droit Administratif (JDA), Dir. Pech / Poirot-Mazères
/ Touzeil-Divina & Amilhat ;
L’animal & le droit administratif ; 2021 ; Art. 365.


[1] La colombe était l’oiseau de Vénus, voir en ce sens Lamart., Méditations,1820, p.212

[2] Voir en ce sens Florence Calvet, Jean-Paul Demonchaux, Régis Lamand et Gilles Bornert, « Une brève histoire de la colombophilie », Revue historique des armées, n°248, 2007, pp 93-105

[3] Un film d’animation s’inspire d’ailleurs d’un pigeon voyageur français décoré de la Croix de guerre 1914-1918 pendant la Première Guerre mondiale. Voir en ce sens « Vaillant, pigeon de combat ! » réalisé par Gary Chapman, 2005, Studios Vanguard

[4] « Les Deux Pigeons » et « Les Vautours et les Pigeons », J. de La Fontaine 1678, Livre VII,

[5] Loi n° 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures

[6] Données issues de la ligue pour la protection des oiseaux, [en ligne] www.lpo.fr

[7] P. Lépine, « L’infection des pigeons parisiens par le virus de l’ornithose », avec V. Sauter, Bulletin de l’académie de médecine, 1951

[8] Le Parisien, 12 décembre 1964 : « Paris est envahi, on parle de 100 000 à 400 000 pigeons, voire un million »

[9] Agence Française de Sécurité Sanitaire des Aliments, Bulletin Epidémiologique n°22, septembre 2006

[10] Office Nationale de la Chasse et de la Faune Sauvage, Chiffres entre 1996 et 2014, « Pigeon colombin, Pigeon ramier et Tourterelle turque – Effectifs nicheurs » [en ligne] disponible sur oncfs.gouv.fr

[11] Règlements Sanitaires départementaux, Article 26

[12] Règlements Sanitaires départementaux Article 120

[13] Conseil d’Etat, 6 / 2 SSR, du 4 décembre 1995, n°133880, mentionné aux tables du recueil Lebon

[14] Voir en ce sens code général de la propriété des personnes publiques, articles L1122-1, L1123-1 et suivants

[15] Code pénal, Article L.521-1

[16] Code pénal, Article R.654-1

[17] Code pénal, Article R. 653-1

[18] Conseil d’Etat, 6 / 2 SSR, du 4 décembre 1995, n°133880, précité

[19] Code Rural, art. L. 211-31

[20] Code Rural, art. L. 211-14

[21] France métropolitaine, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion ou à Mayotte.

[22] Code de l’environnement, Articles L. 426-1 et suivants

[23] Code de l’environnement, Article R426-10

[24] Voir infra sur le cas des aéroports

[25] Code général des collectivités territoriales, Article L2122-21, 9°

[26] Code Civil, Article 1242

[27] Code Civil, Article 1243

[28] Code rural, L. 211-5, al. 3

[29] Cour de Cassation, Chambre civile 2, du 24 mai 1991, 90-12.912, Publié au bulletin

[30] Conseil d’Etat, 6 /10 SSR, du 28 juin 1989, n°75335, mentionné aux tables du recueil Lebon

[31] Conseil d’État – 10/ 4 SSR, du 22 mars 1989, n° 89360

[32] Cour administrative d’appel de de Marseille – 6ème chambre – formation à 3, 23 juin 2008 / n° 05MA00761

[33] Cour administrative d’appel de de Paris – 3ème chambre, 7 mai 2008 / n° 05PA04098 « Considérant que l’accident litigieux a été causé par la présence de vanneaux huppés sur la piste 25 de l’aéroport lors du décollage de l’avion, alors que ce site n’avait pas été visité par le service de prévention du péril aviaire depuis 16 heures au moins et que les moyens fixes d’effarouchement étaient hors d’usage ; que les fautes commises par l’Etat dans sa mission de lutte contre le péril aviaire sur les aérodromes doivent donc être regardées, alors même qu’elles n’ont entraîné que la perte d’une chance sérieuse d’éviter l’accident, comme à l’origine de celui-ci ; que l’Etat doit donc être déclaré entièrement responsable des conséquences dommageables de cet accident ».

[34] Code de l’environnement, Article R427-6

[35] Code de l’environnement, Article R427-7

[36] Arrêté du 3 avril 2012 pris pour l’application de l’article R. 427-6 du code de l’environnement et fixant la liste, les périodes et les modalités de destruction des animaux d’espèces susceptibles d’être classées nuisibles par arrêté du préfet

[37] Le rat n’est pas non plus inscrit sur la liste des animaux nuisibles

[38] Code général des collectivités territoriales, Article L2221-2

[39] Conseil d’État, 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge, n° 136727 

[40] Conseil d’Etat, Section, du 18 décembre 1959, n°36385 et n°36428, Société « Les films Lutétia »

[41] Martin Dobeic1, Štefan Pintarič, Ksenija Vlahović, and Alenka Dovč, Feral pigeon (Columba livia) population management in Ljubljana, Université de Ljubljana VETERINARSKI arhiv 81, 285-298, 2011

[42] Matthieu BROUSSOIS, Etude d’un dispositif électromagnétique de lutte contre les pigeons, Thèse de doctorat Vétérinaire, Faculté de Médecine de Créteil, 2005

[43] Que l’Organisation Mondiale de la Santé qualifie « d’intolérance environnementale idiopathique aux champs électromagnétiques », voir en ce sens OMS, Champs électromagnétiques et santé publique : hypersensibilité électromagnétique, décembre 2005 [en ligne] disponible sur www.who.int

[44] Gestion coordonnée de la population de pigeons de dans les différentes communes Bruxelloises, Institut Bruxellois pour la Gestion de l’Environnement, juin 2017 [en ligne] disponible sur www.environnement.brussels

[45] Voir en ce sens, Le pigeonnier du jardin Bergougnan, Mairie de Toulouse, toulouse.fr

[46] Myriem Lahidely, La gazette des communes, « Contre les pigeons, l’habitat contraceptif fait son nid », novembre 2013

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